Consiglio di Stato, Sentenza 3 novembre 2020, n. 6769.
Nel processo amministrativo che con le memorie non notificate possono essere illustrati e chiariti i motivi già svolti con l’atto introduttivo del giudizio ovvero confutate le tesi avversarie; tuttavia, anche ai fini dell’effettivo rispetto del principio del contraddittorio, non possono essere dedotte nuove censure, né può essere specificato, integrato o ampliato il contenuto dei motivi originari di appello e, a maggior ragione, del ricorso di primo grado.
Sentenza 3 novembre 2020, n. 6769
Data udienza 8 ottobre 2020
Tag – parola chiave: Processo amministrativo – Memorie non notificate – Contenuto – Individuazione
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7443 del 2019, proposto dalle signore Ma. Cl. Co. e Ma. Ro. Co., rappresentate e difese dall’avvocato Gi. Pe., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del difensore, in Roma, corso (…);
contro
il Consorzio Speciale per la Bonifica di Arneo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Ed. Sa., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Lecce, sezione III, n. 1054 del 14 giugno 2019, resa tra le parti.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Consorzio Speciale per la Bonifica di Arneo;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2020 il consigliere Silvia Martino;
Nessuno presente per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Le odierne appellanti adivano in primo grado il T.a.r. per la Puglia, sezione staccata di Lecce, rappresentando di essere comproprietarie di un fondo agricolo nel Comune di (omissis) distinto in catasto al foglio (omissis), particelle (omissis) e al foglio (omissis), particella (omissis), interessato per mq. 12.884 (foglio (omissis), particelle (omissis)) da occupazione d’urgenza disposta con decreto del Consorzio di Bonifica di Arneo emanato il 16 aprile 2010, per l’esecuzione del progetto definitivo relativo ai lavori di “intervento per la mitigazione del rischio idraulico all’abitato di (omissis) I lotto funzionale” approvato, ai fini della dichiarazione di pubblica utilità, con delibera commissariale del Consorzio del 6 febbraio 2009, n. 21.
1.1. Esse domandavano il risarcimento per equivalente monetario del danno complessivamente subito per effetto della occupazione divenuta illecita di parte del predetto fondo di loro proprietà e della sua irreversibile trasformazione, in misura pari al valore venale delle aree occupate e irreversibilmente trasformate dalla p.a. (in virtù di “rinuncia abdicativa”) e del soprassuolo, per la demolizione di un fabbricato rurale di 76,39 mq (completo di finiture con struttura portante in muratura e copertura a volta), nonché per la diminuzione di valore subita dalla parte restante del fondo agricolo non interessata dalla trasformazione, di cui l’esecuzione dell’opera di bonifica aveva reso più onerosa una razionale coltivazione.
1.2. Esse domandavano altresì il risarcimento del danno per il mancato godimento delle superfici occupate dalla scadenza dell’occupazione legittima alla liquidazione giudiziaria e l’indennità per il periodo di occupazione legittima sino al momento di perdita di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, da determinare nella misura di 1/12 per anno sul valore venale delle aree ablate, oltre rivalutazione monetaria (tranne che per la voce relativa all’indennità per il periodo di occupazione legittima), secondo gli indici ISTAT, da computarsi dalla data dell’inizio dei lavori fino al deposito della sentenza ed interessi legali.
2. Nella resistenza del Consorzio intimato, il T.a.r. di Lecce;
i) dichiarava la giurisdizione del giudice amministrativo sulle domande risarcitorie (capo non impugnato);
ii) dichiarava la giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda di liquidazione dell’indennità di occupazione legittima (capo non impugnato);
iii) respingeva la domanda risarcitoria;
iv) compensava le spese di lite.
Nello specifico, il T.a.r. evidenziava che le ricorrenti non avevano impugnato la delibera commissariale n. 21 dell’11 febbraio 2015, “di proroga in via sanante della dichiarazione di pubblica utilità al 21/09/2016”, né il definitivo di esproprio n. 64 del 20 settembre 2016, con la conseguenza che, allo stato, non era configurabile un illecito della p.a..
