Consiglio di Stato, Sentenza|26 febbraio 2021| n. 1667.
La legge n. 241/1990 non limita l’accesso dichiarandolo esercitabile nei confronti della sola amministrazione che ha “prodotto” il documento, ma, al contrario, ritiene esercitabile l’accesso nei confronti di qualunque amministrazione lo detenga; sarà obbligo di quest’ultima coinvolgere l’amministrazione che ha formato l’atto nel procedimento di accesso, ai sensi del DPR n. 184/2006.
Sentenza|26 febbraio 2021| n. 1667
Data udienza 12 novembre 2020
Integrale
Tag – parola chiave: Accesso ai documenti amministrativi – Cartelle esattoriali – Istanza di accesso a cartelle e ruoli – Parziale diniego di Agenzia delle entrate – Illegittimità – Obbligo di conservazione di cinque anni – Obbligo minimo – Definizione di ruolo e cartella – Modalità di notifica e conservazione
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5744 del 2018, proposto da Ca. Fe. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato An. Sa., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Pi. Na. in Roma, via (…).
contro
Ader – Agenzia delle Entrate – Riscossione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via (…),
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sezione Seconda n. 3779/2018, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ader – Agenzia delle Entrate – Riscossione;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 novembre 2020 il Cons. Oberdan Forlenza; Nessuno presente per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con l’appello in esame, la società Ca. Fe. S.r.l. impugna la sentenza 5 aprile 2018, n. 379, con la quale il TAR per il Lazio, sez. II-ter, ha respinto il suo ricorso avverso la nota 28 novembre 2017 con la quale l’Ader – Agenzia entrate – Riscossione, ometteva di rilasciare la documentazione richiesta.
La presente vicenda contenziosa ha avvio per effetto di una intimazione di pagamento, con la quale l’attuale appellante apprendeva di avere una rilevante posizione debitoria derivante da una pluralità di cartelle di pagamento.
Con istanza di accesso, la società richiedeva copia conforme all’originale delle cartelle di pagamento menzionate nell’intimazione di pagamento nonché dei presupposti ruoli formati da ogni singolo ente impositore e consegnati all’Agente per la riscossione
Quest’ultimo riscontrava parzialmente l’istanza, esibendo taluni dei documenti richiesti, ma non forniva né le copie delle cartelle esattoriali né quelle dei ruoli.
La sentenza impugnata – richiamando anche una decisione di questa Sezione (6 novembre 2017, n. 5128), afferma, in particolare:
– “il concessionario del servizio della riscossione redige la cartella di pagamento in modalità informatica sulla base del ruolo, trasmesso con modalità digitale dall’Ente impositore e ne forma poi un unico esemplare cartaceo che è quello notificato al contribuente (la cartella una volta pervenuta all’indirizzo del destinatario deve ritenersi ritualmente consegnata a quest’ultimo, stante la presunzione di conoscenza di cui all’art. 1335 c.c., superabile solo se il medesimo dia prova di essersi trovato senza sua colpa nell’impossibilità di prenderne cognizione)”;
– “tale documento è necessariamente la riproduzione integrale e fedele del ruolo e reca perciò tutti gli elementi per consentire al contribuente di identificare a quale pretesa dell’amministrazione esso si riferisca, con la conseguenza che la richiesta del ricorrente risulta impossibile da soddisfare ove riferita a un possibile originale (o matrice) detenuta in formato cartaceo dall’Agente del servizio della riscossione”;
– “la cartella esattoriale altro non è …che la stampa del ruolo in unico originale notificata alla parte e l’amministrazione non è quindi in grado di produrre le cartelle esattoriali, il cui unico originale è in possesso della parte debitrice. L’estratto di ruolo è la fedele riproduzione della parte del ruolo relativa alla o alle pretese creditorie azionate dagli enti impositori verso il contribuente debitore con la cartella esattoriale e deve contenere tutti gli elementi essenziali per identificare la persona del debitore, la causa e l’ammontare della pretesa creditoria”; in pratica, “l’estratto costituisce un riassunto del contenuto della cartella (e a sua volta del ruolo), che può ritenersi esaustivo perché tale documento è necessariamente la riproduzione fedele e integrale del ruolo e reca perciò tutti gli elementi per consentire al contribuente di identificare a quale pretesa dell’amministrazione esso si riferisca, con la conseguenza che non risulta possibile soddisfare eventuale richiesta della cartella di pagamento riferita a un possibile originale (o matrice) detenuta in formato cartaceo dall’Agente del servizio della riscossione”;
– ne consegue che “l’estratto è lo strumento con cui si consente tanto l’accesso alla cartella di pagamento notificata via posta che l’accesso al ruolo, riproducendone fedelmente il contenuto, grazie all’asseverazione di conformità “.
