Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 22 agosto 2018, n. 5021.

La massima estrapolata:

L’ascrizione della responsabilità per la causazione di un evento di contaminazione in capo ad un singolo operatore implica lo svolgimento, da parte di questi, di un’attività di carattere materiale o, comunque, spiccatamente operativo che deve essere rigorosamente dimostrata con una motivazione che, a sua volta, non può riposare su generiche assunzioni.

Sentenza 22 agosto 2018, n. 5021

Data udienza 14 giugno 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4790 del 2016, proposto da Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e da Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliati ex lege in Roma, via (…);
contro
Li. Pl. (già So. s.p.a), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati An. Ca. e Ro. Za., con domicilio eletto presso lo studio Gi. Or. Gr. Ca. & partners in Roma, via (…);
Bi. s.p.a, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati An. Ge. ed An. Cl., con domicilio eletto presso lo studio An. Cl. in Roma, via (…);
GE Ca. In. s.p.a, Ba. Mo. dei Pa. di Si. s.p.a, Un. s.p.a, Mi. s.p.a, Sn. s.p.a in amministrazione straordinaria, Ca. s.r.l. in amministrazione straordinaria, Ca. Ch. s.r.l. in amministrazione straordinaria, tutti non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Sede di Roma, Sezione Seconda, n. 3441 del 21 marzo 2016, resa tra le parti, concernente ordine di provvedere alla bonifica dei siti di interesse nazionale di (omissis), Brescia e (omissis).
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Li. Pl. (già So. s.p.a) e di Bi. s.p.a;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 giugno 2018 il Cons. Luca Lamberti e uditi per le parti gli avvocati An. Ca., An. Cl. e l’avvocato dello Stato Ro. Gu.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso avanti il T.a.r. per il Lazio, integrato da successivi motivi aggiunti, So. s.p.a. (poi divenuta in corso di causa Li. Pl.) ha impugnato il provvedimento prot. n. 14568 emesso in data 24 luglio 2015 dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare.
1.1. In tale atto il Ministero ha sostenuto in fatto che:
– la società Ca. Ch. s.r.l. in liquidazione ha svolto attività produttiva nel proprio stabilimento ubicato nel sito di interesse nazionale “Laguna di Gr. e Ma.”, località (omissis);
– la società Ca. s.r.l. in liquidazione ha svolto attività produttiva in Comune di (omissis) nella zona del fiume Sa., ricadente nell’area interessata da emergenza ambientale di cui al d.p.c.m. 19 maggio 2005;
– la società Ca. s.r.l. in liquidazione ha, altresì, svolto attività produttiva nel proprio stabilimento ubicato nel sito di interesse nazionale “Br. Ca.”;
– le analisi effettuate nei siti in questione hanno dimostrato che gli inquinanti ivi riscontrati sono “compatibili” (per la Ca. Ch. s.r.l.) ovvero comunque “correlabili” (per la Ca. s.r.l.) con la tipologia di attività industriale svolta dalle cennate imprese;
– Sn. s.p.a. “è la società capogruppo di un sodalizio di imprese di cui fanno parte Ca. Ch. s.r.l. e Ca. s.r.l.”; in particolare, è socio unico di Ca. s.r.l. che, a sua volta, partecipa con il 99,50% al capitale sociale di Ca. Ch. s.r.l., il restante 0,5% essendo nella titolarità diretta della stessa Sn. s.p.a.;
– “con delibera del consiglio di amministrazione del 13 maggio 2013 [in realtà trattasi del 2003] Sn. ha deliberato una scissione parziale”, creando la società So. s.p.a., cui sono state contestualmente conferite “tutte le partecipazioni sociali nel comparto biomedicale”, in tesi l’unico del gruppo con concrete prospettive di redditività ;
– la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Milano, assumendo che la scissione avesse carattere distrattivo, ha ipotizzato la ricorrenza di reati fallimentari ed ha ottenuto dal Tribunale il rinvio a giudizio degli allora amministratori di Sn. s.p.a.;
– al momento della scissione “i componenti del consiglio di amministrazione di So. corrispondevano ai componenti del consiglio di amministrazione di Sn.”; quest’ultima, inoltre, era partecipata da Bi. s.p.a. che, a sua volta, era partecipata da Ho. Ho. s.p.a. (poi acquisita nel 2011 da Mi. s.p.a.), GE Ca. s.p.a., Monte dei Pa. di Si. s.p.a. ed Un. Gr. Fi. s.p.a., tutte legate fra loro da un patto di sindacato teso a “disciplinare l’esercizio di voto nella società Bi. anche con riferimento alla partecipazione detenuta in Sn.”.
