Consiglio di Stato, Sezione terza, Sentenza 17 agosto 2020, n. 5052.
La massima estrapolata:
Nell’ambito del processo amministrativo non occorre che il controinteressato sia espressamente individuato nell’atto, essendo sufficiente che sia comunque facilmente individuabile con l’ordinaria diligenza.
Sentenza 17 agosto 2020, n. 5052
Data udienza 9 luglio 2020
Tag – parola chiave: Processo amministrativo – Controinteressato – Evocazione in giudizio – Espressa individuazione nell’atto impugnato – Necessità – Insussistenza
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9929 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via (…);
contro
s.r.l. Di. di Al. e Gi. Bo., in persona del legale rappresentante pro tempore, ed altri, tutti rappresentati e difesi dall’avvocato St. Ma., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sezione Seconda n. 05204/2019, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio e il ricorso incidentale della s.r.l. Di. di Al. e Gi. Bo. ed altri;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di ed il ricorso incidentale proposto dal ricorrente incidentale Società Di. Al. e Gi. Bo. S.r.l.;
Visto il motivo aggiunto proposto da Mattii Marcello;
Vista l’ordinanza cautelare n. 442/2020;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 luglio 2020 il Cons. Giovanni Tulumello e uditi per le parti gli avvocati;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con sentenza n. 5204/2019 il T.A.R. Lazio ha accolto il ricorso introduttivo ed i motivi aggiunti proposti dagli odierni appellati, quali operatori professionali del settore ippico, contro i provvedimenti con i quali è stato rideterminato lo stanziamento assegnato agli ippodromi per il montepremi delle corse ippiche per il mese di dicembre 2017.
Il T.A.R. ha osservato che la tendenziale insindacabilità, nella giurisdizione amministrativa di legittimità, delle decisioni amministrative di spesa risulti recessiva a fronte di un autovincolo riveniente, come nel caso di specie, da una predeterminazione dell’impiego della somma, tale da imprimere alla stessa una destinazione funzionale “che consuma la discrezionalità nella misura in cui è idoneo a far sorgere nei destinatari del finanziamento, laddove individuati o individuabili sulla base di atti normativi esistenti, una legittima aspettativa all’impiego delle risorse corrispondente alla loro destinazione, derivante dalla natura pubblica degli atti di bilancio”.
A tale vincolo di scopo nell’impiego della somma corrisponde, secondo il primo giudice, un’aspettativa qualificata degl’interessati, qualificabile in termine di interesse legittimo: “va riconosciuta la sussistenza di un interesse legittimo dei ricorrenti immediato e concreto alla censura, in quanto essi sono beneficiari diretti dello stanziamento della cui riduzione si discute (individuabili come tali sulla base della loro qualità di operatori del settore ippico), e dunque hanno titolo ad agire per difendere la consistenza dello stanziamento risultante negli atti contabili anteriori alla variazione impugnata”.
Il primo giudice ha dunque in tal modo rigettato le eccezioni dell’amministrazione di carenza di legittimazione e di interesse ad agire dei ricorrenti, sollevate dall’amministrazione.
Nel merito, il T.A.R. ha accolto il gravame nella parte in cui il provvedimento impugnato ha finanziato l’acquisto dei diritti televisivi sulle corse estere “con l’impiego di risorse prelevate dalla variazione oggetto di ricorso”, senza recare una “motivazione esplicita” che illustrasse “l’utilizzo e la destinazione dell’importo di euro 2.5 MLN di euro per l’acquisto di diritti televisivi su corse estere, o dimostrando che dette somme sono rivolte direttamente alla tutela ed alla promozione delle razze equine nazionali (ma, in questo caso, dovevano provenire da un accertamento di “maggiori entrate” rispetto ai livelli di proventi derivanti dalle aliquote di PREU anteriori alla modifica di cui all’art. 30 bis del DL 185/2008 e nei limiti massimi di cui al comma 5, ovvero l’1,4 per cento del PREU ripartito tra CONI ed UNIRE); oppure, in subordine, che si trattasse di provento maggiore degli oneri da finanziare a mente del citato art. 30bis (residuo attivo, accertato come tale)”.
Nondimeno, il primo giudice ha fatto discendere dalla richiamata pronuncia caducatoria per difetto (o insufficienza) della motivazione un vincolo conformativo in sede di riedizione del potere comportante “l’obbligo per l’Amministrazione di ripristinare il montepremi per il 2017 in misura corrispondente agli importi iscritti a bilancio anteriormente alla variazione annullata, incrementati degli ulteriori proventi del PREU relativi all’esercizio di riferimento così come esposti nelle risultanze acquisite agli atti di causa, con adozione dei provvedimenti necessari ad una loro adeguata rimodulazione nel primo esercizio utile, salvo quanto indicato a seguire”: tanto da rigettare la connessa domanda risarcitoria “essendo l’accoglimento del gravame interamente satisfattivo delle pretese sostanziali dei ricorrenti e non essendo allegato, né dedotto, alcun danno ulteriore del cui risarcimento debba discutersi”.
