Consiglio di Stato, Sentenza|1 febbraio 2022| n. 705.
Offerte tecniche e le valutazioni della commissione di gara.
Nell’ambito di una procedura ad evidenza pubblica le valutazioni delle offerte tecniche da parte delle Commissioni di gara sono espressione di discrezionalità tecnica, con la conseguenza che le stesse sono sottratte al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, a meno che non siano manifestamente illogiche, irrazionali, irragionevoli, arbitrarie ovvero fondate su un altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti o, ancora, salvo che non vengano in rilievo specifiche censure circa la plausibilità dei criteri valutativi o la loro applicazione.
Sentenza|1 febbraio 2022| n. 705. Offerte tecniche e le valutazioni della commissione di gara
Data udienza 4 novembre 2021
Integrale
Tag- parola chiave: Appalti pubblici – Servizio di refezione scolastica – Procedura ad evidenza pubblica – Offerte tecniche – Valutazioni della commissione di gara – Discrezionalità tecnica
EPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 440 del 2021, proposto da
E.P. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Ar. Pr., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
contro
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Provveditorato Interregionale Opere Pubbliche Campania Molise Puglia e Basilicata – Sede di Napoli, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via (…);
Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Ra. Ma., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Ri. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Se. Pe. e Br. Me., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ca. s.r.l., non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania sezione staccata di Salerno Sezione Prima n. 01453/2020, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e del Provveditorato Interregionale Opere Pubbliche Campania Molise Puglia e Basilicata – Sede di Napoli, nonché del Comune di (omissis) e della Ri. s.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 74 e 120, comma 10, Cod. proc. amm.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 novembre 2021 il Cons. Alberto Urso e preso atto delle richieste di passaggio in decisione, senza preventiva discussione, depositate in atti da parte degli Avvocati Pr., Pe., Me. e dell’Avvocato dello Stato Fe.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Offerte tecniche e le valutazioni della commissione di gara
FATTO
1. Con bando pubblicato sulla Guue il 7 settembre 2018, il Provveditorato Interregionale Opere Pubbliche Campania Molise Puglia e Basilicata, in qualità di stazione unica appaltante, indiceva procedura di gara per conto del Comune di (omissis) per l’affidamento triennale del servizio di refezione scolastica presso le scuole statali dell’infanzia e primarie a tempo prolungato dello stesso Comune.
Risultava aggiudicataria della procedura la Ri. s.r.l.
2. Avverso l’aggiudicazione e gli altri atti di gara proponeva ricorso, integrato da due motivi aggiunti, la seconda classificata in graduatoria E.P. s.r.l., censurando anche ex art. 116, comma 2, Cod. proc. amm. la nota di parziale diniego dell’accesso adottata dall’amministrazione.
3. Il Tribunale amministrativo adì to, nella resistenza del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Provveditorato Interregionale Opere Pubbliche Campania Molise Puglia e Basilicata, del Comune di (omissis) e della controinteressata Ri. s.r.l., dopo aver ordinato all’amministrazione – in accoglimento dell’istanza d’accesso – l’esibizione dei documenti richiesti dalla ricorrente, dichiarava la carenza di legittimazione passiva del Comune di (omissis), che non aveva svolto nell’ambito della procedura alcuna attività rilevante ai fini dell’oggetto del giudizio, e nel merito respingeva il ricorso e i motivi aggiunti.
4. Avverso la sentenza ha proposto appello la E.P. s.p.a. deducendo:
I) error in iudicando – error in procedendo: violazione e falsa applicazione dell’art. 77, comma 1, d.lgs. n. 50 del 2016; violazione e falsa applicazione dell’art. 19 del disciplinare di gara; violazione del principio di par condicio tra i concorrenti; violazione del principio di proporzionalità ; violazione e falsa applicazione della lex specialis di gara; contraddittorietà ; eccesso di potere; difetto del giusto procedimento; irrazionalità manifesta; illogicità ;
II) error in iudicando – error in procedendo: violazione e falsa applicazione dell’art. 18.1 del disciplinare di gara; violazione del principio di par condicio tra i concorrenti; violazione del principio di proporzionalità ; violazione e falsa applicazione della lex specialis di gara; contraddittorietà ; eccesso di potere; difetto del giusto procedimento; irrazionalità manifesta; illogicità ;
III) error in iudicando – error in procedendo: violazione e falsa applicazione dell’art. 97 d.lgs. n. 50 del 2016; violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost.; violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 118, l. n. 190 del 2014; violazione e falsa applicazione dell’art. 4, comma 12, l. n. 92 del 2012; violazione e falsa applicazione degli artt. 226 ss. del CCNL per i dipendenti delle aziende dei settori pubblici esercizi dell’8 febbraio 2018; eccesso di potere; illogicità, irragionevolezza, incongruità della motivazione; difetto d’istruttoria; contraddittorietà ; inesistenza dei presupposti di fatto; irrazionalità manifesta.
