Consiglio di Stato, Sezione quarta, Sentenza 6 luglio 2020, n. 4338.
La massima estrapolata:
ll risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa non può infatti prescindere dalla spettanza di un bene della vita, atteso che è soltanto la lesione di quest’ultimo che qualifica in termini di ingiustizia il danno derivante dal provvedimento illegittimo e colpevole dell’Amministrazione.
Sentenza 6 luglio 2020, n. 4338
Data udienza 28 maggio 2020
Tag – parola chiave: Contratti della PA – Finanza di progetto – Avviso pubblico – Processo amministrativo – Azione di risarcimento danni – Presupposti per l’accoglimento
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 5328 del 2017, proposto dal signor Ma. Ri., rappresentato e difeso dall’avvocato Ca. Ma., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
la Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per la Programmazione e il Coordinamento della Politica Economica (DIPE), in persona del Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via (…);
nei confronti
i signori Au. Va. ed altri, non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, Sezione prima, n. 4519 del 12 aprile 2017, resa tra le parti, concernente l’esecuzione della sentenza dello stesso Tribunale n. 11030 del 4 novembre 2014.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Presidenza del consiglio dei Ministri, Dipartimento Programmazione e Coordinamento della Politica Economica;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 114 del c.p.a.;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2020, svoltasi in video conferenza, ai sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, del decreto legge n. 18 del 2020, convertito dalla legge n. 27 del 2020, il consigliere Nicola D’Angelo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Il signor Ma. Ri. ha proposto ricorso al Tar per il Lazio, sede di Roma, per l’ottemperanza della sentenza dello stesso Tribunale n. 11030 del 4 novembre 2014 con la quale era stato disposto l’annullamento della sua esclusione della procedura di selezione dei componenti dell’Unità Tecnica di Finanza di Progetto, istituita presso il Dipartimento per la Programmazione ed il Coordinamento della Politica Economica (di seguito DIPE) della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
1.1. Con lo stesso mezzo di gravame ha anche impugnato la nota del 28 novembre 2014, con la quale il DIPE, in esecuzione della predetta sentenza, aveva comunicato l’intenzione di ammetterlo con riserva in esito all’avviso pubblico dell’8 agosto 2014, ritenendo assorbito in tale ultimo avviso il precedente del 21 dicembre 2012, nonché la nota del 28 ottobre 2014, con cui gli era stata comunicata l’impossibilità di prendere in considerazione “la manifestazione di interesse di soggetti che hanno già svolto il secondo incarico di componente dell’Unità “.
1.2. Il ricorrente ha anche chiesto il risarcimento dei danni subiti in ragione della condotta serbata dall’Amministrazione.
2. Il Tar, con sentenza n. 6596 dell’8 maggio 2015, ha così deciso:
– ha ordinato all’Amministrazione di dare esecuzione alla sentenza ottemperanda entro sessanta giorni, mediante la rivalutazione del curriculum del ricorrente secondo i criteri di cui all’avviso pubblico del 21 dicembre 2012 (che prevedeva una “valutazione comparativa delle candidature, affinché la scelta degli esperti e del Coordinatore [figura cui mirava il ricorrente] sia improntata a criteri di concorrenzialità e sia privilegiato il merito”), non in base a quelli del successivo avviso pubblico dell’8 agosto 2014;
– ha nominato, per il caso di ulteriore inottemperanza, il commissario ad acta nella persona del Capo del Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi (DAGL), con facoltà di delega ad un funzionario dello stesso Dipartimento;
– ha dichiarato, su richiesta del ricorrente, improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, l’azione di annullamento avverso l’avviso pubblico dell’8 agosto 2014;
– ha respinto la domanda di risarcimento dei danni, “in considerazione del fatto che la sentenza del Tar – che ha annullato l’esclusione del ricorrente dalla procedura per difetto di motivazione ed illegittimità del criterio del diniego di rinnovo dell’incarico per chi (come l’avv. Ri.) ha già svolto un mandato – non comporta necessariamente la nomina del ricorrente ma solo l’obbligo di sottoporre la sua candidatura a valutazione”.
3. Con un nuovo ricorso, il signor Ri. ha poi lamentato la mancata integrale esecuzione delle sentenze n. 11030 del 2014 e n. 6596 del 2015, in quanto il DIPE, successivamente alle stesse pronunce, si sarebbe limitato a trasmettere al Ministro per la Coesione Territoriale, con nota prot. 2458 del 3 giugno 2015, una proposta di nomina del ricorrente medesimo a componente dell’Unità Tecnica Finanza di Progetto.
