Sommario

Consiglio di Stato, Sentenza|11 gennaio 2022| n. 189.

Sentenza|11 gennaio 2022| n. 189. Provvedimento di demolizione di una costruzione abusiva

Data udienza 25 novembre 2021

Integrale

Tag- parola chiave: Interventi edilizi – Abusi – Ordine di demolizione – Natura – Atto vincolato – Motivazione – Contenuto

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6092 del 2015, proposto da
Re. Te. It. Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gi. Ma. e Ni. Ro., domiciliato in via digitale come da pubblici servizi e con domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Ni. Ro. in Roma, via (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Da. Pi., domiciliato in via digitale come da pubblici servizi e con domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Gi. Ca. in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina Sezione Prima n. 00252/2015, resa tra le parti, concernente demolizione opere abusive e ripristino stato dei luoghi, risarcimento danni.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 novembre 2021 il Cons. Fabrizio D’Alessandri e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.
Viste le conclusioni delle parti come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Parte ricorrente ha impugnato la sentenza del TAR Lazio sezione staccata di Latina, 16 marzo 2015, n. 252, che:
– ha rigettato il ricorso introduttivo (R.G. 366/2009) proposto da RT. contro il Comune di (omissis) per l’annullamento dell’ordinanza n. 46 di demolizione del ripetitore radiotelevisivo così descritto:
“a) un basamento in calcestruzzo armato delle dimensioni di circa ml 5,00 x ml 5,00;
b) camminamento in cls di circa ml 5,00 x ml 0,70;
c) un container con caratteristiche di permanenza delle dimensioni di circa m. 12, 00 x ml 2,00;
d) recinzione del sito con paletti in ferro rete metallica di altezza di ml 2,00;
e) traliccio in ferro di altezza pari a circa ml 8,00 ancorato al basamento in cls”;
nonché dell’art. 10, punto 5, delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano di Assetto del Parco Regionale di (omissis) nella parte in cui prevede la “demolizione di tutti i casotti e relative antenne di radio e telecomunicazioni nell’area parco” e di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente;
– ha rigettato il ricorso per motivi aggiunti avverso:
a) la nota del Comune di (omissis) prot. n. 3821 del 12 febbraio 1988, recante la comunicazione del parere negativo della Commissione Edilizia Comunale sulla domanda di sanatoria dell’impianto di radiocomunicazione posto sul (omissis), presentata dalla Ra. Ga. Tv S.r.l. ai sensi dell’art. 13 della L. n. 47/1985;
b) il parere negativo della Commissione Edilizia Comunale, allegato alla predetta nota;
c) di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente;
e per la condanna del Comune di (omissis) a risarcire il danno subito dalla ricorrente, in forma specifica o per equivalente.

In particolare, l’appellante, società titolare per le emittenti Ca. 5, It. 1 e Re. 4 di concessione per la radiodiffusione televisiva privata in ambito nazionale, trasmette dalla località (omissis) in (omissis) il segnale televisivo delle predette emittenti, almeno a partire dal 1984, come attestato dalle schede descrittive degli impianti e dalle denunce effettuate alle autorità competenti.
La trasmissione dei predetti segnali avviene utilizzando l’antenna agganciata all’impianto ripetitore, da lungo tempo esistente nella predetta località, realizzato da Ga. Tv S.r.l. e da questa successivamente trasferito a GTV Audiovisivi S.r.l..
In data 27 luglio 1984, con nota prot. n. 16847, il Comune di (omissis) ha rilasciato a Ga. Tv “l’autorizzazione di competenza per installazione impianto ripetitore in (omissis)”.
Il Comune di (omissis) a più riprese, tra il 1989 ed il 1996, si è occupato delle antenne e dei ripetitori televisivi presenti in località (omissis), prendendo atto, peraltro, della produzione, da parte di RT. S.p.A., dell’autorizzazione rilasciata nel 1984.
Il Comune, con nota prot. n. 52449 del 24 dicembre 2008, ha comunicando alla società odierna appellante l’avvio del procedimento di rimozione delle opere site in (omissis) e utilizzate dalla stessa per la trasmissione del segnale televisivo (o a esse strumentali) e, nello specifico, di un basamento e un camminamento in calcestruzzo armato, di un container con caratteristiche di permanenza, di un traliccio in ferro avente altezza di circa mt. 8,00, ancorato al basamento, e della recinzione del sito con paletti in ferro e rete metallica.

Alla comunicazione dell’avvio del procedimento è seguita l’ordinanza n. 46 del 24 febbraio 2009, recante ingiunzione di demolizione delle menzionate opere.
L’odierna appellante ha impugnato l’indicata ingiunzione di demolizione formulando i seguenti motivi di ricorso:
– violazione e falsa interpretazione degli artt. 3 e 97 Cost., dell’art. 37 della l.r. n. 2/2003, dell’art. 53 dello Statuto della Regione Lazio, e degli artt. 28 della l.r. n. 29/1997 e 29 della l. n. 394/1991, incompetenza, giacché l’ordinanza gravata è stata adottata dal Comune di (omissis), anziché dal competente Ente di gestione del Parco Regionale “Ri. di Ul.” (competente ad intervenire per la conservazione dei beni naturalistici e la rimozione delle opere abusive all’interno del Parco Regionale Urbano di (omissis));
– violazione e falsa interpretazione degli artt. 3, 42 e 97 Cost., nonché degli artt. 3, 6, 7, 9 e 10 della l. n. 241/1990, degli artt. 8 e 28 della l.r. n. 29/1997, dell’art. 29 della l. n. 394/1991, dell’art. 9 della l.r. n. 47/1986 e dell’art. 10, punto 5, delle N.T.A. del Piano di assetto del Parco di (omissis), approvato con l.r. n. 49/1996, ed eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, contraddittorietà, in quanto: a) il Comune non avrebbe considerato che l’impianto ripetitore radiotelevisivo, al quale la ricorrente ha agganciato l’antenna per la trasmissione del proprio segnale all’utenza, sarebbe stato realizzato in virtù dell’autorizzazione rilasciata dal medesimo Comune nel 1984; b) il titolo autorizzatorio e le opere eseguite sulla base dello stesso sarebbero anteriori all’istituzione del Parco Regionale di (omissis), avvenuta con l.r. n. 47/1986, cosicché nel caso di specie non potrebbe applicarsi il divieto di messa in opera di antenne e ripetitori radiotelevisivi ex art. 9 della medesima l.r. n. 47/1986; c) l’ordinanza gravata violerebbe, altresì, gli artt. 28, comma 3, della l.r. n. 29/1997 e 29 della l. n. 394/1991, per non essere stato coinvolto nel procedimento di rimozione delle opere il legale rappresentante dell’Ente di gestione del Parco Regionale “Ri. di Ul.”; d) il Comune di (omissis) si sarebbe arrogato le competenze del suindicato Ente di gestione anche con il dichiarare non accoglibili (eventuali) istanze di accertamento di compatibilità paesaggistica presentate, ai sensi del d.lgs. n. 42/2004, per le opere in questione;