5. Resistono all’appello il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e il Provveditorato Interregionale Opere Pubbliche Campania Molise Puglia e Basilicata – Sede di Napoli, nonché il Comune di (omissis) e la Ri. s.r.l. chiedendone la reiezione.
6. All’udienza pubblica del 4 novembre 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.
Offerte tecniche e le valutazioni della commissione di gara
DIRITTO
1. Può prescindersi dall’esame delle eccezioni preliminari sollevate dalla Ri. – salvo quanto di seguito esposto in relazione ai singoli motivi di doglianza – stante l’infondatezza nel merito dell’appello.
2. Col primo motivo l’appellante si duole dell’erroneo rigetto delle censure con cui aveva dedotto in primo grado l’illegittimità della composizione della commissione giudicatrice a fronte della non adeguatezza dei profili professionali dei commissari rispetto all’oggetto dell’affidamento.
In particolare, la E.P. pone in risalto come l’esperienza maturata in precedenti procedure di affidamento non sia di per sé sufficiente a far ritenere i commissari “esperti” nel settore a norma dell’art. 77 d.lgs. n. 50 del 2016.
Nella specie, deduce l’appellante, sono stati nominati quali commissari un ingegnere, un architetto e tre funzionari amministrativi, tutti privi di competenze nutrizionali e igienico-sanitarie, necessarie alle valutazioni in relazione alla tipologia di affidamento messo a gara.
Il giudice di primo grado è incorso in errore al riguardo trascurando che alcuni dei criteri valutativi previsti dalla lex specialis erano di natura discrezionale, e perciò richiedevano un’apposita competenza nel settore, come dimostrato nella specie dagli errori commessi dalla commissione.
2.1. Il motivo non è condivisibile.
Offerte tecniche e le valutazioni della commissione di gara
2.1.1. Occorre premettere che l’art. 77, comma 1, d.lgs. n. 50 del 2016 prevede che la commissione giudicatrice sia composta da “esperti nello specifico settore cui afferisce l’oggetto del contratto”.
In tal senso si esprime espressamente anche la lex specialis, all’art. 19 del disciplinare di gara.
In proposito la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha chiarito, da un lato, che “la legittima composizione della commissione presuppone solo la prevalente, seppure non esclusiva, presenza di membri esperti del settore oggetto dell’appalto (Cons. Stato, V, 11 luglio 2017, n. 3400)” (Cons. Stato, V, 5 novembre 2019, n. 7557; 7 gennaio 2020, n. 83); dall’altro che “il requisito enunciato deve essere inteso in modo coerente con la poliedricità delle competenze richieste in relazione alla complessiva prestazione da affidare, considerando anche, secondo un approccio di natura sistematica e contestualizzata, le professionalità occorrenti a valutare sia le esigenze dell’amministrazione sia i concreti aspetti gestionali ed organizzativi sui quali i criteri valutativi siano destinati ad incidere. Non è in proposito necessario che l’esperienza professionale di ciascun componente copra tutti gli aspetti oggetto della gara, potendosi le professionalità dei vari membri integrare reciprocamente, in modo da completare ed arricchire il patrimonio di cognizioni della commissione, purché idoneo, nel suo insieme, ad esprimere le necessarie valutazioni di natura complessa, composita ed eterogenea (cfr., tra le altre, Cons. Stato, V, 17 giugno 2019, n. 4050; 18 giugno 2018, n. 3721; 15 gennaio 2018, n. 181; 8 aprile 2014, n. 1648; VI, 10 giugno 2013, n. 3203; III, 17 dicembre 2015, n. 5706; 9 gennaio 2017, n. 31)” (Cons. Stato, n. 7557 del 2019, cit.; n. 83 del 2020, cit.; Id., III, 28 giugno 2019, n. 4458).