3. La sentenza è stata impugnata dalle signore Colangelo, rimaste soccombenti.
3.1. Esse hanno premesso che, contestualmente al presente appello, hanno proposto un nuovo ricorso al T.a.r. di Lecce tendente all’annullamento della deliberazione n. 21 dell’11 febbraio 2015, di proroga della dichiarazione di pubblica utilità al 21 settembre 2016, nonché del decreto di esproprio n. 64 del 20 settembre 2016.
3.2. In primo luogo, il T.a.r. non avrebbe sufficientemente riflettuto sulla circostanza – pur pacifica in causa – dell’intervenuta esecuzione dell’opera pubblica e dell’effetto incisivo che a tale compiuta esecuzione doveva collegarsi quanto ai poteri (da ritenersi ormai insussistenti) esercitati con la dichiarazione di proroga dell’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità e quindi con la emanazione del decreto definitivo di esproprio.
Sarebbe infatti pacifico in causa che l’originaria dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, in virtù della quale era stata disposta l’occupazione d’urgenza delle aree di proprietà delle odierne appellanti, aveva perduto efficacia il 21 settembre 2014, come espressamente riconosciuto nella successiva deliberazione n. 21 dell’11 febbraio 2015.
Ciononostante, il Consorzio aveva proseguito nella realizzazione dell’opera, completandola e quindi irreversibilmente trasformando le aree occupate, pur nella sopravvenuta inefficacia del provvedimento che ne aveva legittimato l’occupazione.
La proposizione del ricorso di primo grado sarebbe avvenuta sul presupposto della rinuncia abdicativa al diritto dominicale e avrebbe determinato per il Consorzio l’obbligo del risarcimento del danno, da liquidarsi non più “de die in diem”, ma da commisurarsi al valore delle aree utilizzate per la esecuzione dell’opera ed alla diminuzione del valore subita dal fondo restante, divenuto meno agevolmente coltivabile.
Il Consorzio avrebbe quindi avuto solo la possibilità di esercitare il potere attribuitogli dall’art. 42 bis del d.P.R. n. 327 del 200.
Gli ordinari poteri ablatori sono infatti previsti in funzione della esecuzione futura di un’opera che sia ritenuta di pubblica utilità e non della sanatoria di un’opera già (illecitamente) proseguita e completata.
Ai fini della domanda risarcitoria, era poi stato fatto riferimento non già alla sola superficie (di mq 12.884) per cui l’occupazione d’urgenza era stata disposta, ma alla più ampia superficie effettivamente utilizzata per la esecuzione dell’opera; sicché non avrebbe potuto escludersi l’esistenza di una residua fattispecie risarcitoria, che il T.a.r. avrebbe immotivatamente omesso di accertare.
La tesi delle appellanti è, in sostanza, che le delibere n. 21 dell’11 febbraio 2015 e il decreto n. 64 del 2016, sarebbero atti nulli per difetto assoluto di attribuzione ex art. 21 septies. 241/90.
3.3. Sotto un secondo profilo, le appellanti hanno poi riproposto la tesi secondo cui il decreto di esproprio sarebbe un atto recettizio.
Nel caso di specie, non essendo stato ritualmente comunicato alle germane Colangelo, esso non sarebbe stato comunque idoneo a produrre effetti traslativi.
4. Si è costituito, per resistere, il Consorzio Speciale per la Bonifica di Arneo, deducendo sotto plurimi profili l’inammissibilità e l’infondatezza dell’appello.
5. Con memoria non notificata del 20 febbraio 2020, le appellanti – nel dare conto dei principii sanciti dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio con la decisione n. 2 del 2020 (secondo i quali deve escludersi che il trasferimento della proprietà di un bene alla p.a. possa essere l’effetto di una rinunzia abdicativa formulata dal soggetto privato) – hanno sostenuto che gli stessi confermerebbero la tesi esposta in sede di appello, secondo cui all’illiceità dell’occupazione può porsi rimedio solo attraverso l’esercizio del potere di acquisizione ex art. 42 – bis d.P.R. n. 327/2001 e che, conseguentemente, il sopravvenuto decreto di esproprio, come pure la presupposta proroga della dichiarazione di pubblicità utilità, dovrebbero ritenersi atti nulli per difetto assoluto di attribuzione.