Avverso tale decisione vengono proposti i seguenti motivi di appello:
a) error in iudicando; violazione e falsa applicazione art. 22 ss. l. n. 241/1990, artt. 2 ss. DPR n. 184/2006; violazione e falsa applicazione art. 26, co. 4, DPR n. 602/1973; ciò in quanto con l’art. 26 cit. (spec. co. 5) “il legislatore individua direttamente un obbligo di custodia degli atti (“matrice” o “copia della cartella” e un dovere di ostensione degli stessi a mera richiesta del contribuente”; d’altra parte, ritenere che “in base alle concrete modalità di notifica della cartella deriverebbero distinte modalità di conservazione, oltre ad apparire interpretazione errata della cristallina norma di legge,… implicherebbe ricadute inevitabilmente negative sul diritto di accesso e sul diritto di difesa del contribuente”. Peraltro, “appare persino inverosimile” che l’ADER non conserverebbe né l’originale né copia della cartella o matrice della stessa;
b) error in iudicando; erroneità, illogicità della sentenza nella parte in cui afferma che a piena tutela dell’interesse del privato l’ADER è tenuto ad attestare che i dati riportati nell’estratto di ruolo corrispondono alle risultanze dei ruoli e che né presso di sé né presso altra amministrazione esistono gli originali richiesti; ciò in quanto “l’asseverazione riportata in calce al tabulato recante il c.d. estratto di ruolo osteso al richiedente… non potrebbe sopperire all’inadempimento dell’obbligo di conservazione della copia della cartella notificata e/o della matrice”; né può negarsi l’accesso al ruolo ritenendo l’estratto una sua riproduzione fedele e integrale ovvero sostenendo una “presunzione di conoscenza” da parte del privato.
Si è costituita in giudizio l’ADER – Agenzia entrate – Riscossione, che ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso, perché la richiesta di accesso avrebbe dovuto essere rivolta all'”amministrazione titolare del credito”, ed ha comunque concluso richiedendo il rigetto dell’appello, stante la sua infondatezza.
All’udienza di trattazione in camera di consiglio, la causa è stata riservata in decisione.
DIRITTO
2. L’appello è fondato, nei sensi di seguito esposti, con conseguente riforma della sentenza impugnata.
Giova innanzi tutto osservare – ai fini della migliore precisazione del thema decidendum – che oggetto della presente controversia è il mancato, completo riscontro da parte dell’appellata della istanza di accesso del 30 ottobre 2017.
In particolare, l’appellante società lamenta che, a fronte della sua richiesta “non venivano ostesi né le cartelle di pagamento sottese alla intimazione di pagamento n. 09720179067303532000, né i ruoli in copia conforme all’originale, né l’estratto di ruolo munito di rituale asseverazione, così come l’istante aveva ritualmente richiesto” (pag. 2 app.).
A sua volta, l’appellata richiama la nota 28 novembre 2017, con la quale la società appellante ha dato atto di avere ricevuto taluni documenti.
Da quanto esposto consegue che oggetto della presente controversia non è il diniego (integrale) di accesso ai documenti amministrativi richiesti con istanza del 30 ottobre 2017, bensì, più precisamente (e limitatamente), il diniego di accesso a quei documenti con la medesima richiesti e che non sono stati ostesi (cartelle di pagamento, ruoli ed estratti di ruoli come innanzi precisati).
Né sono in discussione legittimazione ed interesse dell’appellante ad accedere agli atti richiesti.
La sentenza impugnata, infatti, nel ritenere infondato il ricorso, afferma che non può esservi accesso alla cartella di pagamento in quanto questa, trasmessa con modalità digitale, consiste in “un unico esemplare cartaceo che è quello notificato al contribuente”.
La stessa amministrazione appellata (v. memoria del 19 dicembre 2018) ritiene infondato l’appello, e dunque legittimo il parziale diniego di accesso, non già per difetto di condizioni legittimanti all’accesso, bensì perché la cartella di pagamento “viene notificata in un unico esemplare che viene consegnato al debitore”; e nel caso di specie vi sarebbe stata notificazione della cartella.