Offerte tecniche e le valutazioni della commissione di gara
Nella specie, l’affidamento ha ad oggetto il “servizio di refezione scolastica”, e l’appellante lamenta che i commissari siano privi di competenza, in particolare in materia “nutrizionale” e “igienico-sanitaria”, non rilevando a tal fine le mere esperienze quali commissari di pregresse gare.
Risulta al riguardo dai curricula prodotti dall’amministrazione a seguito dell’istruttoria svolta in primo grado che – come rilevato dalla sentenza – i commissari hanno esperienza nel settore della refezione scolastica, considerato che M.V., ingegnere, risulta aver svolto l’attività di Presidente nella Commissione di gara per il servizio di refezione scolastica in Nocera Superiore per gli anni 2017-18; M.M., ingegnere, risulta essere stato componente di commissione di gara per l’affidamento del servizio di refezione scolastica per il Comune di Battipaglia, anni 2015-18.
Sono poi componenti della commissione un architetto, funzionario del Provveditorato (R.S.) e altri due funzionari, uno amministrativo (N.S.), l’altro amministrativo-contabile (M.P.).
In tale contesto, i criteri valutativi (sub art. 18.1 disciplinare) erano incentrati su profili esulanti dall’aspetto nutrizionale e igienico-sanitario stricto sensu che l’appellante invoca, correlandolo a competenze per cui occorrerebbe il possesso di laurea in medicina e chirurgia con specialistica in scienze dell’alimentazione o igiene e medicina del territorio, o di laurea in dietistica, scienze biologiche, o scienze e tecnologie delle produzioni animali: in specie si trattava di criteri inerenti al “Sistema organizzativo di produzione presso il centro cottura” (criterio sub A.1, che valutava l’allocazione delle attrezzature e l’organizzazione delle fasi del ciclo produttivo), al “Piano di trasporto” (criterio sub A.2), al “Sistema organizzativo delle attività di lavoro presso le scuole” (criterio sub A.3, concernente le modalità di assegnazione del personale, l’organizzazione delle fasi lavorative, il programma di pulizia e sanificazione), al “Possesso di certificazioni” (criterio sub A.4), ai “Progetti di miglioramento del servizio” (criterio sub A.6, relativo alla predisposizione di progetti di educazione alimentare ed erogazione di pasti gratuiti per indigenti), al “Progetto di recupero del cibo integro non utilizzato e destinazione ad organizzazioni non lucrative di utilità sociale che effettuano, a fini di beneficenza, distribuzione gratuita agli indigenti di prodotti alimentari” (sub A.7), “proposte migliorative formulate nel rispetto delle caratteristiche del servizio previste nel capitolato” (sub A.8) e “Proposte relative alla gestione informatizzata del servizio” (sub A.9).
Come rilevato dalla sentenza, solo sul criterio sub A.5 era prevista l’attribuzione di un punteggio per “Fornitura di prodotti biologici”, ma su base esclusivamente quantitativa, né su di esso l’appellante muove peraltro specifiche censure o contestazioni.
Come pure rilevato dalla sentenza, del resto, le caratteristiche delle derrate, così come la struttura e composizione dei menu erano prestabilite dal CSA, con rimando a quanto previsto dalla competente ASL, senza alcun sostanziale margine di discrezionalità in capo alla commissione giudicatrice.
Di qui l’infondatezza della doglianza, non ravvisandosi nella specie il dedotto vizio di inadeguatezza del profilo professionale dei commissari in relazione all’oggetto dell’affidamento.
3. Col secondo motivo l’appellante si duole del rigetto delle censure con cui aveva dedotto in primo grado gli errori commessi dalla commissione di gara nell’applicazione dei punteggi in fase di valutazione delle offerte tecniche.
Offerte tecniche e le valutazioni della commissione di gara
3.1. Nella specie, l’appellante deduce che sarebbe anzitutto erroneo il punteggio attribuito alla Ri. in relazione al sub-criterio sub A.1.1, per il quale il disciplinare richiedeva la descrizione dei flussi di produzione, percorsi, mancanza di incroci “sporco/pulito”, e del flusso basato sul meccanismo di cd. “marcia in avanti”.
L’utilizzo di quest’ultimo non era tuttavia adeguatamente dimostrato nell’offerta tecnica dalla Ri., la quale si limitava a inserire un elenco di attrezzature che non dava conto di flussi di produzione incentrati sulla “marcia in avanti”.
