Consiglio di Stato, sezione sesta, Sentenza 17 settembre 2018, n. 5438.

La massima estrapolata:

L’autorizzazione paesaggistica può essere legittimamente annullata dall’organo statale periferico per qualsiasi vizio di legittimità, ivi compresa l’assenza, nel provvedimento di base, di una corretta indicazione delle ragioni sottese alla positiva valutazione, quanto a compatibilità paesaggistica, dell’intervento progettato.

Sentenza 17 settembre 2018, n. 5438

Data udienza 19 luglio 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 396 del 2013, proposto dal signor Ug. Ta., rappresentato e difeso dagli avvocati An. Bo. ed Al. So., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato An. Bo. in Roma, via (…);
contro
il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato, domiciliato in Roma, via (…);
nei confronti
il Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.a.r. Toscana – Firenze – Sez. III, n. 1613 del 2012;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 luglio 2018 il Cons. Dario Simeoli e uditi per le parti l’avvocato Al. So. e l’avvocato dello Stato St. Me.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.? Con un primo ricorso innanzi al T.a.r. (n. 1497 del 2001), il signor Ta. ? proprietario di un lotto di terreno sito in Comune di (omissis), distinto al catasto al foglio (omissis) mappale (omissis) ? impugnava il decreto del 26 marzo 2001, con cui il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo aveva annullato il provvedimento del Comune di (omissis) n. 1146 del 27 febbraio 2001, recante l’autorizzazione al rilascio di concessione in sanatoria, richiesta (ai sensi dell’art. 39 della legge n. 724 del 1994) dall’istante in ordine alla realizzazione sul lotto di sua proprietà di un manufatto ad uso abitativo di mq. 56,81 di superficie.
Il decreto impugnato ha rilevato che l’atto comunale era viziato per carenza di motivazione e per violazione dell’art. 82, terzo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977. Segnatamente, nel decreto era osservato che “in una zona vincolata per l’alto valore paesistico godibili da vari punti di vista accessibili dal pubblico non possano essere costruiti edifici interamente abusivi”, e che “l’autorizzazione indicata in premessa, qualora attuata, comporterebbe l’alterazione di tratti caratteristici della località protetta, che sono la ragione stessa per cui la località medesima è sottoposta a vincolo ai sensi della normativa di tutela ambientale attualmente vigente”.
1.1.? Sennonché, il Comune di (omissis) autorizzava nuovamente, con provvedimento n. 1146 del 20 luglio 2001, il rilascio della concessione in sanatoria per l’immobile innanzi indicato, reputandolo “per forma e dimensioni” conforme alle altre costruzioni nell’ambiente circostante. Nuovamente, il Ministero appellato, con decreto del 17 settembre 2001, annullava la suindicata autorizzazione comunale per carenza di motivazione, sulla base delle seguenti motivazioni: “Considerato che il provvedimento in esame non contiene motivazione sufficiente dalla quale sia possibile chiarire sulla base di quali criteri l’Autorità decidente ha positivamente valutato la compatibilità della permanenza delle opere abusive con l’esigenza di tutela del contesto ambientale vincolato; Considerato che la Soprintendenza per i Beni Ambientali e Architettonici per le province di Siena e Grosseto ha rilevato quanto segue: si conferma il parere precedente; Considerato che l’Autorità decidente con il provvedimento in esame approva la permanenza delle suddette opere che causano l’alterazione dei tratti caratteristici della località protetta che sono la ragione stessa per cui la località medesima è sottoposta a vincolo ai sensi della normativa di tutela ambientale attualmente vigente; Considerato che nella fattispecie in esame attraverso l’autorizzazione ai sensi dell’art. 39 della L. 724/94 si consente una modifica del provvedimento di vincolo paesaggistico posto col D.M. 21/2/58 in violazione di quanto prescritto; Considerato che per quanto sopra esposto il provvedimento n. pratica 1146 del 20/7/2001 del Comune di (omissis) è da ritenersi illegittimo perché viziato da eccesso di potere sotto il profilo della carenza di motivazione e da violazione di legge perché dato in contrasto con l’art. 164 del Testo Unico D.L. 29/10/1999 n. 490”.
Il decreto ministeriale da ultimo citato veniva anch’esso impugnato dal signor Ta. con un autonomo ricorso (n. 2759 del 2001), lamentando la violazione dell’art. 151, comma 4, del d.lgs. n. 490 del 1999 e dell’art. 32 della legge n. 47 del 1985, nonché l’eccesso di potere per travisamento dei fatti ed il difetto di motivazione.