– violazione e falsa interpretazione degli artt. 3, 41, 42 e 97 Cost., nonché degli artt. 3 e 6 della l. n. 241/1990, eccesso di potere per contraddittorietà, irragionevolezza, illogicità, per non avere la P.A. tenuto conto del molto tempo trascorso dal rilascio del titolo autorizzatorio per l’installazione delle opere, né indicato le ragioni di interesse pubblico attuale giustificanti la rimozione di tali opere, così omettendo di apprezzare l’affidamento ingenerato nella ricorrente dal pregresso atteggiamento della stessa P.A.. Né il Comune avrebbe valutato la perdurante mancanza di un piano di delocalizzazione degli impianti radiotelevisivi.
La parte ricorrente ha, altresì, proposto istanza risarcitoria.
Si è costituito in giudizio il Comune di (omissis), depositando memoria difensiva con cui ha eccepito, in via pregiudiziale, l’inammissibilità del ricorso per mancata notifica del medesimo agli altri Enti interessati, nonché, nel merito, la sua infondatezza.
Si è costituito in giudizio il Comune di Latina che ha ammesso che l’impianto di radiocomunicazione, sul quale sono state collocate le antenne, era stato autorizzato nel 1984, ma successivamente sarebbero state realizzate altre opere, come risulterebbe dall’istanza di condono prodotta in giudizio dalla parte ricorrente.
Con motivi aggiunti, depositati in data 1 giugno 2009, la R.T.I. S.p.A. ha impugnato il parere negativo espresso dalla Commissione Edilizia Comunale (C.E.C.) sull’istanza di sanatoria dell’impianto di radiocomunicazione situato sul (omissis), presentata dalla Ra. Ga. Tv S.r.l. il 17 dicembre 1986, ex art. 13 della l. n. 47/1985, nonché la nota comunale prot. n. 3821 del 12 febbraio 1988, di trasmissione del citato parere, chiedendone l’annullamento.

A supporto del ricorso per motivi aggiunti, la R.T.I. S.p.A. – che ha, anche, reiterato la domanda di risarcimento dei danni subiti – ha proposto le seguenti ulteriori censure (la prima avverso il diniego di sanatoria e la seconda avverso l’ingiunzione di demolizione e di ripristino dello stato dei luoghi già impugnata con il ricorso introduttivo):
– violazione e falsa interpretazione degli 3, 42 e 97 Cost., dell’art. 9 della l.r. n. 47/1986 e dell’art. 13 della l. n. 47/1985, eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà, giacché, anzitutto, non si avrebbe contezza di quali fossero le opere edilizie oggetto dell’istanza di sanatoria presentata dalla Ga. Tv S.r.l.. Inoltre, le opere realizzate sarebbero state, comunque, conformi agli strumenti urbanistici, al tempo sia della loro realizzazione, sia della presentazione della domanda di sanatoria, perché il divieto di messa in opera di antenne e ripetitori radiotelevisivi ex art. 9 della l.r. n. 47/1986 sarebbe posteriore alla proposizione della citata istanza di sanatoria, mentre il pregresso rilascio dell’autorizzazione all’installazione dell’impianto di radiocomunicazione dimostrerebbe la conformità dell’intervento agli strumenti urbanistici all’epoca vigenti.
Il Comune di (omissis) avrebbe, pertanto, illegittimamente dato un’applicazione retroattiva al citato divieto ex art. 9, mentre il diniego di sanatoria, ove riferito a tutte le opere realizzate sul (omissis), si porrebbe in contraddizione insanabile con la menzionata autorizzazione all’installazione dell’impianto di radiocomunicazione, rilasciata nel 1984;
– violazione e falsa interpretazione degli artt. 3 e 97 Cost. e dell’art. 3 della l. n. 241/1990, giacché l’ordinanza gravata con il ricorso originario non richiamerebbe in alcun modo nella motivazione il diniego di sanatoria, cosicché la difesa comunale avrebbe operato un’inammissibile integrazione postuma della motivazione stessa.
Con ordinanza n. 272/2009 del 4 giugno 2009, l’adito T.A.R. ha accolto l’istanza cautelare, in considerazione della notevole risalenza nel tempo delle opere da rimuovere.
L’adito T.A.R., infine, con la sentenza gravata, ha in parte respinto e nella restante parte dichiarato inammissibile il ricorso originario, nonché dichiarato in parte irricevibile e in parte respinto il ricorso per motivi aggiunti.
Ha, altresì, respinto la domanda di risarcimento dei danni.
Più nello specifico, la sentenza gravata ha dichiarato infondato il primo motivo di ricorso in quanto il Comune di (omissis) si è limitato a esercitare i poteri di vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia, che ad esso fanno capo ai sensi dell’art. 27 del d.P.R. n. 380/2001.
Ha dichiarato l’inammissibilità e, comunque, l’infondatezza degli altri motivi del ricorso introduttivo “atteso che: – l’ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi rinviene idonea giustificazione nella carenza di un titolo abilitativo a supporto della realizzazione delle opere in esame, tenuto conto del parere negativo della Commissione Edilizia Comunale sull’istanza di sanatoria relativa a tali opere, che ha comportato l’arresto procedimentale e quindi il rigetto di detta istanza e la cui impugnazione (come meglio indicato in sede di analisi del ricorso per motivi aggiunti) è del tutto tardiva e, perciò, irricevibile.

Inoltre, la mancata tempestiva impugnazione dell’atto presupposto direttamente lesivo (nel caso di specie: il diniego di sanatoria ex art. 13 della l. n. 47/1985) comporta l’inammissibilità, per carenza di interesse, dell’impugnazione dell’atto consequenziale (nel caso di specie l’ordinanza di ripristino dello stato dei luoghi).
Al riguardo non potrebbe obiettarsi che l’allegazione, da parte della difesa comunale, del diniego di sanatoria ex art. 13 cit. costituisca un’inammissibile integrazione postuma della motivazione del provvedimento impugnato (ordine di demolizione e ripristino), vertendosi nel caso di specie in un’ipotesi di attività vincolata della P.A..
L’allegazione e il deposito, da parte del Comune di (omissis), del diniego di sanatoria ex art. 13 cit. hanno comportato la dimostrazione che l’ordinanza gravata non avrebbe potuto avere, nel caso di specie, un contenuto dispositivo diverso da quello che in concreto ha avuto, non essendo le opere da demolire assistite da idoneo titolo abilitativo.
Al riguardo non serve obiettare, come fa la ricorrente, che il Comune non avrebbe spiegato a quali opere, diverse da quelle autorizzate ne11984, si riferisca il diniego di sanatoria espresso nel 1988, e che la relazione tecnica allegata all’istanza di sanatoria (di cui è stata depositata solamente la prima pagina) non conterrebbe l’elenco delle opere da sanare.
Da un lato, infatti, il Comune ha depositato la planimetria ed il progetto delle opere oggetto dell’istanza di sanatoria, che, perciò, sono quelle ivi indicate (v. doc. 8 della difesa comunale); dall’altro, la presentazione dell’istanza ex art. 13 della 1. n. 47/1985 (ed ora art. 36 del d.P.R. n. 380/2001), da parte di Ra. Ga. Tv S.r.l., ha costituito ammissione del carattere abusivo delle opere realizzate dalla stessa.
Per la medesima ragione non vale nemmeno l’assunto della ricorrente, secondo la quale il diniego di sanatoria non potrebbe travolgere le opere oggetto dell’autorizzazione del 1984, tuttora valida ed efficace: opere consistenti nella “installazione di un impianto ripetitore su (omissis)”, che non sarebbero tangibili da parte dell’ordine di demolizione impugnato.
Al contrario, l’autorizzazione del 1984 risulta superata dalla stessa presentazione della domanda di sanatoria, per il riconoscimento ivi contenuto dell’abusività delle opere realizzate (e ciò, pur ove si sia trattato della trasformazione del precedente manufatto, autorizzato, in uno nuovo, privo di titolo)”.

