Consiglio di Stato, Sentenza|31 gennaio 2022| n. 649.
Nel rispetto del principio di effettività della tutela giurisdizionale, non è ammissibile un ricorso per ottemperanza di una sentenza di rigetto della domanda cassatoria.
Sentenza|31 gennaio 2022| n. 649. Nel rispetto del principio di effettività della tutela giurisdizionale
Data udienza 20 gennaio 2022
Integrale
Tag- parola chiave: Processo amministrativo – Esecuzione di giudicato – Sentenza di rigetto della domanda cassatoria – Ottemperanza – Inammissibilità – Principio di effettività della tutela giurisdizionale – Applicazione
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2242 del 2021, proposto dalla società La. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato An. Ab., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
contro
il Comune di (omissis), in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Gi. Lu. Le., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
la Regione Campania, in persona del Presidente in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Ma. Co. e Be. Tu., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Provincia di Benevento, non costituita in giudizio;
per l’ottemperanza
della sentenza del Consiglio di Stato – sez. IV, 19 maggio 2020, n. 3170, resa tra le parti.
Visti il ricorso in ottemperanza e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di (omissis) e della Regione Campania;
Visto l’art. 114 cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 gennaio 2022 il consigliere Alessandro Verrico e uditi per le parti gli avvocati An. Ab. e Gi. Lu. Le.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Nel rispetto del principio di effettività della tutela giurisdizionale
FATTO e DIRITTO
1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dalla domanda di ottemperanza al giudicato formatosi sulla sentenza di questa sezione n. 3170 del 19 maggio 2020 che, in riforma parziale della sentenza del T.a.r. per la Campania, n. 278 del 18 gennaio 2019, ha respinto integralmente i due ricorsi di primo grado presentati dal Comune di (omissis) (n. r.g. 2103/2018) e dalla signora Or. Al. (n. r.g. 2167/2018), riguardanti la realizzazione, nel territorio del Comune di (omissis), di un progetto di coltivazione e recupero ambientale del comparto estrattivo C06BN-01, in titolarità della società La. ed inserito nel Piano Cave della Regione Campania – PRAE, approvato con decr. ass. reg. ll. pp. n. 439 del 6 maggio 2005.
In particolare, i ricorsi sono stati proposti avverso i seguenti provvedimenti della Regione Campania:
a) il decreto del 28 febbraio 2018, con il quale il progetto è stato autorizzato per i suoi profili di rilevanza paesaggistica;
b) la nota del 27 marzo 2018, del Genio Civile di Benevento, che ha approvato, con prescrizioni, il progetto presentato dalla società ;
c) la relativa relazione istruttoria, recante la medesima data e allegata al provvedimento di approvazione;
d) i verbali della conferenza di servizi, tenutasi al fine di valutare il progetto, del 14 novembre 2016, 15 dicembre 2016, 24 gennaio 2017, 23 febbraio 2017, 11 maggio 2017, 22 giugno 2017.
2. Successivamente alla data di pubblicazione della citata sentenza n. 3170 del 2020:
i) in data 29 maggio 2020 il Comune di (omissis) ha trasmesso alla Regione Campania un atto di significazione, con cui ha chiesto che il progetto della La. fosse riesaminato in conformità del decisum del Consiglio di Stato, valutando il rispetto delle distanze dai nuclei abitati per gli scavi da intraprendersi su particelle non interessate da attività pregresse, e dunque da considerarsi come “nuovi scavi”;
ii) la società LA.I.F, in data 4 giugno 2020, ha trasmesso al Comune di (omissis) la bozza di convenzione ex art. 16 NTA del PRAE, chiedendo di concordare un incontro per la sottoscrizione e, in data 10 giugno 2020, ha riscontrato l’atto di significazione, poiché invitata a fornire controdeduzioni dalla Regione Campania, evidenziando che il progetto unitario di gestione produttiva, presentato dalla stessa, è coincidente con l’intero comparto estrattivo C06BN01, includendo la “vecchia cava” e il relativo ampliamento funzionale, escludendo pertanto la presenza di “nuovi scavi”, trattandosi solo di completamento di scavi preesistenti;
iii) in data 27 agosto 2020, la Regione Campania, con nota prot. n. 2020/0393801, ha quindi invitato la società ed il Comune di (omissis) a procedere, ai sensi dell’art. 18 della l.r. n. 54/85, alla sottoscrizione dell’atto di convenzione, in quanto propedeutico e necessario ai fini del rilascio del titolo autorizzativo;
iv) la società, dopo aver inoltrato diffida al Comune (riscontrata negativamente dall’Ente), in data 29 settembre 2020, dissentendo in ordine alla necessità della sottoscrizione della convenzione al fine di ottenere il rilascio dell’autorizzazione, ha diffidato, ai sensi e per gli effetti degli artt. 2 e ss. l. n. 241/1990 e degli artt. 4 e 11 l.r. n. 54/1985, la Regione Campania a rilasciare l’autorizzazione alla coltivazione del comparto estrattivo C06BN-01 ubicato nel Comune di (omissis) (alla località (omissis));
v) hanno fatto seguito un ulteriore sollecito da parte della Regione al Comune (nota del 14 gennaio 2021), un ulteriore atto di diffida da parte della società al Comune (nota del 22 gennaio 2021) e un ulteriore riscontro negativo del Comune (nota del 27 gennaio 2021).