2. Il Ministero appellante, nei motivi di gravame:
2.1. deduce che il primo giudice non ha esaminato l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado per omessa notifica ai controinteressati, e ripropone tale eccezione;
2.2. ribadisce l’insindacabilità, se non per profili di manifesta irrazionalità od illogicità, delle scelte in esame, che traducono in atto un “potere esercitato dalla P.A. a carattere normativo e organizzativo insindacabile”, e comunque la loro estraneità, quali atti amministrativi generali, all’ambito di applicazione dell’obbligo di motivazione;
2.3. deduce il difetto di legittimazione a ricorrere dei ricorrenti in primo grado, in quanto non sarebbero, come ritenuto dal primo giudice, “beneficiari diretti dello stanziamento della cui riduzione si discute”, bensì “potenziali vincitori dei premi di cui sono dotate le varie competizioni ippiche che si sono svolte nel mese di dicembre 2017”; precisa in argomento che comunque “non sussiste la legittimazione al ricorso da parte di quei soggetti che vengono indicati nell’atto introduttivo del presente giudizio quali “operatori ippici”, in capo ai quali non sembra esserci la titolarità di una posizione specificatamente qualificata in ragione del rapporto giuridico che viene in rilievo”;
2.4. contesta il capo di sentenza impugnata che ha rigettato l’eccezione di difetto di interesse ad agire dei ricorrenti in primo grado, affermando che “i ricorrenti non hanno subito alcuna lesione dai provvedimenti impugnati, dato che nel 2017 non è stata operata alcuna decurtazione del montepremi né distrazioni di somme rispetto a quelle destinate a finanziare il settore ippico, in quanto la delimitazione operata dal MIPAAF con il provvedimento oggetto del gravame non ha un carattere di irragionevolezza, bensì è imposta dalle disponibilità di bilancio residue al netto degli interventi di assestamento di bilancio, contemperando i diversi interessi coinvolti”.
3. Gli appellati, con atto depositato il 20 gennaio 2020:
3.1. resistono al motivo di appello principale relativo alla pretesa esclusione della scelta discrezionale in esame dall’ambito del sindacato giurisdizionale;
3.2. propongono appello incidentale:
3.2.1. contro la sentenza di primo grado, nella parte in cui non avrebbe annullato “la variazione compensativa Dr. Ab. che toglie dal montepremi 2,5 milioni per volerci pagare diritti immagine trasmissione corse estere, per violazione di legge e vizio di motivazione nei termini indicati coi II motivi aggiunti al Tar e qui sopra riferiti” (in realtà come si legge a pag. 2 della memoria di Ma. Ma. depositata il 7/6/2020, questo provvedimento è stato annullato dalla sentenza appellata);
3.2.2. contro il decreto 1° dicembre 2017 con il quale è stato modificato il calendario delle corse ippiche relativo al mese di dicembre 2017, sostenendosi, tra l’altro, che esso sarebbe la conseguenza esclusiva della variazione compensativa di euro 2.5 milioni di cui si discute;
3.3. resistono al motivo di appello principale relativo al difetto di interesse dei ricorrenti in primo grado, nonché a quello relativo alla mancata notifica del ricorso di primo grado e dei motivi aggiunti ai controinteressati;
3.4. propongono un terzo motivo di appello incidentale, in relazione al capo della sentenza impugnata che ha quantificato le spese del giudizio di primo grado oggetto di condanna a carico della parte soccombente.
4. L’appellato Ma. Ma.i, con atto denominato “Memoria e motivo aggiunto del Solo Mattii Marcello appellato”, depositato il 7 giugno 2020, propone un ulteriore motivo di annullamento (non dedotto in primo grado) del provvedimento di variazione compensativa che egli stesso afferma nel corpo di tale atto essere stato comunque annullato dalla sentenza impugnata.
5. Con ordinanza n. 442/2020 è stata accolta – ai sensi dell’art. 55, comma 10, cod. proc. amm. – la domanda cautelare proposta dalla parte appellante.
Il ricorso in appello, il ricorso incidentale ed il motivo aggiunto sono stati trattenuti in decisione all’udienza del 9 luglio 2020.
6. Nell’ordine logico delle questioni va esaminato con priorità il terzo motivo di appello, in quanto relativo ad un presupposto processuale, vale a dire all’eccezione d’inammissibilità del ricorso di primo grado per mancata notifica ad almeno un controinteressato.