Nessun valore rivestirebbe “il richiamo al decorso del tempo ed al preteso affidamento della ricorrente,…; nella vicenda per cui è causa, peraltro, l’affidamento incolpevole della ricorrente sembra escluso anche da ciò che la ricorrente stessa riferisce circa le molteplici iniziative intraprese dal Comune di (omissis) nel corso degli anni per risolvere la questione degli impianti di radiocomunicazione posti sul (omissis)”.
La medesima sentenza ha dichiarato la tardività del ricorso per motivi aggiunti “nella parte in cui reca l’impugnazione del parere negativo reso dalla Commissione Edilizia Comunale sull’istanza di sanatoria presentata dalla Ga. Tv S.r.l. in data 17 dicembre 1986, che ha comportato l’arresto del relativo procedimento e, quindi, il rigetto di tale istanza”; nonché la sua “infondatezza”, per i motivi prima riferiti, circa il lamentato profilo della “integrazione postuma della motivazione”.
Parte ricorrente ha proposto appello avverso la sentenza suindicata deducendo i seguenti rubricati motivi di ricorso:
I) Sulla erroneità della sentenza laddove, rigettando il II motivo del ricorso di prime cure, non ha apprezzato la violazione delle seguenti norme: artt. 3, 42, 97 Cost.; art. 3, 6, 7, 9, 10 e 21 octies, L. 7 agosto 190, n. 241; artt. 8 e 28, L.R. Lazio 6 ottobre 1997, n. 29; art. 29, L. 6 dicembre 1991, n. 394; art. 9, L.R Lazio 22 ottobre 1986, n. 47; art. 10, punto 5 delle NTA del Piano di Assetto del Parco di (omissis), approvato con L.R. 27 novembre 1996, n. 49; l’eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, contraddittorietà ; nonché per violazione dell’art. 42 c.p.a.
Parte appellante ha criticato la sentenza gravata deducendo che non risponde al vero che la medesima società appellante non avesse un titolo abilitativo edilizio.
L’impianto sarebbe stato autorizzato con il provvedimento prot. n. 16847 del 27 luglio 1984, con il quale il Comune ha rilasciato a Ga. Tv “l’autorizzazione di competenza per la installazione di impianto ripetitore in (omissis)”.
Non sarebbe corretto l’argomento della sentenza gravata secondo cui l’impianto sul quale sono state collocate le antenne della ricorrente era stato autorizzato, ma non erano state successivamente sanate talune opere realizzate e ciò risulterebbe dall’istanza di sanatoria presentata da Ga. Tv e dal suo diniego risalente al 12 febbraio 1988.
La relazione tecnica allegata alla domanda di sanatoria presentata da Ga. Tv precisava che le opere da sanare accedevano a “una già esistente antenna di ripetizione dei programmi radio televisivi”, evidentemente alludendo all’impianto autorizzato nel 1984.
Il diniego di sanatoria non poteva certamente riguardare le opere realizzate con l’autorizzazione in data 27 luglio 1984 (che assentiva la “installazione di un impianto ripetitore su (omissis)”), utilizzate dalla ricorrente per apporvi le proprie antenne, se non a prezzo di ritenere ancora sussistenti due provvedimenti tra loro in contraddizione (i.e. l’autorizzazione del 1984 ed il diniego di sanatoria del 1988).
Né il Comune, né il TAR avrebbero spiegato a quali opere, diverse da quelle autorizzate nel 1984, si sarebbe riferito il diniego di sanatoria espresso nel 1988 e nella relazione tecnica allegata all’istanza non vi sarebbe traccia dell’elenco delle opere da sanare, in quanto, la difesa comunale si è limitata ad allegare solo la prima pagina di quell’antico documento.
Secondo l’appellante, la sanatoria riguardava le opere realizzate da Ga. Tv e non quelle di RT. (antenna agganciata al traliccio autorizzato nel 1984) che nessuna sanatoria aveva presentato.

La documentazione prodotta dal Comune quale progetto di sanatoria non individuava alcuna opera oggetto dell’istanza di condono, ma illustrava l’intera postazione (parte della quale era, però, indicata dalla relazione tecnica come “già esistente” all’epoca dell’abuso), sicché il documento menzionato non dimostra che l’opera di interesse di RT. (l’antenna agganciata al traliccio), già autorizzata nel 1984, fosse specificamente oggetto di sanatoria e dunque, in tesi, abusiva.
Tanto ciò sarebbe vero che, nell’istanza di sanatoria, le opere da sanare accedevano ad una “già esistente antenna di ripetizione di segnali radiotelevisivi” e, quindi, non riguardavano quel cespite utilizzato da RT. ma altre parti della postazione – non precisate dal Comune, né tantomeno dal TAR – e comunque non riguardavano una pretesa e indimostrata “trasformazione del precedente manufatto”. Né l’autorizzazione del 1984, nell’apparente conflitto con l’estensione della domanda di sanatoria, doveva ritenersi “superata”.
L’istanza di sanatoria era, infatti, nel caso volta a rimediare alle difformità fra l’opera realizzata ed il titolo autorizzativo e si risolveva al più (in caso di suo diniego) nella rimozione delle opere realizzate in difformità rispetto al titolo, ma giammai nell’eliminazione dello stesso, costituente anzi il parametro alla stregua del quale condurre la valutazione di conformità delle opere.
L’appellante deduce, altresì, che l’impugnazione del diniego dell’istanza di sanatoria presentata da Ga. Tv, proposta con motivi aggiunti, non risulterebbe tardiva e, quindi, irricevibile.
Il parere della Commissione edilizia sulla ricordata istanza, così come il provvedimento di diniego, sarebbero stati inviati dal Comune alla sola Ga. Tv.
L’appellante non è stata parte di quel procedimento di sanatoria, né ha mai ricevuto comunicazione del provvedimento di diniego.
Per l’appellante, quindi, il termine di decorrenza per impugnare gli atti relativi al procedimento di condono sarebbe decorso dalla data di deposito in giudizio della memoria comunale, ovverosia dal 21 maggio 2009.
Né poteva ritenersi che l’esistenza di un procedimento di sanatoria fosse rinvenibile nel carteggio intercorso negli anni fra RT. ed il Comune, perché, in realtà, le note comunali non hanno mai accennato né all’abusività della postazione, né al diniego della sanatoria presentata da Ga. Tv. Conseguentemente, l’impugnazione dell’ordinanza di rimozione, censurata con il ricorso di prime cure, deve ritenersi ammissibile, avendo RT. impugnato nei termini il preteso atto “presupposto” (diniego di sanatoria), il quale, peraltro, nemmeno era menzionato dall’ordinanza di rimozione nel suo ordito motivazionale.
Parte appellante ha, altresì, lamentato che la produzione del diniego di sanatoria, avvenuta solo con la memoria di costituzione nel giudizio avanti al TAR e mai prima citata, non solo nell’ordinanza di rimozione ma nemmeno nel precedente carteggio fra RT. e il Comune, ha costituto un’integrazione postuma della motivazione del provvedimento impugnato, che non si poteva superare con il riferimento all’art. 21 octies, L. 241/1990. Tanto più che, contrariamente a quanto indicato nella sentenza gravata, l’ordinanza demolitoria non aveva alcuna natura vincolata.