3. Con il presente ricorso – affidato a due motivi (da pagina 10 a pagina 17) – l’odierna ricorrente, agisce per l’ottemperanza della citata sentenza di questa sezione n. 3170 del 19 maggio 2020, chiedendo che il Comune di (omissis) provveda alla sottoscrizione della convenzione ex art. 16 NTA del PRAE e dell’art. 18 l.r. Campania n. 54/1985, e che la Regione Campania adotti il provvedimento conclusivo di autorizzazione alla coltivazione del comparto estrattivo C06BN-01 nel Comune di (omissis), con richiesta di nomina di commissario ad acta in caso di perdurante inadempienza. La società ricorrente agisce altresì per ottenere la dichiarazione di “nullità /illegittimità ” della nota dell’Ufficio Genio Civile di Benevento della Regione Campania del 14 gennaio 2021, della nota del Comune di (omissis) del 27 gennaio 2021 e dell’art. 16 delle NTA del PRAE, in quanto elusive del giudicato.
3.1. Si sono costituiti in resistenza la Regione Campania e il Comune di (omissis).
3.2. Con l’ordinanza presidenziale n. 672 del 9 aprile 2021 le parti sono state sollecitate a fornire proprie valutazioni sulla circostanza che il giudizio di cognizione si era concluso con un giudicato di rigetto delle domande cassatorie.
3.3. Le parti hanno quindi prodotto memorie difensive, con cui:
a) le Amministrazioni resistenti si sono rispettivamente opposte al ricorso, chiedendone l’integrale rigetto (memoria del Comune in data 14 maggio 2021; memoria della Regione in data 19 maggio 2021);
b) la società ricorrente, con memoria del 18 maggio 2021, ha, in via gradata, avanzato richiesta di ottemperanza di chiarimenti oppure di regressione del giudizio dinanzi al T.a.r competente affinché si pronunci, previa riqualificazione della domanda, in sede di legittimità .
Nel rispetto del principio di effettività della tutela giurisdizionale
4. Alla camera di consiglio del 21 gennaio 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.
5. Il ricorso è inammissibile.
6. Invero, per giurisprudenza consolidata (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. IV, n. 4003 del 2020), nel rispetto del principio di effettività della tutela giurisdizionale, non è ammissibile un ricorso per ottemperanza di una sentenza di rigetto della domanda cassatoria.
6.1. Il giudizio di ottemperanza è uno strumento fondamentale per garantire che la tutela dell’interesse legittimo sia piena ed effettiva, in quanto, attribuendo al giudice amministrativo la giurisdizione con cognizione estesa al merito, ha la funzione di adeguare la situazione di fatto, ove del caso attraverso la sostituzione del giudice all’amministrazione inerte, alla situazione di diritto scolpita nel giudicato o, comunque, in una sentenza esecutiva.
6.2. Nel caso di specie, la sentenza di cui è chiesta l’esecuzione, nell’accogliere gli appelli principali della società La. e della Regione Campania, in riforma dell’impugnata sentenza di primo grado, ha respinto il ricorso proposto dal Comune di (omissis) e dalla signora Al., con cui venivano impugnati i provvedimenti regionali che hanno assentito la realizzazione del progetto di coltivazione e recupero ambientale del comparto estrattivo.
