Consiglio di Stato, Sezione quarta, Sentenza 4 marzo 2020, n. 1580.
La massima estrapolata:
In tema di sanzioni disciplinari nei confronti degli appartenenti alle forze armate e alle forze di polizia, la pubblica amministrazione dispone di un’ampia sfera di discrezionalità nell’apprezzamento della gravità dei fatti e nella graduazione della sanzione, fermo restando che l’applicazione della misura afflittiva deve conformarsi a parametri di ragionevolezza e proporzionalità rispetto alla rilevanza dell’illecito ascritto; di conseguenza il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione a quella della competente autorità amministrativa, salvi i limiti della manifesta irragionevolezza e/o arbitrarietà.
Sentenza 4 marzo 2020, n. 1580
Data udienza 30 gennaio 2020
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8880 del 2017, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati St. Mo. e Gi. Ca. Pa. Za., con domicilio eletto presso lo studio del secondo, in Roma, via (…);
contro
il Ministero della giustizia, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del T.a.r. per l’Umbria, n. -OMISSIS-.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della giustizia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2020 il consigliere Silvia Martino;
Uditi gli avvocati St. Mo. e Fa. To. (quest’ultimo per l’Avvocatura dello Stato);
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso proposto innanzi al TAR per l’Umbria l’odierno appellante, già agente presso il Corpo di Polizia Penitenziaria, impugnava il decreto del 20 gennaio 2017 a firma del Capo del Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria con il quale ne era stata disposta la destituzione dal servizio con decorrenza dalla data della disposta sospensione cautelare (29 marzo 2013) in seguito alla condanna penale – divenuta definitiva il 26 maggio 2016 – alla pena di anni uno di reclusione e 2.000,00 euro di multa per il reato di cui agli artt. 81, 61 c.p.p. n. 9, 110 c.p. 73 e 80 c. 1 lett. g) d.P.R. 309/1990 (spaccio di hashish all’interno del penitenziario di Como).
La destituzione era stata preceduta il 17 giugno 2016 da un primo atto di contestazione di addebito disciplinare ex art. 6 comma 3, d.lgs. n. 449/1992, seguito il 28 giugno 2016 da una seconda contestazione.
1.1. A sostegno dell’impugnativa l’odierno appellante deduceva i motivi, così sintetizzati dal TAR:
I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 commi 1, 2 e 7 del d.lgs. n. 449/92, eccesso di potere per incompetenza: il Consiglio Centrale di Disciplina sarebbe stato composto da membri diversi nella riunione preliminare rispetto alla successiva trattazione orale;
II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 120 del d.P.R. n. 3 del 1957, dell’art. 6 comma 4, del d.lgs. n. 449/92, dell’art. 1 della l. n. 241 del 1990, eccesso di potere per violazione dei principi in materia di procedimento amministrativo, celerità trasparenza buon andamento: sarebbe stato violato il termine perentorio di 90 giorni prescritto dall’art. 120 del d.P.R. 3/57 per la conclusione del procedimento disciplinare, dal momento che nel caso di specie il procedimento avviato il 17/28 giugno del 2006 era stato concluso soltanto il 20 gennaio 2017; il Consiglio Centrale di Disciplina avrebbe effettuato la riunione preliminare il 5 ottobre 2016 e la trattazione orale soltanto il 21 novembre 2016 in violazione, anche in questo caso, del termine pur sollecitatorio stabilito dall’art. 16, comma 2, del d.lgs. 449/92 in violazione dei principi generali sull’azione amministrativa;
III. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15, comma 4, del d.lgs. n. 449 del 1992, eccesso di potere per difetto di istruttoria: il Consiglio di Disciplina avrebbe assunto le proprie decisioni in base ad un del tutto acritico recepimento del giudicato penale, senza effettuare alcuna autonoma valutazione circa la gravità dei fatti addebitati e delle rilevanza ai fini disciplinari, respingendo le istanze istruttorie avanzate nel corso del procedimento disciplinare ed in particolare di audizione dei colleghi;
IV. Violazione e falsa applicazione degli artt. 6, 11 e 16 del d.lgs. n. 449/92, eccesso di potere per violazione del principio della gradualità della sanzione, manifesta ingiustizia, illogicità manifesta: l’amministrazione non avrebbe tenuto conto né delle giustificazioni addotte dal ricorrente né tantomeno dell’assenza di precedenti sanzioni disciplinari e dalle valutazioni positive riportate negli anni precedenti, così come della stessa tenuità del fatto in relazione alla modica quantità delle sostanze stupefacenti, avendo il Tribunale irrogato il minimo della pena, così violando il principio di proporzionalità ;
V. In via subordinata il -OMISSIS- contestava la decorrenza della destituzione dalla data della disposta sospensione cautelare.