Sarebbe del resto insufficiente, al riguardo, la mera dichiarazione dell’impresa in tal senso non seguita da alcuna accurata valutazione da parte della commissione, a fronte oltretutto della irrealizzabilità del progetto tecnico-organizzativo proposto dall’aggiudicataria.
Di qui l’irragionevole applicazione, nella specie, di un coefficiente superiore a 0,80 per il suddetto sub-criterio all’offerta tecnica della Ri., corrispondente a un giudizio di “più che buono”, che vale peraltro a confermare anche l’incompetenza della commissione in materia.
3.1.1. La doglianza non è condivisibile.
Occorre premettere che, secondo la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, “Nell’ambito di una procedura ad evidenza pubblica le valutazioni delle offerte tecniche da parte delle Commissioni di gara sono espressione di discrezionalità tecnica, con la conseguenza che le stesse sono sottratte al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, a meno che non siano manifestamente illogiche, irrazionali, irragionevoli, arbitrarie ovvero fondate su un altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti o, ancora, salvo che non vengano in rilievo specifiche censure circa la plausibilità dei criteri valutativi o la loro applicazione” (Cons. Stato, V, 14 giugno 2021, n. 4620; 10 marzo 2021, n. 2054; 3 giugno 2021, n. 4224; 20 ottobre 2020, n. 6335; IV, 22 giugno 2020, n. 3970; III, 9 giugno 2020, n. 3694; 21 novembre 2018, n. 6572; V, 20 febbraio 2020, n. 1292; 8 gennaio 2019, n. 173; 22 ottobre 2018, n. 6026; 15 marzo 2016, n. 1027; 11 dicembre 2015, n. 5655).
Offerte tecniche e le valutazioni della commissione di gara
Nella specie il sub-criterio su cui è formulata la censura riguardava la “Organizzazione logistico-funzionale delle diverse aree e/o locali di produzione del [centro] di cottura con allocazione delle diverse attrezzature”.
L’appellante deduce che la controinteressata Ri. non avrebbe fornito evidenza del meccanismo di cd. “marcia in avanti” utilizzato nell’organizzazione del proprio centro cottura.
In senso inverso è sufficiente rilevare, da un lato, che in relazione al sub-criterio in esame (e, in termini generali, all’intero criterio sub A.1 “Sistema organizzativo di produzione presso il centro di cottura”) l’offerta tecnica della Ri. indica vari elementi relativi alla conformazione del centro cottura e relative attrezzature, uno solo dei quali coincide con il richiamo alla “marcia in avanti” (cfr. l’offerta, in relazione al sub-criterio A.1.1; v. anche la stessa in relazione al sub-criterio A.1.2, ove si fa riferimento al progetto della zona preparazione “secondo quanto indicato nel Regolamento CE 852/2004” – richiamato anche per il sub-criterio A.1.1 – al fine di permettere “al processo produttivo di seguire la marcia in avanti”), rispetto al quale non è peraltro fornita evidenza di una specifica valorizzazione da parte della commissione; dall’altro che non era prescritta analitica dimostrazione ex ante della modalità d’implementazione dell’organizzazione del centro e relative attrezzature (incluso il meccanismo di “marcia in avanti”), né l’appellante offre puntuale evidenza dell’erroneità o inattendibilità di quanto esposto in offerta dalla Ri..
Per questo la valutazione tecnico-discrezionale della commissione non può ritenersi nella specie manifestamente inattendibile o illogica, e dunque illegittima.
Né emergono da quanto sopra, sic et simpliciter, elementi di conferma di (ipotetici) profili d’incompetenza dei componenti della commissione giudicatrice.
3.2. Sotto altro profilo, l’appellante censura la sentenza in relazione alla dichiarazione d’inammissibilità, per mancato superamento della prova di resistenza, della doglianza inerente al criterio di valutazione sub A.2.
Deduce al riguardo l’erroneità del punteggio attribuito all’aggiudicataria, considerato che esso andava riparametrato al miglior risultato nell’ambito dei relativi sub-criteri, conseguito in specie dalla stessa E.P. (in particolare, nell’ambito del sotto-criterio sub A.2.1).
Per questo, la Ri. avrebbe dovuto ricevere al più, per tale criterio valutativo, 14,12 punti anziché i 15,20 riconosciutigli.