Pertanto, non sussiste alcun giudicato attributivo di un bene della vita da eseguire, essendo la sentenza di rigetto della domanda cassatoria evidentemente auto esecutiva, mentre il bene della vita, id est la realizzazione del citato progetto, cui aspira la parte odierna ricorrente, costituisce oggetto del potere amministrativo già esercitato dalle Amministrazioni interessate.
6.3. Del resto, la giurisprudenza ha più volte applicato il medesimo principio anche in relazione alla richiesta di ottemperanza di chiarimenti, come visto avanzata dalla società ricorrente con l’ultima memoria, potendosi citare al riguardo:
a) le statuizioni dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (sentenza n. 7 del 2019), seppure pronunciate prendendo a riferimento una nozione ampia di chiarimenti, intesi anche quale strumento di controllo delle sopravvenienze fattuali o giuridiche;
b) le affermazioni di cui al precedente di questa sezione n. 2141 del 2018, che, per ragioni di effettività della tutela, ha ritenuto di delimitare il contenuto dei chiarimenti alle sole modalità esecutive del giudicato, di consentire la richiesta di chiarimenti sia ex ante (ovvero da ciascuna parte prima della instaurazione di un giudizio di ottemperanza vero e proprio) che ex post (ovvero durante il corso del giudizio di ottemperanza e, in questo caso, anche da parte del commissario) ed ha negato la tesi secondo cui il ricorso ex art. 112, comma 5, introdurrebbe necessariamente un’azione autonoma di accertamento dell’esatto contenuto della sentenza e pertanto sarebbe sempre destinato a sfociare in una pronuncia idonea a costituire cosa giudicata.
7. Ad ogni modo, il ricorso si rivela infondato nel merito.
Nel rispetto del principio di effettività della tutela giurisdizionale
7.1. A mezzo di due censure, che in quanto strettamente connesse e sostanzialmente coincidenti devono essere trattate unitariamente, la ricorrente ha dedotto che:
a) sulla base di quanto statuito dal Consiglio di Stato nella sentenza ottemperanda, sarebbe non applicabile alla fattispecie la previsione di cui all’art. 41 NTA del PRAE, atteso che il progetto presentato coinciderebbe con la vecchia cava;
b) l’art. 18 l.r. n. 54/85 e l’art. 16 NTA del PRAE avrebbero esclusivamente la finalità di impegnare il titolare della autorizzazione di escavazione al versamento di un contributo economico in favore del Comune interessato dalla cava per interventi pubblici necessari ed ulteriori alla ricomposizione ambientale, senza rimettere alla volontà dell’Amministrazione comunale la scelta discrezionale di addivenire, o meno, alla stipula del negozio, che in tal senso dovrebbe essere considerato un atto dovuto.
7.2. Le censure sono infondate, alla luce del chiaro tenore del giudicato di cui si chiede l’ottemperanza, laddove il Consiglio di Stato (in particolare ai § § da 14.1. a 14.3., pagine da 18 a 21):
a) ha in primo luogo riconosciuto che “il progetto presentato concerne attività di coltivazione che riguarderanno scavi pregressi”, facendo al riguardo riferimento alla cava censita nel PRAE come autorizzata (cava codice PRAE 62054_04 – Vedasi allegato alle “Linee Guida PRAE”);
b) prendendo come presupposto proprio il precedente assunto, ha affermato che: “Rispetto a siffatta attività di coltivazione, il progetto unitario che si sta scrutinando in questo giudizio – in quanto identico e conforme alla perimetrazione a suo tempo effettuata dalla Regione – non identifica né contempla “nuovi scavi”, sicché nei limiti appena chiariti, esso è conforme alla normativa regionale e alla strumentazione regionale, e, pertanto, risulta legittimo. Resta invece inteso che, ove dovessero essere intraprese altre attività di coltivazione della cava, che, alla luce di quanto finora illustrato, debbano essere qualificate come “nuove”, l’amministrazione potrà (e dovrà ) denegare il titolo abilitativo all’attività di cava, ove le distanze di cui ai commi 1 e 2 del più volte menzionato art. 41 non vengano rispettate”.