Infine, anche quanto dedotto dall’appellata in ordine ad una pretesa “inammissibilità ” del ricorso – poiché l’istanza di accesso sarebbe stata rivolta ad amministrazione non legittimata all’ostensione – non costituisce propriamente una eccezione processuale riproposta nel presente grado di giudizio, poiché quanto rappresentato, a ben guardare, costituirebbe ragione di infondatezza del ricorso (nel senso che legittimamente un’amministrazione che non vi è tenuta nega l’accesso), e non già profilo di inammissibilità del ricorso rivolto contro il predetto diniego.
Sul punto, deve tuttavia affermarsi che la legge n. 241/1990 non limita l’accesso dichiarandolo esercitabile nei confronti della sola amministrazione che ha “prodotto” il documento, ma, al contrario, ritiene esercitabile l’accesso nei confronti di qualunque amministrazione lo detenga. Sarà obbligo di quest’ultima coinvolgere l’amministrazione che ha formato l’atto nel procedimento di accesso, ai sensi del DPR n. 184/2006.
3. Questa Sezione (sent. 6 novembre 2017 n. 5128) ha già avuto modo di esaminare le problematiche oggetto di esame nella presente sede, affermando innanzi tutto come “non vi sia motivo di negare al privato il diritto di accesso alle cartelle esattoriali che lo riguardano”.
Si è affermato, inoltre: “l’accesso a copie di cartelle esattoriali di pagamento non potrebbe essere legittimamente negato dall’agente della riscossione con riferimento all’avvenuto decorso del quinquennio entro il quale – a norma dell’art. 26, quarto comma, del d.P.R. n. 602/1973 – essa sarebbe obbligata a conservarle, trattandosi di obbligo minimo, e non massimo, di conservazione delle stesse, che deve durare fin quando il credito non è stato recuperato (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 26 settembre 2013, n. 4821; sez. IV, 31 marzo 2015, nn. da 1696 a 1705; 30 novembre 2015, n. 5410).
Il punto delicato si pone con riguardo alla notifica per il tramite del servizio postale. Non a caso tutte le controversie sottoposte all’esame della Sezione attengono a cartelle esattoriali notificate con tale modalità .
A questo proposito, l’orientamento consolidato della Corte di cassazione è nel senso che “la cartella esattoriale altro non è … che la stampa del ruolo in unico originale notificata alla parte, il titolo esecutivo è costituito dal ruolo e l’amministrazione non è quindi in grado di produrre le cartelle esattoriali, il cui unico originale è in possesso della parte debitrice. Essendo stati prodotti gli estratti del ruolo, essi sono validi ai fini probatori e in particolare, per quanto qui interessa, sia per la prova del credito esattoriale che per individuare a tutela di quale tipo di credito agisca l’amministrazione. L’estratto di ruolo è una riproduzione fedele ed integrale degli elementi essenziali contenuti nella cartella esattoriale: esso deve contenere tutti i dati essenziali per consentire al contribuente di identificare a quale pretesa dell’amministrazione esso si riferisca (e per consentire al contribuente di apprestare le sue difese e al giudice ove adito di verificare la fondatezza della pretesa creditoria o gli altri punti sollevati dall’opponente) (sez. III, 23 giugno 2015, n. 12888; sez. trib., 19 aprile 2017, n. 9845).
Date le premesse sopra esposte e facendo applicazione di questo indirizzo, si deve concludere che, quando la cartella esattoriale sia stata notificata mediante il servizio postale, l’agente della riscossione:
a) possa legittimamente rispondere a una richiesta di accesso agli atti producendo copia degli estratti di ruolo delle cartelle di pagamento e delle relate di notifica ovvero dei pertinenti avvisi di ricevimento (cfr. Cass., sez. trib., n. 9845/2017, cit.; sez. VI, 11 ottobre 2017, n. 23902);
b) a piena tutela dell’interesse del privato, sia comunque tenuto ad attestare – con una specifica dichiarazione formale, della quale si assume la responsabilità, contenuta nella copia dell’estratto di ruolo prodotta o in un autonomo documento – che i dati riportati nell’estratto corrispondono alle risultanze dei ruoli e che né presso di sé né presso altra Amministrazione esistono gli originali richiesti”.
Le considerazioni esposte nella citata sentenza n. 5128/2017, cui ci si riporta, richiedono tuttavia ulteriori precisazioni.
4. L’art. 10 del DPR 29 settembre 1973, n. 602 (“Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito”), definisce (co. 1, lett. b), il ruolo come “l’elenco dei debitori e delle somme da essi dovute formato dall’ufficio ai fini della riscossione a mezzo del concessionario”.
Ai sensi del successivo art. 24, il ruolo è consegnato al concessionario per la riscossione, secondo modalità indicate con decreto ministeriale.