2.? Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, con sentenza n. 1613 del 2012, ha dichiarato improcedibile il ricorso n. 1497 del 2001 per sopravvenuta carenza di interesse (in quanto il provvedimento con lo stesso impugnato era stato superato dal decreto ministeriale 17 settembre 2001), mentre ha rigettato il ricorso n. 2759 del 2001.
3.? Il signor Ug. Ta. ha quindi proposto appello avverso la cennata sentenza, sollevando le seguenti censure:
– il Comune avrebbe espresso una motivazione embrionale, ma comunque sufficiente in ordine ai profili coinvolgenti il vincolo paesaggistico, mentre il Ministero, sotto l’apparente contestazione di vizi di legittimità dell’autorizzazione rilasciata dal Comune, avrebbe nella realtà effettuato un riesame di merito della determinazione adottata dall’ente, senza peraltro effettuare un’adeguata istruttoria, come dimostrerebbe il fatto che trattasi di un manufatto di mq. 56,81, posto in località (omissis), ove sono presenti altre analoghe costruzioni non abusive risultanti dalla mappa catastale;
– il decreto ministeriale si porrebbe in contrasto con l’art. 32 della legge n. 47 del 1985, il quale consente espressamente la sanatoria delle opere edilizie eseguite in aree sottoposte a vincolo, subordinando il rilascio della concessione al parere delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso, cosicché in buona sostanza il Ministero, mediante lo strumento dell’annullamento dell’autorizzazione regionale, avrebbe introdotto surrettiziamente nell’area de qua un vincolo di inedificabilità assoluta (previsto dal successivo art. 33 della medesima legge n. 47 del 1985).
4.? Il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo si è costituito in giudizio, chiedendo che l’appello venga respinto.
5.? All’udienza del 19 luglio 2018 la causa è stata discussa ed è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
1.? L’appello non è fondato.
2.? Giova, preliminarmente, osservare che la norma applicabile ratione temporis è l’art. 151, comma 4, del d.lgs. n. 490 del 1999, il cui contenuto è stato a sua volta trasfuso nel successivo art. 159 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (recante il “Regime transitorio in materia di autorizzazione paesaggistica”), il cui terzo comma dispone che: “la soprintendenza, se ritiene l’autorizzazione non conforme alle prescrizioni di tutela del paesaggio, dettate ai sensi del presente titolo, può annullarla, con provvedimento motivato, entro i sessanta giorni successivi alla ricezione della relativa, completa documentazione”.
Sulla base delle citate disposizioni (alle quali con decorrenza dal 1° gennaio 2010 è subentrata la disciplina di cui all’art. 159 del Codice n. 42 del 2004), il vaglio della Soprintendenza sulle autorizzazioni paesaggistiche rilasciate dalla Regione (o, come nel caso di specie, dall’ente sub-delegato) consiste in un riesame avente per oggetto l’accertamento circa l’assenza di vizi di violazione di legge, di eccesso di potere ovvero di incompetenza c.d. relativa (cfr. Consiglio Stato, Adunanza Plenaria, 14 dicembre 2001 n. 9; più recentemente, ex plurimis, Consiglio di Stato, sez. VI, 28 giugno 2016, n. 283).
2.1.? Secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale formatosi sulla disciplina previgente, l’autorizzazione paesaggistica può essere legittimamente annullata dall’organo statale periferico per qualsiasi vizio di legittimità, ivi compresa l’assenza, nel provvedimento di base, di una corretta indicazione delle ragioni sottese alla positiva valutazione, quanto a compatibilità paesaggistica, dell’intervento progettato (Consiglio di Stato, sez. VI, 29 gennaio 2016, n. 356).
A questa stregua, l’atto di annullamento può legittimamente limitarsi a constatare il difetto di motivazione dell’autorizzazione, senza addentrarsi in valutazioni di merito (Consiglio di Stato, sez. VI, 11 settembre 2013, n. 4481; id., VI, 17 luglio 2013, n. 3896; id., VI, 5 aprile 2013, n. 1876).
In tal caso, tuttavia, i predetti organi sono tenuti – al fine di consentire al giudice di riscontrare effettivamente la sussistenza dell’eccesso di potere – ad una puntuale indicazione degli elementi concreti della specifica fattispecie.
2.2.? Ancora in via preliminare, va rimarcato che, in tema di sanatoria straordinaria, la disciplina rilevante, anche mediante rinvio, per quanto attiene ai “condoni edilizi” successivi a quello del 1985 ? di cui alle leggi 23 dicembre 1994, n. 724, e al decreto legge 30 settembre 2003, n. 269 (convertito dalla legge 24 novembre 2003, n. 326) ? è contenuta negli artt. 31 e seguenti della legge 28 febbraio 1985, n. 47, salve le diverse disposizioni di cui alle medesime leggi del 1994 e del 2003.