7.3. Alla luce di quanto statuito, emerge pertanto che il Collegio si è limitato a dettare la regola per il caso in esame, rilevando che il progetto, nei limiti in cui interessi la sola cava già autorizzata, risulta legittimo in quanto conforme alla normativa regionale e alla strumentazione regionale, mentre, laddove esso riguardi aree nuove, per ottenere il nuovo titolo, dovrà rispettare i presupposti di cui all’art. 41, commi 1 e 2. La conferma di tale interpretazione si trae dalla circostanza che il giudizio di cognizione de quo si è concluso con una pronuncia di rigetto, ovviamente rimettendo alle amministrazioni competenti l’adozione delle ulteriori decisioni.
Nel rispetto del principio di effettività della tutela giurisdizionale
8. Infine, quanto alla domanda subordinata di regressione del giudizio in primo grado per l’esame della domanda impugnatoria, il Collegio osserva che, secondo la recente giurisprudenza (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. IV, n. 8446 del 2021 e soprattutto sez. IV, n. 541 del 2018 § 3.6. ss.):
a) i casi di rimessione della causa al primo Giudice ai sensi dell’art. 105 c.p.a. si devono ritenere tassativi e non suscettibili di interpretazione estensiva o analogica, come chiaramente statuito dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio (nelle sentenze n. 11 del 2018 e n. 14 del 2018);
b) nel particolare caso di richiesta di conversione in azione di annullamento di un’azione di ottemperanza proposta in unico grado avanti questo Consiglio, non si tratta di un rinvio in senso proprio, ma della necessità di garantire un primo grado di giudizio che in precedenza era completamente mancato (sez. IV, n. 8446 del 2021);
c) nel caso di mancanza di contestazioni in relazione alla espressa domanda subordinata di conversione dell’azione di ottemperanza in azione di annullamento e ritenuti sussistenti in astratto i presupposti per una diversa qualificazione della medesima, è possibile fare applicazione dell’art. 32, c.p.a., secondo i presupposti indicati dall’Adunanza Plenaria n. 2 del 2013 e, pertanto, qualificata la domanda come domanda di annullamento, si può disporre che il giudizio venga riassunto dinanzi al giudice di primo grado nel termine perentorio di sessanta giorni ex art. 52, comma 1, c.p.a. (sez. IV, n. 541 del 2018).
8.1. Alla luce di ciò, rilevata la sussistenza di tali presupposti, il Collegio dispone che il presente giudizio venga riassunto dinanzi al T.a.r. competente nel termine perentorio di sessanta giorni decorrente dalla data di comunicazione della presente decisione, restando ferma ogni opportuna valutazione del primo giudice in concreto, avuto riguardo alla proponibilità e tempestività dell’azione impugnatoria ordinaria ed alla eventuale concedibilità alla ricorrente del beneficio dell’errore scusabile (ove ritenuti sussistenti i rigorosi presupposti previsti dall’art. 37 c.p.a. come divisati dalla costante giurisprudenza, cfr. Cons. Stato, Ad. plen., nn. 33 del 2014, 32 del 2012, 10 del 2011, 3 del 2010; successivamente sez. IVI n, 2108 del 2021, n. 4129 del 2020).
9. In conclusione, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile e, disposta la conversione dell’azione di ottemperanza in azione di annullamento, si ordina la riassunzione del presente giudizio, a cura dei ricorrenti, innanzi al T.a.r competente, nel termine anzidetto.
10. Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta:
a) dichiara il ricorso per ottemperanza (r.g. n. 2242/2021) inammissibile;
b) dispone la conversione dell’azione di ottemperanza in azione di annullamento e, per l’effetto, ordina che il presente giudizio venga riassunto, a cura dei ricorrenti, innanzi al T.a.r competente, nei termini di cui in motivazione;
c) condanna la società ricorrente al pagamento delle spese del giudizio in favore del Comune di (omissis) nella misura di euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre accessori di legge se dovuti, e in favore della Regione Campania nella misura di euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre accessori di legge se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 20 gennaio 2022, con l’intervento dei magistrati:
Vito Poli – Presidente
Francesco Gambato Spisani – Consigliere
Alessandro Verrico – Consigliere, Estensore
Giuseppe Rotondo – Consigliere
Michele Conforti – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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