L’adito T.A.R. avrebbe, infatti, errato ritenendo che il provvedimento impugnato non avrebbe potuto avere un contenuto dispositivo diverso da quello concreto, perché le opere oggetto di sanatoria non riguardavano la “già esistente antenna”, bensì, opere nemmeno individuate e perché l’esito del procedimento avrebbe potuto condurre a ritenere non provata l’abusività della antenna di RT..
L’appellante muove un’ulteriore critica alla sentenza gravata rilevando che la stessa non avrebbe tenuto conto delle censure inerenti alla motivazione dell’ordinanza gravata.
In particolare: – l’ordinanza di rimozione dell’antenna di RT. avrebbe applicato l’art. 9, L.R. 47/1986 e l’art. 10, punto 5, delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano di Assetto del Parco di (omissis), approvato con L.R. 27 novembre 1996, n. 49, ma nessuna delle citate disposizioni era attinente al caso concreto.
La prima in quanto l’autorizzazione comunale è stata rilasciata, e le relative opere venivano eseguite, nel 1984, prima dell’istituzione dello stesso Parco Regionale di (omissis) con L.R. 22 ottobre 1986, n. 47 e, quindi, precedentemente all’entrata in vigore del “divieto di messa in opera di antenne e di ripetitori radiotelevisivi”.
Né era applicabile l’art. 10, punto 5, delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano di Assetto del Parco di (omissis), approvato con L.R. 27 novembre 1996, n. 49, che non avrebbe potuto imporre la “demolizione di tutti i casotti e relative antenne di radio e telecomunicazioni nell’area parco”, quale che sia l’epoca della loro realizzazione.
Da un lato, infatti, la citata disposizione delle NTA non sarebbe risultata coerente con le previsioni contenute nella L.R. 29/97, recante “norme in materia di aree protette regionali”, che, all’art. 8, comma 3, lett. q), n. 1, nel dettare le misure di salvaguardia consentite in attesa dell’istituzione di un parco regionale, esclude la possibilità di inibire interventi edilizi già autorizzati; dall’altro, un altro lato, la circostanza per la quale l’art. 10, punto 5 delle NTA allude alla demolizione degli impianti realizzati in violazione del divieto posto dalla legge istitutiva del parco (e in particolare dal ricordato art. 9, lett. d), L.R. 47/86) e non anche alla demolizione degli impianti preesistenti alla sua istituzione, allorché nessun divieto constava ed anzi l’intervento era stato autorizzato dal Comune, in violazione del principio di irretroattività .
Inoltre, l’ordinanza impugnata violerebbe l’art. 28, comma 3, L.R. 29/97 (Nulla osta e poteri d’intervento dell’ente di gestione), ai sensi del quale “qualora nelle aree naturali protette venga esercitata un’attività in difformità del piano (di tutela del parco approvato dalla Regione, ndr), del regolamento (del parco, ndr) e del nulla osta (eventualmente rilasciato dall’ente di gestione, ndr), il legale rappresentante dell’ente di gestione dispone la sospensione dell’attività medesima
ed ordina la riduzione in pristino” e l’art. 29 L. 394/1991 che riporta una analoga previsione, precisando che “in caso di inottemperanza all’ordine di riduzione in pristino, il legale rappresentante dell’organismo di gestione provvede all’esecuzione in danno degli obbligati secondo la procedura di cui ai commi secondo, terzo e quarto dell’articolo 27 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, in quanto compatibili” (ora, art. 41, commi 1-3, DPR 6 giugno 2001, n. 380, recante disposizioni in tema di demolizione delle opere abusive).
Nessuna delle due previsioni menzionate, relative al coinvolgimento dell’Ente di gestione del Parco, risulta essere stata compulsata dal Comune, ridondando il mancato confronto dell’autorità procedente con le prefate norme quale vizio sia dell’istruttoria sia della motivazione dell’atto impugnato.

La parte appellante ha, altresì, indicato come si paleserebbero viziate per carenza di potere le considerazioni svolte dal Comune nell’ordinanza gravata, laddove ha ritenuto che “eventuali istanze di accertamento di compatibilità paesaggistica secondo le procedure di cui all’art. 167 D.Lgs 42/04, per le opere realizzate in assenza della necessaria autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 146 D.Lgs 42/04, non risulterebbero accoglibili, in quanto le stesse non rientrano nelle fattispecie di cui al comma 4 dell’art. 167 del D.Lgs 42/04” e che “il mancato conseguimento dell’autorizzazione di cui all’art. 146 del D.Lgs 42/04, limitatamente a quanto attiene ai profili di natura paesaggistica, non consente il rilascio di eventuali istanze presentate ai sensi degli artt. 36 e 37 del DPR 6 giugno 2001, n. 380”.
Il Comune si sarebbe arrogato la competenza dell’Ente di gestione del Parco Regionale Ri. di Ul. (cfr., art. 28, L.R. 29/97) e comunque la competenza della Soprintendenza, sostituendosi a queste nel vagliare e rigettare, secondo un inammissibile giudizio prognostico ex ante, la presentazione di eventuali istanze di accertamento di compatibilità paesaggistica presentata dalla
ricorrente.
II) Sulla erroneità della sentenza laddove, rigettando il III motivo del ricorso di prime cure, non ha apprezzato la violazione delle seguenti norme: art. 3, 41 e 42, 97 Cost.; art. 3 e 6, L. 7 agosto 1990, n. 241 e l’eccesso di potere per contraddittorietà, irragionevolezza, illogicità .
L’ordinanza di riduzione in pristino è stata emessa dopo 25 anni dal rilascio (nel 1984) del titolo autorizzativo per l’installazione dell’impianto radiotelevisivo e dalla riconosciuta presenza dello stesso su (omissis).
L’iniziativa comunale non ha tenuto conto del decorso del tempo, né dell’esistenza di un titolo legittimante la presenza nella ricordata località dell’apparato della ricorrente, e nemmeno dell’affidamento maturato in tutto il ricordato periodo, limitandosi a denunciare una pretesa “abusività ” dell’impianto e sarebbe erroneo l’assunto della sentenza gravata secondo cui “il richiamo al decorso del tempo ed al preteso affidamento della ricorrente,…; nella vicenda per cui è causa, peraltro, l’affidamento incolpevole della ricorrente sembra escluso anche da ciò che la ricorrente stessa riferisce circa le molteplici iniziative intraprese dal Comune di (omissis) nel corso degli anni per risolvere la questione degli impianti di radiocomunicazione posti sul (omissis)”.