5.1. Le appellanti hanno poi “rimodulato” le domande formulate innanzi al T.a.r., chiedendo alla Sezione:
a) di assegnare al Consorzio appellato un termine, entro cui determinare in applicazione del cit. art. 42 bis se acquisire al proprio patrimonio indisponibile le aree trasformate con l’esecuzione dell’opera di bonifica, previa liquidazione e pagamento entro 30 giorni alle proprietarie dell’indennizzo/risarcimento previsto da siffatta disposizione ovvero se restituire alle proprietarie le aree occupate, previa loro riconduzione al pristino stato, con nomina di un commissario ad acta perché provveda per l’ipotesi di perdurante inerzia del Consorzio nel termine allo scopo assegnato;
b) di voler comunque condannare il Consorzio a risarcire il danno subito dalle proprietarie per la privazione del godimento del bene dal termine finale di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, di cui alla deliberazione commissariale del 6 settembre 2014, sino all’eventuale provvedimento acquisitivo ovvero alla intervenuta restituzione delle aree riportate nel loro pristino stato.
In subordine, stante la pendenza in primo grado dell’impugnativa del decreto di proroga dell’occupazione e del decreto di esproprio, le appellanti hanno prospettato la necessità di una sospensione del presente appello in attesa della decisione del T.a.r..
6. Con memoria di replica del 4 marzo 2020, il Consorzio ha dedotto l’inammissibilità e l’infondatezza di tutte le richieste.
7. Le parti, infine, hanno chiesto congiuntamente il passaggio in decisione.
8. L’appello è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza dell’8 ottobre 2020.
9. In via preliminare, merita accoglimento l’eccezione del Consorzio resistente, che ha dedotto l’inammissibilità di tutte le domande introdotte sia in primo grado che in appello con memorie non notificate nonché in violazione del termine di impugnazione stabilito dall’art. 92 c.p.a.
E’ infatti principio pacifico del processo amministrativo che con le memorie non notificate possono essere illustrati e chiariti i motivi già svolti con l’atto introduttivo del giudizio ovvero confutate le tesi avversarie; tuttavia, anche ai fini dell’effettivo rispetto del principio del contraddittorio, non possono essere dedotte nuove censure, né può essere specificato, integrato o ampliato il contenuto dei motivi originari di appello e, a maggior ragione, del ricorso di primo grado (cfr. Cons. Stato, sez. V, 12 giugno 2019, n. 3759; sez. IV, 7 settembre 2018, n. 5277).
10. Ciò posto, entrambi i motivi di appello sono infondati.
10.1. In primo luogo va rilevato che – in presenza dell’emanazione da parte della p.a. di un atto di proroga della dichiarazione di pubblica utilità – alla stregua della lettera del più volte menzionato art. 42 bis e dei principii elaborati dalle decisioni dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio nn. 2 del 2016, 2,3,4, e 5 del 2020 – non è possibile adottare un provvedimento di acquisizione ai sensi della prefata disposizione prima della definizione del contenzioso sulle procedure di esproprio.
L’esercizio di tale potere può infatti riguardare solo beni modificati “in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità “.
10.2. Né, invero, può accedersi alla tesi prospettata in appello della nullità dei provvedimenti ablatori successivamente adottati dalla p.a. per “difetto assoluto di attribuzione”, giacché tale vizio è configurabile nelle sole ipotesi di assenza in astratto di qualsivoglia norma giuridica attributiva del potere esercitato con il provvedimento (Cass. civ., sez. un., 5 marzo 2018, n. 5097).