2. Nella resistenza del Ministero della giustizia, il TAR respingeva il ricorso con dovizia di argomentazioni.
3. La sentenza è stata appellata dal signor -OMISSIS-, rimasto integralmente soccombente, alla stregua delle deduzioni che possono essere così sintetizzate:
1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 16, commi 1, 2, e 7 del d.lgs. n. 449 del 1992. Eccesso di potere per incompetenza. Violazione del principio di collegialità . Nullità della delibera del Consiglio Centrale di disciplina.
Il TAR avrebbe immotivatamente disatteso la censura secondo cui il Collegio di disciplina sarebbe stato formato, in violazione delle disposizioni in rubrica, solo dal Presidente relatore.
Tanto si desumerebbe dal fatto che la deliberazione è stata sottoscritta solo dal Presidente e non anche dagli altri membri del Collegio;
2. Violazione del diritto al lavoro di cui agli articoli 1, 2, 4, 35 e ss. della Costituzione. Eccesso e sviamento di potere. Illogicità ed ingiustizia manifesta. Difetto assoluto di istruttoria ed errore nei presupposti. Difetto di motivazione. Eccessiva sproporzione tra fatto e sanzione. Violazione dell’art. 11, comma 1, lettere a) e b) e dell’art. 13 del d.lgs. n. 449 del 1992.
Non sarebbero comprensibili le ragioni per le quali, nel ventaglio di sanzioni disciplinari applicabili, sia stata prescelta quella più grave, che così pesantemente incide sui diritti, costituzionalmente tutelati, del ricorrente. In particolare, l’appellante ha stigmatizzato il fatto che nessuna argomentazione sia stata espressa con riferimento alla circostanza che in sede penale non sia stata fatto applicazione della pena accessoria dell’interdizione, anche solo temporanea, dai pubblici uffici.
4. Si è costituito, per resistere, il Ministero della Giustizia.
5 Con ordinanza n. -OMISSIS-, è stata respinta l’istanza cautelare.
6. L’appello, è passato in decisione alla pubblica udienza del 30 gennaio 2020.
7. L’appello è infondato e deve essere respinto.
8. Al riguardo, si osserva quanto segue.
I due mezzi di gravame articolati intendono riproporre, sostanzialmente, il primo e il quarto motivo del ricorso instaurato in primo grado.
Tuttavia, per quanto concerne il primo mezzo, è agevole rilevare che esso risulta del tutto nuovo rispetto alla censura articolata con il ricorso introduttivo, la quale, come in precedenza evidenziato, si incentrava non già sulla pretesa assenza di collegialità della deliberazione del Consiglio di disciplina bensì sulla diversa composizione dell’Organo nella fase di trattazione orale rispetto a quella preliminare.
Il primo mezzo è quindi inammissibile perché deduce un motivo nuovo, in violazione del divieto previsto dall’art. 104, comma 1, del c.p.a..