1.2. Sulla scorta di tali circostanze, il Ministero ha ritenuto:
– che la scissione di Sn., in esito alla quale era stata costituita So., fosse tesa a depauperarne il patrimonio al fine di non adempiere agli obblighi di risanamento ambientale all’epoca già assunti;
– che Sn. s.p.a. fosse di fatto controllata da Bi. s.p.a.;
– che, a sua volta, Bi. s.p.a. fosse sostanzialmente etero-diretta da Ho. Ho. s.p.a., GE Ca. s.p.a., Monte dei Pa. di Si. s.p.a. ed Un. Gr. Fi. s.p.a.;
– che, pertanto, Bi. s.p.a., Ho. Ho. s.p.a. (già Mi. s.p.a.), GE Ca. In. s.p.a., Monte dei Pa. di Si. s.p.a. ed Un. Gr. Fi. s.p.a., nonché la neo-costituita So. s.p.a, fossero “corresponsabili dell’inquinamento” causato dal gruppo Sn..
1.3. Per tale ragione, il Ministero ha rivolto a tutte le menzionate società, ai sensi dell’art. 305 d.lgs. n 152 del 2006, diffida a “provvedere senza dilazione ad adottare tutte le iniziative opportune allo scopo di prevenire o limitare ulteriori pregiudizi ambientali ed effetti nocivi per la salute umana”, attendendo, in particolare, “a controllare, circoscrivere, eliminare o gestire in altro modo qualsiasi fattore di danno” nei siti in questione, osservando il programma di bonifica elaborato nell’ambito della procedura di amministrazione straordinaria delle grandi imprese cui, nel 2009-2010, erano state sottoposte Sn. s.p.a., Ca. s.r.l. e Ca. Ch. s.r.l..
2. Il T.a.r. per il Lazio, con la sentenza indicata in epigrafe, ha accolto il ricorso ed ha annullato l’atto, salve le future determinazioni amministrative.
2.1. In particolare, il T.a.r., pur ritenendo possibile, in termini generali ed astratti, enucleare un concetto estensivo e sostanzialistico di “operatore economico” ai sensi e per gli effetti della sottoposizione agli obblighi normativi di ripristino ambientale, ha ritenuto che “il provvedimento in questione, oltre a menzionare la vicenda dell’odierna ricorrente e delle altre Società intimate, nulla dice sul particolare, concreto e differenziato ruolo effettivamente svolto dalle stesse a livello decisionale e con specifico riferimento al ramo industriale interessato e “responsabile” della condotta inquinante”.
2.2. Il T.a.r., inoltre, ha stigmatizzato la mancata attivazione degli “strumenti di coinvolgimento partecipativo del soggetto individuato come responsabile” ed ha, più in generale, rilevato “che il provvedimento appare lacunoso e contraddittorio nel riferimento alla normativa da applicare alla fattispecie, facendo una commistione tra gli istituti di bonifica (parte IV del Codice) e di risarcimento (Parte VI)”.
3. Il Ministero ha interposto appello (non accompagnato da istanza cautelare), in cui ha, tra l’altro, sostenuto:
– che l’inquinamento de quo non avrebbe carattere diffuso, ma, al contrario, sarebbe ascrivibile specificamente alle attività industriali svolte da Ca. s.r.l. e da Ca. Ch. s.r.l.;
– che l’inquinamento darebbe luogo ad una situazione di carattere permanente, ossia rileverebbe giuridicamente come fatto attuale finché ne residuano gli effetti, a prescindere dal momento in cui le attività che ne sono causa sono state poste in essere: ne conseguirebbe da un lato che non rileva la risalenza della condotte che lo hanno determinato, dall’altro che non può dirsi prescritta alcuna azione volta a contrastarne gli effetti;
– che, attesa la derivazione comunitaria della normativa ambientale, dovrebbe farsi luogo alla concezione sostanzialistica del concetto di impresa maturata in ambito comunitario: pertanto, la responsabilità ambientale dovrebbe estendersi anche ai soggetti che hanno avuto comunque, anche se in via mediata ed indiretta, il controllo della fonte dell’inquinamento;
– che “per effetto della scissione” in esito alla quale è stata costituita So. s.p.a. “i soci di Sn. s.p.a. sono diventati soci pro quota di So.”;
– che la scissione “ha portato fuori da Sn. le partecipazioni riguardanti l’unica attività, il biomedicale, che aveva e che, di fatto, ha una prospettiva” e, pertanto, sarebbe stata preordinata a svuotare Sn. s.p.a. dei mezzi patrimoniali per fare fronte agli obblighi di bonifica;
– che l’omissione della comunicazione di avvio sarebbe stata dovuta all’urgenza di provvedere, conseguente alla comunicazione del 29 aprile 2015 con cui il commissario straordinario di Sn. s.p.a. rendeva noto di non poter mantenere oltre in sicurezza i siti de quibus.
4. Si sono costituite le società Li. Pl. e Bi. s.p.a..
5. Il ricorso è stato discusso alla pubblica udienza del 14 giugno 2018, in vista della quale la sola Li. Pl. ha versato in atti difese scritte e documenti.