Le iniziative intraprese dal Comune nel corso degli anni non avevano come presupposto l’assenza di un titolo da parte di RT. ma erano volte solamente ad esplorare ipotesi di delocalizzazione degli impianti.
Lo stesso Comune in una nota inviata al Presidente della Giunta Regionale del Lazio e alle emittenti interessate, tra cui RT., ha preso in esame le esigenze di delocalizzazione indicando l’opportunità di evitare l’interruzione dei servizi offerti e di ricercare soluzioni che tangano in debito conto la necessità dei proprietari delle emittenti nonché quello degli utenti e trovare adeguate soluzioni tecniche alternative.
Con l’imposizione dell’ordine demolitorio non sono state, quindi, debitamente valutate le suindicate esigenza, né è stato considerato che tuttora non risulta implementato ed immediatamente praticabile a livello regionale, provinciale e comunale un piano delle delocalizzazioni degli impianti radiotelevisivi.
In sostanza l’ordinanza impugnata risulterebbe illegittima per violazione dei principi di buon andamento e ragionevolezza dell’agire amministrativo, di cui agli artt. 3 e 97 Cost., in quanto avrebbe imposto alla ricorrente la rimozione della propria infrastruttura di radiocomunicazione, senza vagliare l’affidamento ingenerato dall’esistenza del titolo autorizzatorio e dalla lunga e tollerata presenza del riferito impianto per almeno 25 anni, nonché l’interesse pubblico sotteso alla trasmissione del segnale radiotelevisivo, avendo i diritti di comunicazione attiva e passiva ottenuto un chiaro e definitivo riconoscimento costituzionale, né, infine, l’esistenza di un titolo autorizzativo legittimante la presenza nella ricordata località dell’apparato della ricorrente.
Per quanto indicato non sarebbe, infatti, condivisibile l’assunto della sentenza secondo cui
“l’ordinanza di demolizione di opere edilizie abusive è atto dovuto e vincolato e non necessita di motivazione ulteriore rispetto all’indicazione dei presupposti di fatto e alla individuazione e qualificazione degli abusi edilizà .
In presenza di quanto indicato il Comune avrebbe dovuto effettuare uno specifico apprezzamento di tutti gli elementi della complessa ed articolata fattispecie descritta nella narrativa del ricorso e dei motivi aggiunti, onde stabilire se effettivamente la demolizione dell’impianto radiotelevisivo in parola fosse coerente con l’esistenza di un titolo e con il quadro degli interessi pubblici e privati sui quali la sanzione andava ad incidere, anche tenendo conto dell’affidamento ingenerato nell’appellante.
III) Sulla erroneità della sentenza laddove, rigettando i motivi aggiunti al ricorso, non ha apprezzato la violazione delle seguenti norme: art. 3, 42, 97 Cost.; art. 9, L.R Lazio 22 ottobre 1986, n. 47; art. 13, L. 28 febbraio 1985, n. 47 e l’eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà .

Con il terzo motivo di appello, la parte ricorrente ha criticato il rigetto del ricorso per motivi aggiunti e l’affermazione della loro tardività che sarebbe basata sull’argomentazione secondo cui il parere negativo della Commissione Edilizia “reso nella seduta del 3 febbraio 1988 è stato, infatti, trasmesso alla succitata emittente televisiva con nota comunale prot. n. 3821 del 12 febbraio 1988, cosicché appare poco verosimile l’affermazione della ricorrente, secondo cui lo stesso non sarebbe mai stato comunicato alla Ga. Tv S.r.l., quale gestore dell’impianto di radiocomunicazioni… Del pari, è poco credibile, ed anzi è confutata dalla predetta nota prot. n. 3821 del 12 febbraio 1988, l’affermazione che il diniego di sanatoria non sarebbe mai stato formalmente adottato nei confronti della Ga. Tv S.r.l.; in contrario, non può neppure addursi che gli stessi Uffici del Comune di (omissis) abbiano richiesto alla S.p.A. di produrre tutte le autorizzazioni rilasciate dagli Enti preposti, atte a dimostrare la regolare installazione ed ubicazione dell’apparato ripetitore interessato, perché tale richiesta dimostra, al più, la difficoltà dei citati Uffici nella conservazione dei fascicoli e nello svolgimento delle istruttorie procedimentali, ma non certo che il diniego di sanatoria non esistesse o non avesse efficacia”.
L’appellante evidenza che difetta di prova l’avvenuta trasmissione a Ga. Tv del predetto provvedimento negativo.
Inoltre, i provvedimenti impugnati sarebbero stati adottati in violazione dell’art. 13, L. 47/85, laddove consente di chiedere la sanatoria edilizia quando l’opera eseguita in assenza della concessione o l’autorizzazione è conforme agli strumenti urbanistici generali e di attuazione approvati e non in contrasto con quelli adottati sia al momento della realizzazione dell’opera, sia al momento della presentazione della domanda.
Nel caso di specie, secondo l’appellante, le opere sarebbero state conformi agli strumenti urbanistici, sia al momento della loro realizzazione che al momento della presentazione della domanda di sanatoria, in quanto, il divieto previsto dall’art. 9, L.R. 47/86, interveniva solo il 25 dicembre 1986, dopo qualche giorno (8, per la precisione) dalla presentazione della domanda di sanatoria della Ga. Tv Srl e in quanto, precedentemente alla prefata norma, era stata rilasciata l’autorizzazione a realizzare un impianto di radiocomunicazione in quel medesimo contesto edilizio-urbanistico a dimostrazione della riferita conformità con i menzionati strumenti.
Parte ricorrente rileva, infine, come anche l’ulteriore motivo articolato nei motivi aggiunti avverso l’ordinanza di rimozione, con il quale si lamentava l’integrazione postuma della motivazione della stessa, mercé l’allegazione, solo in sede giudiziale, dell’esistenza del diniego di sanatoria non doveva essere rigettato, per le ragioni articolate nel primo motivo di appello.
Si è costituito in giudizio il Comune di (omissis), con atto di costituzione formale.
All’udienza del 25.11.2021 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1) L’appello si palesa fondato nei termini e limiti che seguono.
2) In ordine all’abusività del manufatto in questione che ha motivato l’ordinanza di demolizione impugnata con il ricorso introduttivo, la sentenza gravata, a fronte del dedotto rilascio nel 1984 di una autorizzazione all’istallazione di un impianto ripetitore, ha giustamente valutato l’esistenza di un istanza di sanatoria del 1988, ex art. 13 legge n. 47/85, vigente ratione temporis, che presenta un indubbio effetto latu sensu confessorio rispetto all’esistenza di un abuso, ovverosia rispetto all’effettuazione di interventi edilizi in assenza o difformità del permesso di costruire.
La perpetrazione dell’abuso costituisce, infatti, il presupposto dal punto di vista sia logico che giuridico per la presentazione della domanda di sanatoria.
Con la domanda di sanatoria, da un lato, si riconosce il carattere abusivo delle opere, in quanto esso è l’unico presupposto che giustifica la sanatoria, dall’altro si avvia una attività amministrativa, caratterizzata da distinte e autonome istruttoria e valutazione, volta alla verifica delle condizioni di sanabilità dell’abuso.
La domanda di sanatoria, peraltro, quanto meno relativamente ai “fatti” da essa rappresentati, ha valore di dichiarazione confessoria, a fronte della quale l’autorità urbanistica non ha né il potere né il dovere di investigare sulle caratteristiche dell’opera da condonare per eventualmente pervenire, anche con riferimento all’individuazione dello stato dei luoghi, a conclusioni diverse o ulteriori rispetto a quelle risultanti dalla domanda.
Sul punto parte appellante si è limitata a dedurre l’incertezza dell’oggetto di tale istanza di sanatoria che potrebbe non aver riguardato tutte le opere installate e, comunque, opere diverse da quelle di interesse del medesimo appellante, indicando come, peraltro la relazione accompagnatoria all’istanza depositata dal Comune risulti incompleta (è stata depositata solo la prima pagina).
Il medesimo appellante ha, altresì, dedotto che l’istanza di sanatoria non avrebbe fatto venir meno l’efficacia della precedente autorizzazione.
Al riguardo il Collegio rileva come sia corretta l’osservazione contenuta nella sentenza gravata, secondo cui il Comune ha depositato la planimetria e il progetto delle opere oggetto dell’istanza di sanatoria, che, perciò, sono quelle nel medesimo progetto rappresentate.
Sul punto l’appellante ha dedotto che il progetto allegato all’istanza di sanatoria depositata dal Comune non individuava le opere oggetto della richiesta, ma illustrava l’intera postazione, sicché il documento menzionato non dimostrava che l’opera di interesse di RT. (antenna agganciata al traliccio), già autorizzata nel 1984 fosse specificamente oggetto di sanatoria e dunque, in tesi, abusiva.