Ad ogni buon conto si osserva che:
a) anche la censura articolata in appello è del tutto generica poiché non indica quale norma del procedimento disciplinare sia stata violata e per quale motivo sarebbe illegittima una decisione sottoscritta dal solo Presidente (che, nel caso di specie, fungeva anche da relatore);
b) l’art. 17, comma 1, ultima parte, del d.lgs. n. 449 del 1992, prevede espressamente che “La deliberazione motivata viene redatta dal relatore o da altro componente il consiglio ed è firmata dal presidente, dall’estensore e dal segretario”.
Non è quindi richiesta la sottoscrizione di tutti i componenti del Consiglio di disciplina.
9. Anche il quarto mezzo è del tutto infondato.
Risulta infatti ineccepibile, nonché conforme a consolidata giurisprudenza della Sezione, il rilievo del TAR secondo cui in tema di sanzioni disciplinari nei confronti degli appartenenti alle forze armate e alle forze di polizia, la pubblica amministrazione dispone di un’ampia sfera di discrezionalità nell’apprezzamento della gravità dei fatti e nella graduazione della sanzione, fermo restando che l’applicazione della misura afflittiva deve conformarsi a parametri di ragionevolezza e proporzionalità rispetto alla rilevanza dell’illecito ascritto; di conseguenza il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione a quella della competente autorità amministrativa, salvi i limiti della manifesta irragionevolezza e/o arbitrarietà (cfr. da ultimo, Cons. Stato, sez. IV, sentenza n. 381 del 15 gennaio 2020).
Nel caso di specie, la valutazione effettuata dall’amministrazione secondo cui i fatti commessi hanno irrimediabilmente incrinato il necessario rapporto di fiducia indispensabile in un contesto operativo in cui agli agenti di polizia penitenziaria compete oltre la funzione custodiale anche la partecipazione attiva al recupero dei detenuti (non di rado condannati per reati legati al traffico di stupefacenti o dediti al loro utilizzo), risulta certamente conforme al canone della proporzionalità .
A tale riguardo, va peraltro ricordato che “il principio di proporzionalità consiste in un canone legale di raffronto che consente di rilevare macroscopici profili di abnorme distonia fra condotta e sanzione, escluso ogni controllo del merito dell’azione amministrativa: il principio, in sostanza, veicola un mero riscontro ab externo della scelta amministrativa, strutturalmente incapace di penetrarne il nucleo vivo, afferente alla sfera discrezionale riservata” (sentenza n. 381 del 2020, cit.).
In tale ottica, deve quindi convenirsi con l’amministrazione che – poiché l’ordinamento affida al Corpo di Polizia Penitenziaria, un ruolo fondamentale nella repressione dello spaccio di stupefacenti – non può ragionevolmente ipotizzarsi che simili compiti siano in concreto esercitati da soggetti i quali abbiano contributo alla diffusione all’interno dell’istituto di tale sostanze.
Nel caso di specie, non è poi in alcun modo rilevante la circostanza che, in sede penale, non sia stata applicata la pena accessoria della interdizione dai pubblici uffici, attesa l’autonomia del procedimento disciplinare rispetto a quello penale.
E’ del tutto pacifico, infatti, che l’amministrazione – pur essendo vincolata all’accertamento dei fatti emersi nel giudizio penale – ben possa discostarsi, con apprezzamenti di carattere autonomo, dalle valutazioni svolte dal giudice penale, sicché un fatto ritenuto di una certa gravità ai fini dell’applicazione della sanzione penale può assumere un diverso (e anche più grave) rilievo se valutato in sede disciplinare, nel contesto del rapporto di pubblico impiego (Cons. Stato, sez. IV, sentenza n. 376 del 27 gennaio 2015).
10. In definitiva, per quanto appena argomentato, l’appello deve essere respinto
11. Le spese del grado seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, n. 8880 del 2017, lo respinge.
Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese del grado in favore del Ministero della giustizia, che liquida, complessivamente (ivi compresa la fase cautelare), in euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre gli accessori di legge, se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte appellante.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2020 con l’intervento dei magistrati:
Vito Poli – Presidente
Luca Lamberti – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere
Silvia Martino – Consigliere, Estensore
Giuseppa Carluccio – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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