3.1. In particolare, il ricorrente ha sostenuto che l’Amministrazione avrebbe dovuto riprendere il procedimento valutativo dal punto in cui si era illegittimamente interrotto, portandolo fino alla conclusione con l’adozione di un provvedimento motivato di nomina. In sostanza, che non fosse condivisibile la tesi del DIPE secondo cui le sentenze non comportavano necessariamente la sua nomina, ma solo l’obbligo di sottoporre la candidatura a valutazione dell’organo politico.
3.2. La decisione in ordine all’ulteriore mezzo di ottemperanza è stata poi rinviata su istanza del ricorrente, in attesa della pubblicazione del DPCM, previsto dall’art. 1, comma 589, della legge n. 28 dicembre 2015, n. 208, che avrebbe dovuto definire i requisiti professionali, i criteri per l’attribuzione degli incarichi, la durata, le cause di incompatibilità e il trattamento economico degli esperti, in relazione alla soppressione dell’Unità Tecnica Finanza di Progetto e al trasferimento delle relative funzione e competenze allo stesso DIPE.
3.3. Successivamente alla pubblicazione del DPCM, intervenuta l’8 agosto 2016, il Tar ha esaminato il ricorso, respingendolo con la sentenza in questa sede impugnata (n. 4519 del 12 aprile 2017).
3.4. Il giudice di primo grado ha infatti ritenuto che già la sentenza n. 6596/2015, resa nel giudizio di ottemperanza della sentenza n. 11030/2014, avesse evidenziato come l’esecuzione consistesse nella circostanza che la candidatura del ricorrente fosse valutata alla luce dei criteri di cui all’avviso del 21 dicembre 2012. In altre parole, secondo il Tar la sentenza aveva imposto la sottoposizione della sua candidatura a nuova valutazione sulla base dell’avviso del 2012, senza che fosse però prescritto alcun obbligo conseguenziale di inserirlo direttamente nell’Unità Tecnica Finanza di Progetto, ma solo di sottoporre il suo nominativo all’organo politico dopo la rivalutazione.
4. Contro la suddetta sentenza ha proposto appello il signor Ri. sulla base di seguenti profili di censura.
4.1. In via preliminare, l’appellante evidenzia il permanere del suo interesse alla piena ed effettiva esecuzione delle sentenze del Tar nn. 11030/2014 e 6596/2015. L’art. 7 del DPCM 8 agosto 2016 ha infatti previsto che coloro che facevano parte dell’Unità Tecnica Finanza di Progetto avrebbero potuto proseguire il servizio, fino alla naturale scadenza, nella qualità di esperti del DIPE.
4.2. Error in iudicando. Violazione ed elusione delle sentenze n. 11030/2014 e n. 6596/2015. Non esaustività della nota DIPE del 3 giugno 2015. Travisamento dei presupposti ed erronea valutazione dei fatti. Difetto di motivazione. Contraddittorietà . Irragionevolezza.
4.2.1. Secondo l’appellante, il Tar ha erroneamente ritenuto che il principio affermato nelle due sentenze nn. 11030/2014 e 6596/2015, in base al quale “la candidatura del ricorrente doveva essere valutata con le modalità individuate dal DIPE alla luce dei criteri di cui all’Avviso del 21 dicembre 2012”, potesse dirsi soddisfatto con la sola proposta di nomina all’organo politico, cioè al Ministro per la Coesione Territoriale.
4.2.2. Per il ricorrente, il giudice di primo grado avrebbe confuso tra l’obbligo di valutazione e l’obbligo di nomina. In realtà, solo con la nomina avrebbe avuto senso la rivalutazione imposta alla luce dei criteri di selezione. La sentenza n. 11030/2014 che ha disposto l’annullamento degli atti gravati, avrebbe, infatti, censurato l’operato dell’Amministrazione per un duplice ordine di ragioni relative al vizio di motivazione e all’erronea applicazione del comma 8 dell’articolo 7 della legge n. 144/1999 per “contrasto con i principi di trasparenza, correttezza e di buona fede, che impongono che le regole di una procedura selettiva, e in specie quelle di natura escludente, come quella di cui trattasi, non possano sopravvenire alla sostanziale conclusione della stessa, ma devono improntare ab initio il procedimento, ponendo tutti coloro che intendano parteciparvi di fronte a regole predeterminate, chiare, univoche e concludenti”.