Ed ovviamente non è questo il caso di specie in cui il d.P.R. n. 327 del 2001 consente espressamente – all’art. 13, comma 4 – la proroga della dichiarazione di pubblica utilità .
10.3. Il ripudio della tesi della carenza di potere in concreto come causa di nullità dell’atto amministrativo è stata peraltro da tempo affermato anche dalla giurisprudenza amministrativa secondo la quale laddove si contestino i requisiti fissati dalle norme per l’esercizio del potere formalmente attribuito all’amministrazione, ricorre una violazione di legge che mette in discussione la legittimità dell’atto e il corretto esercizio del potere amministrativo (Cons. Stato, Ad plen., 22 ottobre 2007, n. 12; 26 marzo 2003, n. 4; cfr. anche Cass, civ., sez. un., sentenza n. 5097 del 2018, cit.).
10.4 Più in generale, anche dopo l’inserimento nel vigente sistema amministrativo dell’art. 21 septies della l. 7 agosto 1990 n. 241, la categoria della nullità rappresenta una forma di invalidità eccezionale e tipica che, in omaggio ai principi di certezza dei rapporti giuridici e di stabilità degli assetti plasmati dagli atti amministrativi a tutela di interessi superindividuali, non opera in maniera “virtuale “, cioè in assenza di una norma che la preveda testualmente (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 16 ottobre 2020, n. 22; sez. IV, 19 aprile 2017, n. 1827 e 24 maggio 2016, n. 2202; cfr. anche Corte cost. n. 106 del 2 maggio 2019).
10.5. Va altresì ribadito il consolidato orientamento della giurisprudenza, civile ed amministrativa, secondo cui l’effetto ablatorio del decreto di esproprio si verifica al momento dell’adozione del provvedimento (ex plurimis, Cons. Stato, sez. IV, 27 aprile 2012, n. 2481; Cass. civ., sez. I, 15 gennaio 2010, n. 556).
Al riguardo, non appare invero determinante la formulazione dell’invocato art. 23, lett. f) del d.P.R. n. 327 del 2001, secondo cui il decreto di esproprio “dispone il passaggio del diritto di proprietà, o del diritto oggetto dell’espropriazione, sotto la condizione sospensiva che il medesimo decreto sia successivamente notificato ed eseguito”, giacché la medesima disposizione, alla lett. a), continua a prevedere che il decreto deve essere emanato entro il termine di scadenza dell’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità .
Ne consegue che la notificazione individuale non costituisce né requisito di legittimità, né condizione di efficacia del decreto di esproprio ma ha solo la funzione di far decorrere il termine di opposizione alla stima ovvero quello per l’esercizio dell’azione impugnatoria.
10.6. Quanto all’esistenza di una “residua fattispecie risarcitoria”, derivante dal fatto che la superficie effettivamente utilizzata per la esecuzione dell’opera sarebbe più ampia di quella espropriata, si tratta di una circostanza che è rimasta su un piano del tutto ipotetico ed indeterminato, con conseguente inammissibilità della relativa domanda.
10.7. Non sussistono, infine, i presupposti della sospensione del presente processo, né ai sensi dell’art. 295 c.p.c. né ai sensi dell’art. 337 c.p.c.
In ogni caso, dinanzi al TAR le odierne appellanti, come dalle stesse documentato, hanno proposto sia una domanda di annullamento del decreto di proroga della d.p.u. e del successivo decreto di esproprio, sia una domanda risarcimento del danno derivante dall’eventuale illegittimità di tali provvedimenti.
11. In definitiva, per quanto testé argomentato, l’appello deve essere respinto.
Le spese del grado seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo secondo i parametri di cui al regolamento n. 55 del 2014.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello n. 7443 del 2019, lo respinge.
Condanne le appellanti, in solido fra loro, alla rifusione delle spese del grado, che liquida complessivamente in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre spese generali, I.V.A. e C.P.A., come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Vito Poli – Presidente
Nicola D’Angelo – Consigliere
Silvia Martino – Consigliere, Estensore
Giuseppa Carluccio – Consigliere
Michele Conforti – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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