L’osservazione, tuttavia, non ha pregio sia alla luce dell’osservazione generale che gli elaborati progettuali allegati alle istanze di sanatoria debbono evidenziare le specifiche opere da sanare, sia al concreto tenore dell’istanza presentata che chiede il rilascio della “concessione edilizia in sanatoria come da progetto allegato e precisamente di un ripetitore radio televisivo”, espressamente riferendo l’oggetto dell’istanza al progetto. Si deve, quindi, correttamente ritenere che l’istanza riguardasse l’intera postazione l’opera di interesse di RT. accede.
Inoltre, l’autorizzazione depositata in giudizio da parte appellante è del tutto generica, fa riferimento solo all’autorizzazione all’installazione di un impianto ripetitore, senza alcun cenno alla consistenza delle relative opere edilizie assentite a mezzo della stessa autorizzazione, né parte appellante ha depositato altri atti idonei a che l’autorizzazione abilitasse le opere edilizie oggetto dell’ordinanza di demolizione.
L’autorizzazione in questione risulta “superata” alla luce dell’istanza di sanatoria, che attesta come siano poi evidentemente state realizzate opere non conformi al suddetto titolo autorizzatorio.
Al fine di legittimare l’ordine di demolizione non è pertanto necessario che intervenga un nuovo atto, volto a rimuovere l’efficacia del titolo abilitativo, in quanto si è in presenza di una difformità di esecuzione rispetto al predetto titolo e tanto basta per giustificare la riduzione in pristino, che si presenta come atto vincolato per l’amministrazione.
A tal fine sono prive di pregio anche le censure inerenti alle specifiche norme citate nel provvedimento di demolizione, che avrebbe fatto applicazione dell’art. 9, L.R. 47/1986 e dell’art. 10, punto 5, delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano di Assetto del Parco di (omissis), approvato con L.R. 27 novembre 1996, n. 49.
Nel caso di specie, infatti, le norme che giustificano la riduzione in pristino sono quelle generali inerenti la vigilanza sul territorio, che dispongono la riduzione in pristino dei manufatti privi di titolo abilitativo.

Il provvedimento in questione espressamente richiama in motivazione, in generale il titolo IV “Vigilanza sull’attività urbanistico edilizia, responsabilità e sanzioni” e, in particolare, gli artt. 27, 31 e 41.
3) E’ infondato anche il motivo di appello inerente alla violazione dell’art. 28, comma 3, L.R. 29/97
(Nulla osta e poteri d’intervento dell’ente di gestione), per il quale “qualora nelle aree naturali protette venga esercitata un’attività in difformità del piano (di tutela del parco approvato dalla Regione), del regolamento (del parco) e del nulla osta, il legale rappresentante dell’ente di gestione dispone la sospensione dell’attività medesima ed ordina la riduzione in pristino” e l’art. 29 L. 394/1991 che riporta una analoga previsione, precisando che “in caso di inottemperanza all’ordine di riduzione in pristino, il legale rappresentante dell’organismo di gestione provvede all’esecuzione in danno degli obbligati secondo la procedura di cui ai commi secondo, terzo e quarto dell’articolo 27 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, in quanto compatibili”.
Secondo parte appellante, nessuna delle due previsioni relative al coinvolgimento dell’Ente di gestione del Parco “Ri. di Ul.”, risulterebbe essere stata rispettata dal Comune, integrando il mancato confronto dell’autorità procedente con le indicate norme un vizio sia dell’istruttoria sia della motivazione dell’atto impugnato.
Al riguardo, a confutazione della censura, basta richiamare quanto correttamente ha indicato la sentenza gravata nel rigettare l’eccezione di incompetenza articolata proprio con riferimento agli artt. 28, comma 3, della l.r. n. 29/1997 e 29, comma 1, della l. n. 394/1991, e la previsione della competenza dell’Ente di gestione del Parco.
L’intervento sanzionatorio del Comune è intervenuto nell’esercizio del potere di vigilanza sull’attività edilizia del privato ai sensi della disciplina di cui al d.P.R. n. 380/2001 e non già secondo i parametri previsti dalle richiamate disposizioni della l.r. n. 29/1997 e della l. n. 394/1991 (ossia la conformità dell’attività edilizia privata al Piano di assetto del Parco Regionale, al regolamento dell’area protetta ed all’eventuale nulla osta rilasciato).
Il potere di vigilanza e repressione è attribuito al Comune come un potere autonomo e il mancato “coinvolgimento” dell’Ente Parco, così non configura un difetto di competenza, non integra nemmeno gli estremi dei vizi di dell’istruttoria di difetto di motivazione dell’atto impugnato.
4) Irrilevanti, ai fini della legittimità dell’ordine di demolizione, sono anche le censure inerenti alla circostanza che nel provvedimento gravato viene affermato che eventuali istanze di accertamento di compatibilità paesaggistica, ex art. 167 del D.Lgs. n. 47/85, non sarebbero accoglibili non rientrando negli stretti parametri previsti dal quarto comma del medesimo articolo e, inoltre, che il mancato conseguimento dell’autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 146 del D.Lgs. n. 47/85 non consentirebbe l’accoglimento di istanze presentate ai sensi dell’art. 36 e 37 del T.U. dell’edilizia.