4.2.3. In sostanza, l’Amministrazione avrebbe dovuto riprendere il procedimento valutativo dal punto in cui si era illegittimamente interrotto e portarlo fino alla conclusione con provvedimento valutativo motivato e non limitarsi esclusivamente a sottoporre la candidatura alla valutazione politico-fiduciaria .
4.3. Error in iudicando. Istanza di risarcimento del danno. Travisamento dei presupposti ed erronea valutazione dei fatti. Difetto di motivazione. Irragionevolezza.
4.3.1. Il Tar ha erroneamente ritenuto inammissibile la domanda di risarcimento del danno, in quanto “già respinta con la suddetta sentenza n. 6596/2015, non appellata sul punto, e non ritualmente introdotta con il secondo ricorso per esecuzione depositato il 27.10.2015 ma riproposta solo in memoria non notificata”.
4.3.2. Sottolinea l’appellante che con il primo ricorso per l’ottemperanza avrebbe richiesto il risarcimento dei danni derivanti dall’illegittima esclusione dalla selezione bandita nel dicembre 2012 e dalla mancata esecuzione da parte dell’Amministrazione della sentenza 11030/2014, nonché il danno derivante dalla sopravvenuta esclusione dalla nuova selezione bandita nell’agosto 2014 e il danno curriculare, di immagine e alla reputazione.
4.3.3. La sentenza n. 6596/2015 si sarebbe pronunciata esclusivamente sui danni, economici e morali, causati da illegittimo provvedimento amministrativo e non anche sul danno da mancata esecuzione della decisione n. 11030/2014. Inoltre, il diverso profilo del danno da mancata esecuzione in forma specifica del giudicato, di cui all’art. 112, comma 3, c.p.a., non sarebbe stato comunque esaminato.
5. La Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento Programmazione e Coordinamento della Politica Economica (DIPE), si è costituita in giudizio il 22 agosto 2017 ed ha depositato l’11 maggio 2020 una memoria con la quale ha chiesto il rigetto dell’appello.
6. L’appellante ha, infine, depositato una memoria di replica il 15 maggio 2020.
7. La causa è stata trattenuta in decisione, ai sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, del decreto legge n. 18 del 2020, nella camera di consiglio tenutasi in video conferenza il 28 maggio 2020.
8. L’appello non è fondato.
9. Il Collegio premette che in data 21 dicembre 2012 il DIPE ha pubblicato un avviso pubblico per l’individuazione dei componenti e del coordinatore dell’Unità Tecnica Finanza di Progetto per un periodo di quattro anni. Alla relativa procedura (per la posizione di coordinatore) ha partecipato l’appellante che in passato era già stato componente della stessa Unità . Per questa ragione, il DIPE lo ha escluso dalla selezione.
9.1. Con sentenza n. 11030 del 4 novembre 2014 il Tar per il Lazio ha tuttavia disposto l’annullamento della sua esclusione per carenza di motivazione della nota inviata al Ministro per la Coesione Territoriale che non lo ha incluso tra i soggetti possibili assegnatari dell’incarico.
9.2. Per l’esecuzione della stessa decisione, l’appellante ha quindi proposto un primo ricorso per l’ottemperanza, concluso con la sentenza n. 6596/2015 con la quale il Tar ha prescritto l’obbligo per l’Amministrazione di sottoporre il ricorrente a valutazione secondo i criteri individuati dall’avviso del 21 dicembre 2012 e non, come invece avvenuto, secondo le disposizioni del nuovo avviso nel frattempo pubblicato l’8 agosto 2014.
9.3. Con un ulteriore ricorso, deciso con la sentenza impugnata, il ricorrente ha poi lamentato che l’Amministrazione si sarebbe limitata a trasmettere all’organo politico il suo nominativo senza procedere direttamente alla nomina nell’Unità Tecnica Finanza di Progetto a seguito della prescritta rivalutazione.
10. Ciò premesso, va innanzitutto evidenziato che l’art. 1, comma 589, della legge n. 208/2015 ha successivamente soppresso l’Unità con trasferimento delle relative competenze al DIPE, mentre il DPCM 8 agosto 2016 ha fatto salvi i rapporti in essere con i componenti della stessa fino alla scadenza del loro incarico. In questo quadro, va quindi ritenuto sussistente l’interesse dell’appellante al giudizio sull’esecuzione della sentenza n. 11030/2014, interesse invece messo in discussione dall’Amministrazione nella memoria dell’11 maggio 2020.
11. Nel merito, tuttavia, sono condivisibili le conclusioni del Tar in ordine alla corretta esecuzione delle sentenze n. 11030 del 2014 e n. 6596 del 2015.