6. Il ricorso non merita accoglimento.
7. Il Collegio osserva, in punto di fatto, che a quanto consta i tre siti, interessati da fenomeni di contaminazione decisamente risalenti, sono stati inclusi fra i “siti di interesse nazionale” tra il 1998 ed il 2000 e sono stati sottoposti da Sn. s.p.a. a procedimenti di messa in sicurezza e bonifica sin dagli anni 2000-2001.
8. Nel merito, il Collegio evidenzia, anzitutto, che il provvedimento si fonda sull’art. 305 d.lgs. n. 152 del 2006, contenuto nella Parte VI del decreto: la Parte VI, tuttavia, a tenore dell’art. 303, comma 1, lett. g) non si applica “al danno in relazione al quale siano trascorsi più di trent’anni dall’emissione, dall’evento o dall’incidente che l’hanno causato”.
9. Prima ancora, peraltro, il Collegio rileva che, a prescindere dall’ammissibilità di una concezione assai allargata di “operatore economico” quale quella sottesa all’atto impugnato, nella specie So. s.p.a. è venuta a giuridica esistenza solo a seguito della riferita scissione, efficace con decorrenza 2 gennaio 2004, ossia in un momento di gran lunga successivo sia alla verificazione del pregiudizio ambientale, sia, a fortiori, alla realizzazione delle condotte che lo hanno determinato.
9.1. Questo elemento temporale riveste, nell’economia del presente giudizio, rilievo fondamentale, posto che è logicamente impossibile addebitare una responsabilità da (peraltro indiretto) controllo della fonte dell’inquinamento ad un soggetto che, all’epoca dei fatti, neppure esisteva giuridicamente e che, comunque, ha sempre operato in un ben diverso settore produttivo.
9.2. Oltretutto, come noto l’ascrizione della responsabilità per la causazione di un evento di contaminazione in capo ad un singolo operatore implica lo svolgimento, da parte di questi, di un’attività di carattere materiale o, comunque, spiccatamente operativo che deve essere rigorosamente dimostrata con una motivazione che, a sua volta, non può riposare su generiche assunzioni (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 30 luglio 2015, n. 3756, § 8.6; v. anche Corte di Giustizia UE, Grande Sezione, 9 marzo 2010, causa C-378/2008, § § 53-57 e 64-65).
10. Il Collegio rileva, ancora, non solo che l’assunta natura distrattiva della scissione (oltretutto risalente al 2003, ossia a ben dodici anni prima) concretava, al momento dell’effusione provvedimentale, una mera ipotesi accusatoria non altrimenti dimostrata, ma che l’azione civile di danni intentata nel 2012 dal commissario straordinario di Sn. s.p.a. avverso gli amministratori ed i sindaci di Sn. in carica al momento della scissione è stata rigettata dal Tribunale di Milano con sentenza n. 1795 del 10 febbraio 2016, poiché la scissione da cui è derivata la costituzione di So. s.p.a. è stata valutata come rispondente a precisi, concreti ed oggettivi interessi imprenditoriali.
11. Per di più, nella memoria conclusiva Li. Pl. ha sostenuto che il Tribunale di Milano, “nell’ambito del procedimento penale avviato dalla Procura di Milano a carico di alcuni ex amministratori di Sn. per distrazione di somme a favore di So./Li., ha recentemente assolto gli imputati in quanto il fatto non sussiste (ad oggi la sentenza non è ancora stata depositata, essendo invece stato depositato il solo dispositivo)”: né con memoria di replica né in sede di discussione il Ministero ha osservato alcunché in proposito. Oltretutto, i reati fallimentari cui ineriva il processo sono di per sé estranei alle vicende di inquinamento ambientale qui in questione.
12. Infine, difettavano i presupposti per l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento: la situazione di contaminazione dei luoghi, infatti, era nota da anni al Ministero e, in particolare, da ben prima che il commissario straordinario di Sn. comunicasse l’impossibilità di garantire oltre la sicurezza dei luoghi.
13. Per le esposte ragioni, pertanto, il ricorso non può che essere respinto.
14. Le spese di lite, liquidate come in dispositivo a favore della sola Li. Pl. (non avendo Bi. s.p.a. svolto concreta attività difensiva), seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Condanna il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in solido fra loro, a rifondere a Li. Pl. (già So. s.p.a) le spese di lite, liquidate in complessivi Euro 4.500,00 (euro quattromilacinquecento/00), oltre accessori come per legge.
Compensa le spese di lite fra il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, da un lato, e Bi. s.p.a., dall’altro.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 giugno 2018 con l’intervento dei magistrati:
Filippo Patroni Griffi – Presidente
Fabio Taormina – Consigliere
Oberdan Forlenza – Consigliere
Luca Lamberti – Consigliere, Estensore
Daniela Di Carlo – Consigliere