In particolare, l’art. 32 della l. n. 47 del 1985 dispone che “il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo”, come avviene nel caso in esame, “è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso”.
Per la pacifica giurisprudenza, il parere “ha natura e funzioni identiche all’autorizzazione paesaggistica ex art. 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497, per essere entrambi gli atti il presupposto legittimante la trasformazione urbanistico edilizia della zona protetta, sicché resta fermo il potere ministeriale di annullamento del parere favorevole alla sanatoria di un manufatto realizzato in zona vincolata, in quanto strumento affidato dall’ordinamento allo Stato, come estrema difesa del paesaggio, valore costituzionale primario” (Sez. VI, 15 marzo 2007, n. 1255).
3.? Ciò posto, ritiene il Collegio che la Soprintendenza abbia nel caso in esame fatto corretto esercizio del suo potere di riesame (cfr., sulla natura di tale potere, Ad. Plen. n. 9 del 2001, cit.).
3.1.? L’autorizzazione comunale ? limitandosi ad affermare che “l’opera consta di un corpo di fabbrica disposto su un solo piano, avente una superficie di mq. 56,81 ed un volume di mc 155,20”, il quale “per forma e dimensione si conforma alle altre costruzioni esistenti all’intorno” ? contiene una motivazione apodittica (e quindi apparente), che non dà evidenza specifica delle ragioni di compatibilità delle opere in esame con la salvaguardia dei valori ambientali protetti dal vincolo.
In particolare ? come correttamente rilevato dal giudice di prime cure ? la circostanza che il detto immobile si conformi “per forma e dimensioni” alle altre costruzioni nell’ambiente circostante è irrilevante ai fini dell’individuazione delle ragioni di effettiva compatibilità dell’abuso realizzato rispetto agli specifici valori paesaggistici del luogo, ben potendo, viceversa, proprio la presenza di altri immobili (la cui abusività non potrebbe certo, di per sé, giustificare la permanenza di ulteriori) essere causa di compromissione di quei valori paesaggistici che l’apposizione del vincolo ha inteso tutelare.
Anche in ragione dell’alto valore paesistico dell’area in questione, godibile da vari punti di vista accessibili dal pubblico, si imponeva una compiuta motivazione in fatto, che desse conto delle concrete caratteristiche dell’opera edilizia, dei valori ambientali e paesistici espressi nell’area e della compatibilità delle prime con i secondi.
Un tale giudizio postula la presa in considerazione puntuale del manufatto e delle sue caratteristiche, da rapportare, in riferimento a tutti gli elementi che ne determinano l’impatto paesaggistico ? anche in termini di collocazione, visibilità e forma ? ai preesistenti valori paesaggistici propri del sito vincolato.
Il Ministero non ha introdotto un vincolo surrettizio di inedificabilità assoluta, non previsto dal vincolo paesaggistico vigente. Al contrario, l’atto statale di annullamento ha rilevato il difetto di istruttoria e di motivazione, con cui l’atto comunale (attraverso l’autorizzazione rilasciata ai sensi dell’art. 39 della legge n. 724 del 1994) ha inciso negativamente sul provvedimento di vincolo paesaggistico, posto col decreto ministeriale del 21 febbraio 1958.
3.2.? In definitiva, la Soprintendenza non ha operato inammissibili valutazioni di merito, bensì si è correttamente limitata a ravvisare e ed a censurare il difetto di istruttoria e di motivazione, che viziava l’autorizzazione paesaggistica.
La constatazione che è mancata (da parte del Comune) la considerazione di circostanze rilevanti non rappresenta certo un riesame nel merito (da parte della Soprintendenza) delle valutazioni discrezionali, bensì esprime una figura sintomatica dell’eccesso di potere: i richiami alla concreta situazione di fatto, da parte della Soprintendenza, non hanno comportato un riesame di merito, ma hanno posto l’attenzione sulle circostanze che, al contrario, non sono state prese in considerazione dal Comune.
4.- L’appello è, dunque, infondato e va respinto.
4.1.- Le spese di lite del presente grado di giudizio possono essere compensate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello n. 396 del 2013, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa interamente le spese del secondo grado di lite tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 19 luglio 2018, con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti – Presidente
Silvestro Maria Russo – Consigliere
Marco Buricelli – Consigliere
Oreste Mario Caputo – Consigliere
Dario Simeoli – Consigliere, Estensore