Tali affermazioni, indipendentemente dalla loro correttezza, sono inerenti a un’eventuale attività pro futuro, nel caso di presentazione di una (ulteriore) istanza di sanatoria, ovverosia sono riferite a un evento non ancora verificatosi e a un potere amministrativo non ancora esercitato in concreto, rispetto al quale il giudice amministrativo, peraltro, non potrebbe pronunciarsi, in conformità dell’art. 34, comma 2, c.p.a..
Tuttavia tali passaggi del provvedimento gravato non costituiscono una motivazione determinante dell’ordine di demolizione, affidato a diversi e più solidi argomenti, e pertanto non incidono sulla legittimità dell’atto.
5) Il Collegio, inoltre, in accordo con la sentenza di primo grado, ritiene che, al contrario di quanto sostenuto dall’appellante, l’allegazione da parte della difesa comunale dell’intervenuta istanza di sanatoria ex art. 13 l. n. 47/85 e del relativo diniego, non costituisca un’inammissibile integrazione postuma della motivazione dell’ordine di demolizione impugnato.
In primo luogo, infatti, l’ordine di demolizione si basa in ultima analisi sull’assenza del titolo abilitativo edilizio (e sulla violazione del regime vincolistico), rispetto al quale il deposito dell’istanza di sanatoria rappresenta solo un’evidenza probatoria per dimostrare tale assenza, non entrando direttamente nel disposto motivazionale costituito dall’esistenza di opere non assentite.
Inoltre, il Collegio condivide le conclusioni della sentenza di primo grado riguardo alla non operatività del divieto di integrazione del contraddittori qualora, come nel caso in esame, si verta nell’ambito di attività vincolata della P.A., stante peraltro che, alla luce di quanto indicato, l’ordinanza gravata non avrebbe potuto avere un contenuto dispositivo diverso da quello che in concreto adottato.
6) Da rigettare è anche il motivo di appello relativo all’affermata circostanza che l’Amministrazione comunale non avrebbe tenuto doverosamente conto decorso del notevole lasso di tempo (25 anni) intercorsi dal rilascio dall’installazione dell’impianto radiotelevisivo all’ordine di demolizione gravato e del conseguente affidamento ingenerato nel privato.
Al riguardo il Collegio ritiene corretta la motivazione della sentenza impugnata secondo cui non è configurabile un legittimo affidamento del privato, meritevole almeno di essere ponderato, alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, tenuto anche conto della natura permanente dell’illecito edilizio e dell’imprescrittibilità del potere sanzionatorio – repressivo degli abusi edilizi previsto dal d.P.R. n. 380/2001.
Il medesimo Collegio ribadisce, infatti, l’orientamento secondo cui il provvedimento di demolizione di una costruzione abusiva, al pari di tutti i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, è atto vincolato che non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest’ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né, ancora, alcuna motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione, non potendo neppure ammettersi l’esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può giammai legittimare (Cons. Stato, Sez. VI, 21 ottobre 2013, n. 5088; Cons. Stato, Sez. VI, 4 ottobre 2013, n. 4907), e non potendo l’interessato dolersi del fatto che l’Amministrazione non abbia emanato in data antecedente i dovuti atti repressivi (Cons. Stato, VI, 31 maggio 2013, n. 3010; Cons. Stato, VI, 11 maggio 2011, n. 2781).
In particolare, nel caso di abusi edilizi vi è un soggetto che pone in essere un comportamento contrastante con le prescrizioni dell’ordinamento, confidando nell’omissione dei controlli o comunque nella persistente inerzia dell’amministrazione nell’esercizio del potere di vigilanza.

In questi casi il fattore tempo non agisce qui in sinergia con l’apparente legittimità dell’azione amministrativa favorevole, a tutela di un’aspettativa conforme alle statuizioni amministrative pregresse (Cons. Stato, Sez. VI, 21 ottobre 2013, n. 5088; Cons. Stato, Sez. VI, 4 ottobre 2013, n. 4907; Cons. Stato, IV, 4 maggio 2012, n. 2592).
Tale orientamento ha, peraltro, trovato l’autorevole avallo dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (n. 9 del 17 ottobre 2017) secondo la quale il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo e giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell’abuso. Il principio in questione non ammette deroghe neppure nell’ipotesi in cui l’ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso.
7) Fermo quanto suindicato, di per sé sufficiente a motivare l’ordinanza di demolizione, il Collegio rileva come, in ogni caso, il provvedimento gravato riporta le tra sue motivazioni la circostanza che per le predette opere non risultano rilasciate autorizzazioni paesistiche ricadendo l’area in zona sottoposta a Vincolo Paesaggistico, ai sensi del D.Lgs. n. 42/2004, ex legge n. 1497/1939, imposto con D.M. del 17.5.1956.
E ciò come distinto capo motivazionale risetto al fatto che l’area ricade nel Parco Regionale di (omissis), istituito con legge regionale 28.10.1996, n. 47 con la quale è stato anche approvato il piano di Assetto del predetto parco.
La parte appellante si è soffermata in sede di motivi del ricorso di primo grado, e conseguentemente anche di appello, sugli effetti vincolistici della legge regionale n. 47/1986 indicando che il titolo autorizzatorio e le opere eseguite sarebbero precedenti all’entrata in vigore della legge n. 47/1986 che, all’art. 9, ha posto il divieto di messa in opera di antenne e ripetitori radiotelevisivi nel parco.
Nessuna specifica censura è stata, tuttavia, sollevata da parte appellante sull’indicato capo motivazionale inerente all’assenza dell’autorizzazione paesaggistica, essendo l’area vincolata paesaggisticamente in forza del D.M. del 17.5.1956, ovverosia ben prima della realizzazione delle opere in questione.
Orbene, per edificare nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico occorre un doppio distinto assenso, a fini edilizi e a fini paesaggistici, con la conseguenza che in tali aree non si può realizzare un’opera edilizia se non sono presenti entrambi i titoli abilitativi.
Per principio consolidato l’autorizzazione paesaggistica ha il carattere di atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire (Cons. giust. amm. Sicilia, 26 luglio 2021, n. 751 Cons. St., sez. IV, 9 febbraio 2016, n. 521) e rilascio di uno dei due atti di assenso non comporta il necessario rilascio anche dell’altro.
L’assenza dell’autorizzazione paesaggistica, necessaria per l’edificazione nelle aree vincolate, rende in ogni caso inefficace (oltre che illegittimo) ogni titolo abilitativo edilizio e giustifica di per sé l’ordine di riduzione in pristino.
L’atto in questione si presentava, quindi, come atto plurimotivato, in quanto anche la legittimità di questa motivazione era da solo idonea a sorreggerlo, con la conseguenza che alcun rilievo avrebbero le ulteriori censure volte a contestare gli ulteriori profili motivazionali.
Infatti, in presenza di un atto amministrativo plurimotivato, che si regge su una pluralità di motivazioni tra loro autonome ed in grado di sostenere ex se la decisione, il mancato accoglimento di uno di essi comporta l’inammissibilità dell’altro o degli altri motivi per difetto d’interesse (ex multis Cons. Stato Sez. II, 01/09/2021, n. 6182)
Allo stesso modo la mancata impugnativa di una di tali motivazioni, sia in primo grado che in quello di appello, rende inammissibili il ricorso, in quanto, pur in caso d’accoglimento delle residue doglianze, l’atto si regge su quella non adeguatamente censurata, rendendolo intangibile e resistente rispetto alla domanda di annullamento giurisdizionale.
La mancata censura di tale aspetto motivazionale avrebbe, quindi, comunque reso inammissibile il ricorso introduttivo e l’appello.