Offerte tecniche e le valutazioni della commissione di gara
3.2.1. La censura è infondata.
Va al riguardo confermata la sentenza laddove rileva l’inammissibilità della doglianza proposta, atteso che la stessa potrebbe condurre al riconoscimento – in base a quanto dedotto dalla stessa E.P. – di un punteggio di 1,08 punti in meno alla Ri., e il che non inciderebbe sulla graduatoria di gara, nella quale l’aggiudicataria figurava quale prima classificata con 91,16 punti contro i 73,95 dell’appellante.
La ratio decidendi della sentenza al riguardo non viene colpita, né comunque superata dall’appello, atteso che in effetti rispetto al criterio in esame l’appellante non fornisce puntuale evidenza dell’utilità della censura in relazione alla prova di resistenza.
Né, peraltro, il criterio valutativo coinvolto vale a fornire evidenza di profili di non competenza dei componenti della commissione, trattandosi di criterio che consiste nel “Piano di trasporto”, “Indicazione per ciascun automezzo del percorso dal centro cottura a ciascuna scuola e relativi tempi di percorrenza” (sub-criterio A.2.1.), oltre a “Organizzazione della fase della veicolazione dei pasti dal centro di cottura alle scuole […]” (sub-criterio A.2.2.), che non si correla alle competenze nutrizionali e sanitarie invocate dall’appellante.
3.3. Si duole ancora l’appellante dell’errore in cui sarebbe incorsa la sentenza nel ritenere, in relazione al sub-criterio A.3.1, che il rapporto medio “addetti e pasti/utenza” non debba essere considerato in modo distinto e autonomo per ciascun plesso scolastico.
Nella specie, l’offerta tecnica della Ri. indicava il numero totale di pasti e addetti, in termini peraltro irrealistici, quando la valutazione andava effettuata rispetto a ciascun singolo plesso scolastico.
In tale prospettiva, non risulterebbe soddisfatta neppure la prescrizione di cui all’art. 13 CSA relativa all’adeguatezza del personale.
3.3.1. La doglianza non è condivisibile.
Non v’è evidenza, nella specie, che la lex specialis prescrivesse l’indicazione del rapporto “addetti e pasti/utenza” rispetto al singolo plesso scolastico, giacché il sub-criterio A.3.1. si limitava a richiedere le “Modalità di assegnazione del personale alle scuole per lo svolgimento delle attività di supporto e indicazione del rapporto medio tra addetti e pasti/utenza”. Dal che non si ricava che il rapporto dovesse essere misurato su ciascun plesso scolastico, tanto più che la grandezza indicata coincideva appunto con quella del rapporto “medio”.
In relazione a tale criterio la Ri. indicava il numero di addette, l’inquadramento e – sulla base della media di pasti – il rapporto medio di 1/24 su cui non è dato riscontrare di per sé profili di difformità dalla lex specialis, né l’appellante dimostra in che cosa e per quale ragione l’offerta sarebbe irrealizzabile e difforme dall’art. 13 del CSA, non fornendo comunque evidenza concreta a supporto di tale censura.
In tale contesto, neppure emergono elementi tali da rendere manifestamente irragionevole od erronea la valutazione espressa dall’amministrazione.
3.4. Ancora, l’appellante censura il mancato accoglimento della doglianza con cui aveva dedotto in primo grado che in relazione al sub-criterio A.3.2 manca nell’offerta della Ri. l’indicazione completa dei profili inerenti all’organizzazione del servizio: in specie, non è indicata la modalità con cui lo stesso sarebbe stato organizzato rispetto alle diete speciali, loro trasporto e distribuzione.
Offerte tecniche e le valutazioni della commissione di gara
3.4.1. La doglianza è infondata.
Anche in questo caso, il sub-criterio valutativo coinvolto ha a oggetto la “Organizzazione di tutte le fasi lavorative dal ricevimento pasti fino al ritiro dei contenitori”, sicché esso risulta riferito specificamente alle “fasi lavorative” del servizio, e non richiede ex se la distinta indicazione in offerta di elementi relativi alle diete speciali.
In tale contesto, anche il richiamo all’art. 13 CSA risulta non conferente, atteso che lo stesso pone una regola applicativa (“Il personale addetto alla distribuzione dovrà essere informato […] su modalità di somministrazione diete speciali per motivi sanitari anche per celiachia”) che non ha risvolti diretti sulla conformazione dell’offerta in relazione al criterio organizzativo richiamato dall’appellante, né d’altra parte quest’ultima propone specifiche censure al riguardo a fronte del contenuto dell’offerta della Ri. in parte qua (cfr. sub punto A.1.2 dell’offerta, in cui si indica espressamente, in proposito, che “La Ri. assicura la corretta formazione dei propri dipendenti in merito alla gestione dei pasti speciali attraverso il conseguimento dell’apposito ‘Attestato di formazione per addetti alla preparazione e distribuzione di pasti differenziatà acquisito attraverso la frequenza del corso di formazione previsto dalla Delibera della Giunta Regionale […]”) .