L’art. 6 del D.M. 3 settembre 1999, n. 321 (“Contenuto minimo della cartella di pagamento”) prevede che “il contenuto minimo della cartella di pagamento è costituito dagli elementi che, ai sensi dell’articolo 1, commi 1 e 2, devono essere elencati nel ruolo, ad eccezione della data di consegna del ruolo stesso al concessionario e del codice degli articoli di ruolo e dell’ambito”.
Infine, l’art. 26 DPR n. 602/1973 cit. (“Notificazione della cartella di pagamento”), dispone:
“La cartella è notificata dagli ufficiali della riscossione o da altri soggetti abilitati dal concessionario nelle forme previste dalla legge ovvero, previa eventuale convenzione tra comune e concessionario, dai messi comunali o dagli agenti della polizia municipale; in tal caso, quando ai fini del perfezionamento della notifica sono necessarie più formalità, le stesse possono essere compiute, in un periodo di tempo non superiore a trenta giorni, da soggetti diversi tra quelli sopra indicati ciascuno dei quali certifica l’attività svolta mediante relazione datata e sottoscritta. La notifica può essere eseguita anche mediante invio di raccomandata con avviso di ricevimento; in tal caso, la cartella è notificata in plico chiuso e la notifica si considera avvenuta nella data indicata nell’avviso di ricevimento sottoscritto da una delle persone previste dal secondo comma o dal portiere dello stabile dove è l’abitazione, l’ufficio o l’azienda.
La notifica della cartella può essere eseguita, con le modalità di cui al decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005, n. 68, a mezzo posta elettronica certificata, all’indirizzo del destinatario risultante dall’indice nazionale degli indirizzi di posta elettronica certificata (INI-PEC), ovvero, per i soggetti che ne fanno richiesta, diversi da quelli obbligati ad avere un indirizzo di posta elettronica certificata da inserire nell’INI-PEC, all’indirizzo dichiarato all’atto della richiesta. In tali casi, si applicano le disposizioni dell’articolo 60 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 600.
Quando la notificazione della cartella di pagamento avviene mediante consegna nelle mani proprie del destinatario o di persone di famiglia o addette alla casa, all’ufficio o all’azienda, non è richiesta la sottoscrizione dell’originale da parte del consegnatario.
Nei casi previsti dall’art. 140 del codice di procedura civile, la notificazione della cartella di pagamento si effettua con le modalità stabilite dall’art. 60 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 600, e si ha per eseguita nel giorno successivo a quello in cui l’avviso del deposito è affisso nell’albo del comune.
Il concessionario deve conservare per cinque anni la matrice o la copia della cartella con la relazione dell’avvenuta notificazione o l’avviso di ricevimento ed ha l’obbligo di farne esibizione su richiesta del contribuente o dell’amministrazione.
Per quanto non è regolato dal presente articolo si applicano le disposizioni dell’art. 60 del predetto decreto; per la notificazione della cartella di pagamento ai contribuenti non residenti si applicano le disposizioni di cui al quarto e quinto comma dell’articolo 60 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 600”.
Per completezza, giova ricordare che l’art. 60 del citato DPR n. 600/1973, prevede, per la notificazione degli avvisi e degli altri atti che per legge devono essere notificati al contribuente, l’applicazione degli artt. 137 ss. c.p.c., con una serie di modificazioni.
Come è dato osservare, l’ordinamento disciplina partitamente – fornendo la definizione di entrambi gli atti – sia il ruolo sia la cartella di pagamento.
In particolare, quanto a quest’ultima, è espressamente previsto che la matrice o la copia della cartella devono essere conservati dal concessionario per cinque anni e che questi ha “l’obbligo di farne esibizione su richiesta del contribuente o dell’amministrazione”.
5. Alla luce di quanto esposto, può, dunque, affermarsi che il concessionario:
a) riceve i ruoli dall’ente impositore (art. 24 DPR n. 602/1973);
b) forma la cartella di pagamento (art. 6 D.M. n. 321/1999);
c) notifica la cartella di pagamento al debitore (art. 26 DPR n. 602/1973);
d) conserva copia della cartella notificata per cinque anni (art. 26 cit., co. 5).
Tali adempimenti non mutano se alla consegna dei ruoli in forma cartacea si sostituisce – come affermato dall’appellata – la trasmissione telematica dei ruoli medesimi all’agente della riscossione da parte dell’ente impositore.
Anche in questo caso, infatti, l’agente della riscossione, onde adempiere agli obblighi che gli sono normativamente imposti, deve conservare quanto gli è stato telematicamente trasmesso e certamente l’originale (o comunque copia conforme) della cartella di pagamento.