8) Da riformare, invece, si palesa la sentenza nella parte in cui ha dichiarato irricevibile per tardività il ricorso per motivi aggiunti avverso il parere negativo reso dalla Commissione Edilizia Comunale che si è sostanziato nel rigetto dell’istanza di sanatoria presentata da Ga. Tv, che in questa vicenda si presenta alla stregua di un dante causa dell’odierno ricorrente.
L’adito T.A.R. ha derivato la tardività dall’argomentazione che “Detto parere, reso nella seduta del 3 febbraio 1988 è stato, infatti, trasmesso alla succitata emittente televisiva con nota comunale prot. n. 3821 del 12 febbraio 1988, cosicché appare poco verosimile l’affermazione della ricorrente, secondo cui lo stesso non sarebbe mai stato comunicato alla Ga. Tv S.r.l., quale gestore dell’impianto di radiocomunicazioni. Ciò, tenuto altresì conto che la nota del 12 febbraio 1988 risulta spedita allo stesso indirizzo (via Berlino n. 1, in Cassino) indicato nell’istanza di sanatoria dalla Ga. Tv S.r.l. (v. doc. 7 del Comune di (omissis)). Del pari, è poco credibile, ed anzi è confutata dalla predetta nota prot. n. 3821 del 12 febbraio 1988, l’affermazione che il diniego di sanatoria non sarebbe mai stato formalmente adottato nei confronti della Ga. Tv S.r.l.”.
In realtà dagli atti del giudizio non risulta che il provvedimento di diniego sia stato comunicato alla Ga. Tv, non essendovi alcuna prova documentale al riguardo.
L’avvenuta comunicazione di un provvedimento amministrativo avente un destinatario determinato ai fini del decorso dei termini per l’impugnativa, deve essere rigorosa e documentale, non potendo essere affidata ad argomenti di mera verisimiglianza, quale la circostanza che Ga. Tv fosse il gestore dell’impianto di radiocomunicazioni o che la nota del 12 febbraio 1988 risulta spedita allo stesso indirizzo indicato nell’istanza di sanatoria dalla Ga. Tv S.r.l., stante la mancanza di idonea prova che tale nota sia stata ricevuta.
In assenza della prova della comunicazione formale della comunicazione il termine per ricorrere può essere legato solo dalla dimostrazione dell’avvenuta effettiva conoscenza del provvedimento, anch’essa da rendere in modo rigoroso.
Nel caso di specie non vi è prova né, come anzidetto, che Ga. Tv abbia effettivamente ricevuto la comunicazione del divieto, né che la stessa Ga. Tv o l’odierno appellante abbiano conosciuto dell’esistenza di tale diniego in una data precedente (quest’ultimo) a quella di deposito dell’atto in giudizio rispetto al quale l’impugnativa risulta tempestiva.
Il Collegio rileva che il ricorso per motivi aggiunti oltre a essere tempestivo era anche fondato per difetto di motivazione.

Il provvedimento di diniego ha sinteticamente motivato il rigetto “ai sensi dell’art. 9 L.R. 22./10/86, n. 47”.
Questo articolo prevede che “fino all’entrata in vigore del piano di assetto, del programma e del regolamento di attuazione, nel comprensorio del parco sono vietati:…
c) l’esecuzione di qualsiasi opera edilizia e di urbanizzazione, fatta eccezione per gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria del patrimonio edilizio esistente;
d) la messa in opera di antenne e ripetitori radiotelevisivi”.
Tale norma tuttavia è entrata in vigore successivamente alla data del 17 dicembre 1986 di presentazione dell’istanza di sanatoria.
La L.R. 22 ottobre 1986, n. 47, è stata, infatti, pubblicata nel B.U. in data 10 dicembre 1986, n. 34 ed è conseguentemente entrata in vigore il 25 dicembre 1986.
Il diniego dell’istanza di sanatoria non poteva, quindi, essere motivato da una norma inesistente al momento della domanda perché sopravvenuta successivamente, per il principio generale dell’irretroattività della legge.
Detto ciò il Collegio non ha elementi per giudicare la fondatezza dell’istanza di sanatoria – su cui il Comune dovrà eventualmente ripronunciarsi – perché a tal fine si rende necessaria la verifica della sussistenza di tutti i previsti requisiti dalla legge allora vigente, di cui non è stata data dimostrazione in sede di giudizio, tra i quali la compatibilità con il regime di vincolo paesaggistico di cui al D.Lgs. 42/2004, richiamato nel provvedimento gravato, imposto con D.M. del 17/05/1956.

9) Quanto alla formulata istanza risarcitoria, la motivazione dell’annullamento del rigetto dell’istanza di sanatoria, basata sul difetto di motivazione, non consente di disporre del risarcimento in forma specifica, perché, come indicato, non è stata accertata la spettanza del bene della vita.
La domanda di risarcimento per equivalente va rigettata in quanto la parte ricorrente dopo aver articolato la domanda in modo generico, non ha dato la benchè minima prova dell’an dell’esistenza di un danno né alcun elemento di valutazione del quantum e, anzi, prospettando in sede di appello il possibile danno in chiave solo futura nell’ipotesi di esecuzione del provvedimento gravato.
Peraltro, in ogni caso, la circostanza che i provvedimenti gravati siano stati sospesi dal giudice amministrativo in via cautelare ha ragionevolmente impedito che gli stessi possano aver causato alcun danno.
10) Per le suesposte ragioni l’appello va accolto, limitatamente ai motivi avverso il rigetto del ricorso per motivi aggiunti, con i quali è stato impugnato il diniego di sanatoria, nei termini di cui in motivazione, dovendosi confermare per il resto l’appellata sentenza
Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
Le specifiche circostanze inerenti al ricorso e l’esito del giudizio, costituiscono elementi che militano per l’applicazione dell’art. 92 c.p.c., come richiamato espressamente dall’art. 26, comma 1, c.p.a. e depongono per la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza appellata, confermata per il resto, accoglie il ricorso per motivi aggiunti, nei termini di cui in motivazione, annullando l’atto impugnato.
Compensa le spese di lite del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2021 con l’intervento dei magistrati:
Sergio De Felice – Presidente
Vincenzo Lopilato – Consigliere
Giordano Lamberti – Consigliere
Stefano Toschei – Consigliere
Fabrizio D’Alessandri – Consigliere, Estensore

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

Provvedimento di demolizione di una costruzione abusiva

Consiglio di Stato, Sentenza|11 gennaio 2022| n. 189.

Sentenza|11 gennaio 2022| n. 189. Provvedimento di demolizione di una costruzione abusiva

Data udienza 25 novembre 2021

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