11.1. Il DIPE con la successiva nota del 3 giugno 2016 ha trasmesso al Ministro per la Coesione Territoriale la proposta di candidatura dell’appellante “…stante la valutazione di idoneità del curriculum di Ri. già effettuata dalla Commissione di valutazione, relativamente alla nomina a componente dell’UTFP nell’ambito della procedura del 2012, si ritiene superfluo riconvocare la medesima Commissione, dovendosi ritenere che il Tar abbia voluto imporre l’obbligo di sottoporre la candidatura di Ri. alla valutazione politico-fiduciaria dell’organo politico titolare del potere di nomina…”.
11.2. La nota dell’Amministrazione, come rilevato dal giudice di primo grado, è dunque coerente con la sentenza “originaria” n. 11030/2014, che si era limitata ad annullare l’esclusione dell’appellante, disposta a causa della sua precedente partecipazione alla stessa Unità Tecnica Finanza di Progetto.
11.3. In sostanza, l’esecuzione avrebbe dovuto, come poi è stato, riguardare la valutazione professionale del ricorrente secondo i criteri dell’avviso pubblico del 21 dicembre 2012, ma non la successiva fase di nomina di competenza dell’organo politico, al quale il DIPE ha comunque debitamente inviato la proposta di candidatura dell’odierno ricorrente, già in precedenza ritenuto potenzialmente “idoneo” al conferimento dell’incarico (v. nota della commissione del 19 febbraio 2013).
12. D’altra parte, non può ritenersi sussistente un obbligo alla nomina da parte dell’autorità politica (profilo che esula dall’oggetto della sentenza da eseguire), in ragione delle facoltà ampiamente discrezionali della stessa.
12.1. Del resto, da un lato la procedura si articolava in un previo momento di selezione dei candidati “improntata a criteri di concorrenzialità e merito”, svolta da un’apposita commissione, ed in una successiva fase di nomina di carattere, viceversa, fiduciario ed intuitu personae riservata all’organo politico, dall’altro il difetto di motivazione riscontrato dal Tar ineriva esclusivamente all’esclusione del ricorrente dalla platea di nominativi indicati all’organo politico, non alla successiva scelta di quest’ultimo di assegnare ad altri l’incarico.
12.2. Né, prima ancora, l’Amministrazione aveva un obbligo di affidare tutti gli incarichi di cui all’avviso (l’incarico di coordinatore cui aspirava il ricorrente non risulta, infatti, essere stato assegnato).
13. Quanto, infine, alla domanda di risarcimento del danno, la stessa è stata correttamente ritenuta inammissibile dal Tar, tenuto conto che era già stata respinta con la sentenza n. 6596/2015, peraltro non appellata.
13.1. In ogni caso, in ragione della riscontrata ottemperanza della decisione n. 11030/2014 non può rinvenirsi un danno causato dalla mancata esecuzione in forma specifica, né un danno da illegittimo provvedimento, tenuto conto che l’annullamento dell’esclusione dell’appellante dal novero dei soggetti potenzialmente “idonei” alla nomina inviato al Ministro è intervenuto esclusivamente per un constatato difetto di motivazione.
13.2. Il risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa non può infatti prescindere dalla spettanza di un bene della vita, atteso che è soltanto la lesione di quest’ultimo che qualifica in termini di ingiustizia il danno derivante dal provvedimento illegittimo e colpevole dell’Amministrazione (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 27 febbraio 2020, n. 1437).
13.3. Nel caso di specie, la nomina del ricorrente non era affatto scontata (né giuridicamente doverosa) e la sentenza che ha annullato la sua esclusione dalla procedura di selezione ha riguardato unicamente la mancata giustificazione dell’omesso inserimento del suo nominativo nella nota invita all’organo politico competente (circostanza avvenuta in esito ai pareri resi dall’Avvocatura Generale dello Stato del 19 marzo 2013 e del 24 luglio 2013 sulla “non rinnovabilità degli incarichi di componente dell’Unità “).
14. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.
15. Le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate in ragione della complessità della controversia.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese della presente fase di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso dal Consiglio di Stato nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2020, svoltasi da remoto in audio conferenza, ai sensi dell’art. 84, comma 6, del decreto legge n. 18 del 2020, convertito dalla legge n. 27 del 2020, con l’intervento dei magistrati:
Luca Lamberti – Presidente FF
Nicola D’Angelo – Consigliere, Estensore
Roberto Caponigro – Consigliere
Michele Conforti – Consigliere
Emanuela Loria – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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