A ciò si aggiunga comunque che, come rilevato dalla sentenza, l’offerta tecnica della Ri. contiene delle specifiche indicazioni (sub punto A.1.2) sul “Piano di organizzazione pasti speciali”, correlati ad allergie dell’utente o a suo orientamento religioso od ideologico, e prevede al riguardo, fra l’altro, anche “una zona ad uso esclusivo delle preparazioni senza glutine dove avviene la lavorazione dei pasti differenziati”.
Alla luce di quanto suindicato, la doglianza proposta dalla E.P. risulta infondata, né tanto meno è dato ricavare al riguardo elementi di manifesta inattendibilità della valutazione espressa dalla stazione appaltante.
Né, ancora una volta, quanto sopra assume rilevanza ai fini della valutazione delle competenze della commissione giudicatrice.
Per tali ragioni il motivo è infondato e va respinto
4. Col terzo motivo l’appellante si duole del rigetto della censura con cui aveva dedotto in primo grado l’anomalia, sotto vari profili, dell’offerta della Ri..
4.1. In primo luogo la suddetta offerta risulterebbe anomala alla luce dello scostamento dei giustificativi dalla quota percentuale del costo della manodopera indicato dalla stazione appaltante nella lex specialis sulla base delle tabelle ministeriali.
4.1.1. La doglianza non è condivisibile.
Nei giustificativi prodotti in sede di verifica di anomalia la Ri. fornisce analitica indicazione del calcolo del costo del lavoro, allegando anche il calcolo eseguito da un consulente in materia, in funzione delle tipologie di lavoratori effettivamente offerte, consulente che richiama (e allega) le tabelle ministeriali.
L’amministrazione ha valutato l’adeguatezza dell’offerta della Ri., sicché sarebbe spettato alla E.P. fornire puntuale evidenza della macroscopica inattendibilità della suddetta valutazione in parte qua – in un ambito di discrezionalità tecnica, qual è quello proprio delle verifiche di anomalia (inter multis, Cons. Stato, V, 31 agosto, 2021, n. 6126; III, 19 ottobre 2020, n. 6317; V, 16 aprile 2019, n. 2496; 17 maggio 2018, n. 2953) – e della insostenibilità complessiva dell’offerta, non valendo a tal fine il mero richiamo della diversa stima previsionale contenuta nel disciplinare di gara.
4.2. Sotto altro profilo, l’appellante deduce che nella fattispecie non sarebbero applicabili le agevolazioni sul costo del lavoro invocate dalla Ri. ai sensi dell’art. 1, comma 118, l. n. 190 del 2014.
Peraltro il pertinente CCNL prevede l’assunzione del personale proveniente dal gestore uscente, e il che parimenti inciderebbe sul costo complessivo della manodopera a carico dell’operatore economico.
4.2.1. Neanche tale doglianza è condivisibile.
Così come rilevato dalla sentenza, i giustificativi presentati dalla Ri. richiamano in termini generici il suddetto elemento, limitandosi ad affermare: “La Ri. ha già ottenuto per gli anni scorsi il beneficio degli sgravi contributivi (es. ‘Sgravio Renzà L. 190/2014, ecc.) e, ricorrendone i presupposti, la Ri. può beneficiare anche per la commessa in esame, dei nuovi sgravi contributivi previsti dalla normativa vigente. Pertanto, qualora occorresse, si potrà preselezionare ulteriore personale e per l’assunzione si preferiranno soggetti che presentano i requisiti richiesti per poter usufruire dei nuovi sgravi, incentivi ed agevolazioni contributive previste dalle nuove normative di settore”.
Si è in presenza, a ben vedere, di un’indicazione metodologica di ordine generale fornita da Ri., avente carattere descrittivo, e rispetto alla quale lo “Sgravio Renzi” è menzionato quale semplice esempio, in relazione all’esperienza passata, mentre le indicazioni espresse confluiscono nell’affermare che per il futuro si prediligeranno dipendenti per i quali si possa fruire di agevolazioni previste dalla nuova normativa.