Secondo la pacifica giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (ex multis, da ultimo, sez. V, sentenza n. 7836/2019) il controinteressato da evocare in giudizio è il soggetto indicato nell’atto che si impugna, ovvero il soggetto, facilmente individuabile, portatore di un interesse – concreto ed attuale – giuridicamente qualificato alla conservazione dell’atto, e dunque interessato a difendere una situazione giuridica di vantaggio uguale e contraria rispetto a quella del ricorrente.
Si afferma altresì che non occorre che il controinteressato sia espressamente individuato nell’atto, essendo sufficiente che sia comunque facilmente individuabile con l’ordinaria diligenza (sez, V; sentenza n. 4503/2019).
7. Nel caso di specie i suddetti elementi risultano riscontrati anche in ragione della riferita prospettazione della parte ricorrente in primo grado, e del coerente contenuto dei relativi scritti difensivi.
La materia del contendere, secondo tale prospettazione (ritenuta nella sentenza gravata) è data dallo scrutinio della legittimità della riduzione dello stanziamento in contestazione per il finanziamento dell’acquisto dei diritti televisivi sulle corse estere.
Risulta dall’esame del fascicolo di primo grado che a pag. 16 della memoria prodotta in giudizio dai ricorrenti il 23 gennaio 2019 gli stessi ricorrenti, nel contestare la scelta ministeriale alla base del mutato impiego della somma in contestazione, lamentavano che tale scelta andasse contro l’esigenza di finanziare l’incremento delle razze equine, ed individuavano fra i beneficiari della nuova e diversa politica ministeriale i soggetti percettori dei proventi dei diritti televisivi, fra i quali la società CRAI con sede a Lucca.
È pertanto evidente non soltanto la facile individuabilità, ma piuttosto l’avvenuta individuazione, da parte dei ricorrenti del soggetto che in ipotesi di accoglimento del ricorso ne avrebbe subì to le conseguenze in termini di sacrificio della posizione di vantaggio acquisita per effetto del provvedimento.
La tesi dei ricorrenti, giova ribadirlo, era infatti nel senso della illegittimità della decurtazione finanziaria conseguente alla politica ministeriale di riallocazione delle risorse destinate al settore ippico in favore dell’attività di acquisto dei diritti televisivi.
Indipendentemente dalla fondatezza o meno, nel merito, di tale prospettazione (peraltro, come accennato, condivisa dal primo giudice), ciò che rileva sul piano processuale è la mancata evocazione in giudizio del soggetto beneficiario degli effetti della contestata riallocazione, per come dagli stessi ricorrenti individuato: quand’anche al solo scopo di esercitare il proprio diritto di difesa in relazione alla ridetta prospettazione, nonché alla sua fondatezza o meno nel merito.
8. Nella memoria di costituzione nel presente giudizio gli appellati hanno confermato di avere individuato la CRAI come possibile percettore di tali diritti, “per la elementare costatazione che le corse estere le trasmette CRAI sul canale anzidetto ippico statale”, ribaltando l’onere della prova, ed affermando che dovrebbe essere la difesa erariale a dimostrare come sono stati spesi e in favore di chi i fondi in contestazione, ed asserendo che un simile quesito sarebbe stato più volte posto, invano, al Ministero appellante.
Tali argomenti non superano il rilevato difetto di notifica del ricorso ad almeno un controinteressato.
A fronte di una precisa prospettazione quale quella riferita, sarebbe stato onere dei ricorrenti adoperare l’ordinaria diligenza per individuare i soggetti portatori di una posizione d’interesse uguale e contraria rispetto a quella all’annullamento dell’atto, al fine di evocarli ritualmente in giudizio.
Sotto tale profilo non rileva in contrario addurre l’esistenza di dinieghi – peraltro non impugnati – di accesso, laddove l’individuazione del soggetto in questione è stata nominativamente operata dagli stessi ricorrenti, quali operatori – peraltro – professionalmente intranei al settore in questione (in tale veste titolari dell’interesse azionato in giudizio), e dunque portatori di una conoscenza qualificata tradottasi nella indicazione nominativa del soggetto controinteressato (nel che si sostanzia la peculiarità del caso di specie).
9. L’eccezione è pertanto fondata.
In accoglimento del terzo motivo di gravame, che la ripropone in appello, ed assorbito quant’altro in ragione del carattere radicale della censura, il ricorso di primo grado ed i connessi ricorsi per motivi aggiunti vanno dunque dichiarati inammissibili, in riforma della sentenza impugnata.
Considerata la peculiarità e la complessità della fattispecie, sussistono le condizioni di legge per disporre la compensazione fra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara inammissibile il ricorso di primo grado ed i connessi ricorsi per motivi aggiunti.
Compensa le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 luglio 2020 con l’intervento dei magistrati:
Marco Lipari – Presidente
Massimiliano Noccelli – Consigliere
Paola Alba Aurora Puliatti – Consigliere
Solveig Cogliani – Consigliere
Giovanni Tulumello – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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