In ogni caso, la conservazione “informatica” dei documenti trasmessi consente in ogni momento la produzione di una copia del documento stesso, onde corrispondere alla eventuale richiesta che di esso faccia un soggetto interessato.
A fronte di ciò :
– in primo luogo, non è possibile ritenere che l’agente della riscossione non sia in possesso dei ruoli: può non essere in possesso di questi ultimi “in forma cartacea”, ma certamente non può non avere archiviazione degli stessi, quale che ne sia il metodo (in caso contrario mancherebbe la “memoria” del presupposto stesso dell’attività di recupero);
– in secondo luogo, non può non avere – a prescindere da quale sia stata la forma di notificazione prescelta – copia della cartella di pagamento notificata, poiché appare evidente come, per principio generale e per puntuale disciplina positiva (a partire dagli artt. 137 ss. c.p.c.), non può configurarsi attività di notificazione che non preveda la conservazione dell’originale (o comunque di altra copia) dell’atto del quale è stata notificata una copia (v. art. 137, co. 2, c.p.c.).
Né, d’altra parte, la conservazione di copia di un atto pubblico oggetto di notifica al privato può dipendere dalla modalità di notifica prescelta.
Laddove viceversa ciò non fosse riscontrabile nella concreta prassi amministrativa, appare evidente come si verterebbe in una situazione di grave violazione di legge.
Ne consegue:
– per un verso, che il rifiuto dell’accesso al ruolo ed alla cartella di pagamento non può essere fondato sulla “inesistenza” dei documenti presso l’agente della riscossione, ovvero (quantomeno) sulla impossibilità di riprodurli;
– per altro verso, che, laddove ciò – per quanto assurdo – corrispondesse alla realtà, risulterebbe evidente la illecita disapplicazione di una pluralità di disposizioni di legge e di regolamento e la sussistenza di un’azione amministrativa cui sono estranei basilari principi di documentazione e conservazione degli atti.
Non può pertanto condividersi quanto affermato dall’appellata, secondo la quale “la cartella di pagamento, ai sensi degli articoli 60 del DPR n. 600 del 1973 e 26 del DPR n. 602 del 1973, viene notificata in unico esemplare che viene consegnato al debitore”.
Che al debitore venga notificato un “unico esemplare” (né d’altra parte si comprenderebbe perché dovrebbe essergliene notificato più di uno) non significa che il notificante e/o chi ha consegnato l’atto per la notifica non abbia l’originale (o altra copia) dell’atto notificato, ovvero che – laddove tale atto sia conservato su supporto informatico – non possa agevolmente riprodurlo, attestandone la conformità .
Così come la circostanza di avere ricevuto un atto in notifica, non impedisce al debitore, trattandosi di atto pubblico, di richiederne copia all’amministrazione che lo detiene, anche per il tramite dell’esercizio del diritto di accesso.
Sulla base delle considerazioni sin qui esposte, occorre concludere che l’agente della riscossione non può negare l’accesso al ruolo ed alla cartella di pagamento sulla base dello stesso formata.
Né può opporre, onde motivare il diniego, la “inesistenza” presso i propri archivi del documento oggetto dell’istanza di accesso.
In tal caso, laddove non sia nemmeno possibile una nuova riproduzione del documento oggetto dell’istanza, l’agente della riscossione dovrà procedere alla ricostituzione del proprio archivio, in coerenza con quanto normativamente previsto (e non rispettato) e, dunque, procedere alla dazione di copia dei documenti all’istante.
6. Alla luce di tutte le considerazioni sin qui esposte, l’appello deve essere accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere affermato il diritto della società appellante ad accedere alle cartelle di pagamento sottese alla intimazione di pagamento n. 09720179067303532000 ed ai relativi ruoli, ove non siano stati già ostesi, entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione della presente decisione.
Il riconoscimento del diritto di accesso alle cartelle di pagamento ed ai ruoli rende superfluo l’accesso agli estratti dei medesimi.
Stante la natura e complessità delle questioni trattate, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti spese ed onorari del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello proposto da Ca. Fe. S.r.l. (n. 5744/2018 r.g.), lo accoglie, e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, ordina all’ADER – Agenzia entrate – Riscossione di esibire i documenti indicati in motivazione, entro il termine ivi prescritto.
Compensa tra le parti spese ed onorari del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 novembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Raffaele Greco – Presidente
Oberdan Forlenza – Consigliere, Estensore
Luca Lamberti – Consigliere
Francesco Gambato Spisani – Consigliere
Alessandro Verrico – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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