Alla luce di ciò non assume rilievo di per sé la critica incentrata sulla mancanza nella specie dei presupposti per l’applicazione delle agevolazioni di cui alla legge n. 190 del 2014, che Ri. non pone specificamente a base della propria offerta, né quale suo precipuo elemento giustificativo.
Né del resto l’appellante dimostra – in un contesto di valutazione di anomalia dell’offerta, avente carattere sintetico-globale e non incentrata su singoli errori o violazioni, nonché rimessa all’apprezzamento tecnico-discrezionale dell’amministrazione – in che modo, in relazione a tale elemento, l’offerta sarebbe economicamente non sostenibile.
Per gli stessi motivi, anche il richiamo alla cd. “clausola sociale” prevista dal CCNL di riferimento non risulta rilevante, considerato che anche in questo caso l’appellante non offre puntuale evidenza dell’insostenibilità economica dell’offerta in ragione di tale aspetto.
Di qui l’infondatezza della doglianza.
4.3. Da ultimo, l’appellante si duole del mancato accoglimento della censura con cui aveva dedotto in primo grado l’incongruità dell’offerta della Ri. anche rispetto alla voce di costo relativa alle materie prime, indicata in misura difforme dalle medie esposte dalla rivista “R.”.
4.3.1. La doglianza non è suscettibile di favorevole apprezzamento.
La sentenza impugnata aveva respinto la censura affermando che non rileva per le materie prime lo scostamento fra il costo del menu indicato dall’aggiudicataria (pari a Euro 1,073) e quello risultante dalla rivista “R.” (Euro 1,49), considerato che quest’ultima riporta meri dati statistici su un imprecisato “menu bio”.
Su ciò l’appellante non ha formulato specifiche e mirate doglianze, essendosi limitata invero a riprodurre la censura già formulata in primo grado.
In ogni caso le valutazioni espresse dalla sentenza sono corrette, atteso che il mero scostamento tra i dati di costo indicati dalla Ri. e quelli riportati nella rivista “R.” in relazione a un generico “menu bio” non valgono a dimostrare la manifesta inattendibilità della valutazione di (complessiva) sostenibilità economica dell’offerta espressa dalla commissione giudicatrice, che ha peraltro valutato espressamente tale voce di costo.
Tra l’altro è lo stesso capitolato speciale a configurare nella specie i menu per i pasti, e non v’è evidenza in proposito che essi abbiano integrale contenuto “bio” (cfr. anzi l’art. 8 “Prodotti Biologici, Tipici (DOP e IGP) e Tradizionali. Prodotti a Freschezza Garantita”, che prevede delle specifiche percentuali per gli alimenti “da produzione biologica”), o comunque paragonabile a quello del menu preso in considerazione dalla rivista “R.”, considerato oltretutto che il criterio valutativo sub A.5 attribuiva rilevanza in termini di punteggio aggiuntivo alla “Fornitura di prodotti biologici”, sicché ancora una volta non c’è evidenza che il menu richiamato dalla detta rivista sia comparabile con quello previsto da Ri..
Anche tale doglianza non è perciò suscettibile di favorevole considerazione.
5. In conclusione, per le suesposte ragioni l’appello va respinto.
5.1. Le spese del grado sono poste a carico dell’appellante, secondo criterio di soccombenza, in favore della Ri., e determinate nella misura di cui in dispositivo, con distrazione in favore del difensore costituito, avv. Sergio Perongini, dichiaratosi antistatario; vanno invece compensate con le altre parti, atteso che il Ministero e il Provveditorato – pur costituiti – non hanno svolto difese, mentre il Comune di (omissis) s’è costituito in giudizio pur se già estromesso dalla sentenza di primo grado in accoglimento di eccezione sollevata dallo stesso, e in assenza d’impugnazione sul punto da parte dell’appellante, che si è limitata al riguardo alla notifica dell’appello al Comune.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge;
Condanna l’appellante alla rifusione delle spese di lite in favore della Ri. s.r.l., che liquida nella misura di Euro 4.000,00, oltre accessori di legge, da corrispondersi in favore del difensore dichiaratosi antistatario, avv. Sergio Perongini;
Compensa le spese del presente grado di giudizio fra le altre parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2021 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Caringella – Presidente
Federico Di Matteo – Consigliere
Alberto Urso – Consigliere, Estensore
Giuseppina Luciana Barreca – Consigliere
Anna Bottiglieri – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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