Consiglio di Stato, Sezione seconda, Sentenza 10 marzo 2020, n. 1725.
La massima estrapolata:
La finalità degli oneri concessori, con particolare riguardo alla parte correlata alle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, ha la chiara funzione di contribuire alle spese da sostenere dalla collettività in riferimento alla realizzazione delle relative opere, sicché di regola l’unico criterio per determinare se essi siano dovuti o meno e in che misura consiste nella valutazione del carico urbanistico derivante dall’attività edilizia, con la precisazione che per aumento del carico urbanistico deve intendersi tanto la necessità di dotare l’area di nuove opere di urbanizzazione, quanto l’esigenza di utilizzare più intensamente quelli esistenti.
Sentenza 10 marzo 2020, n. 1725
Data udienza 25 febbraio 2020
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1340 del 2010, proposto dalla
società Immobiliare G.B. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gi. De., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Roma via (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Lu. Ga., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto Sezione Seconda n. 3873/2008, resa tra le parti, concernente il calcolo degli oneri di urbanizzazione secondaria
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2020 il Cons. Cecilia Altavista e uditi per le parti l’avvocato Gi. De. e l’avv. Lu. Be. su delega dell’avv. Lu. Ga.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La società Immobiliare G.B. aveva stipulato l’8 novembre 1991 una convenzione di lottizzazione con il Comune di (omissis) per la realizzazione di un piano di lottizzazione denominato Ma., approvato con la delibera del Consiglio comunale del 3 giugno 1991.
La convenzione era stata sottoscritta anche da una altra società, la M.U.R. Immobiliare che anche partecipava alla lottizzazione.
L’art. 4 della convenzione prevedeva l’impegno della società alla realizzazione di un parcheggio di 1400 mq, in attuazione del PRG, eccedente la misura degli standards, con scomputo “degli oneri di urbanizzazione secondaria in relazione ai costi realmente sostenuti, da valutare in base a stime analitiche”. In particolare, ai sensi dell’art. 5 “per le opere di urbanizzazione secondaria verrà versato a favore del Comune l’importo determinato in base alle vigenti tabelle come previsto dalla L.R. n. 61/85; l’onere, quale contributo per la realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria, al netto della quota scomputata come dal precedente articolo 4, sarà versato dai proprietari dei singoli lotti al momento del rilascio delle singole concessioni edilizie”.
Con nota del 22 giugno 1993, la società G.B. richiedeva l’accredito degli importi incassati dal Comune per “oneri di urbanizzazione secondaria e per contributo sul costo di costruzione per le concessioni edilizie già rilasciate, il tutto in conformità all’art. 4 della convenzione”.
Il Comune di (omissis) con atto del 19 maggio 1994 respingeva la richiesta riconoscendo la somma relativa agli oneri di urbanizzazione da esonerare dal pagamento in quanto compensata da maggiori opere e una “contribuzione esonerabile per eventuali nuove concessioni edilizie da rilasciare nella lottizzazione”.
Avverso tale provvedimento la società G.B. proponeva ricorso davanti al Tribunale amministrativo regionale del Veneto richiedendo l’annullamento della nota comunale del 19 maggio 1994 e l’accertamento del diritto al pagamento della somma costituita dalla differenza tra il costo del parcheggio e il contributo degli oneri di urbanizzazione secondaria dovuti per le concessioni edilizie rilasciate, con la conseguente condanna del Comune al pagamento della somma corrispondente quantificata in lire 103.679.960 (pari a euro 53.546,23), oltre interessi e rivalutazione monetaria. Sono stati formulati i seguenti motivi: violazione dell’art. 86 L.R. 27 giugno 1985, n. 61, e dei principi di correttezza e lealtà dell’azione amministrativa, eccesso di potere per perplessità, erroneità di presupposto, difetto di istruttoria e motivazione, sostenendo l’illegittimità del provvedimento comunale posto che non vi sarebbero più concessioni da rilasciare; inoltre la monetizzazione degli standards dell’intera lottizzazione dovrebbe essere ripartita fra le due ditte lottizzanti; dovevano essere calcolati i costi realmente sostenuti come previsto dall’art. 4 della convenzione.
Il ricorso di primo grado era stato notificato anche alla M.U.R. Immobiliare, che non si era costituita in giudizio.
La domanda è stata respinta dal Tribunale amministrativo sulla base del principio per cui il diritto allo scomputo degli oneri di urbanizzazione, da determinarsi e concordarsi nella concessione o in apposita convenzione non può eccedere comunque l’importo stesso degli oneri, potendo lo scomputo arrivare a coprire l’intero costo dell’onere di urbanizzazione ma mai a conseguire una differenza “positiva” a favore del lottizzante.
Con l’atto di appello è stata contestata la sentenza impugnata riproponendo i motivi del ricorso di primo grado, deducendo, in particolare, che la realizzazione del parcheggio non rientrava negli standards, che era una opera ulteriore posta a carico della società lottizzante, in base ad un obbligo esclusivamente contrattuale, e che l’art. 4 della Convenzione indicava lo scomputo degli oneri di urbanizzazione secondaria in relazione “ai costi realmente sostenuti”, con ciò dovendosi intendere che la società avrebbe dovuto essere tenuta indenne da tali costi che erano posti a carico del Comune.
L’atto di appello non è stato notificato alla M.U.R. Immobiliare, nel frattempo estinta.
Si è costituito in giudizio il Comune di (omissis) che ha eccepito, in primo luogo, l’inammissibilità dell’appello per la mancata notifica ad una delle parti del giudizio di primo grado, ovvero la M.U.R., in quanto in caso di estinzione della società comunque avrebbero dovuto essere citati in giudizio i soci; l’inammissibilità del motivo di appello relativo alla violazione dell’art. 4 della Convenzione, in quanto questione nuova non posta già in primo grado, in cui si faceva riferimento solo all’erroneità dei calcoli per la quantificazione del costo del parcheggio; ha poi contestato la fondatezza dell’appello.
Il 13 dicembre 2019 la parte appellante si è costituita con un nuovo difensore che, nella memoria, ha eccepito il difetto di procura del Comune, in quanto la procura rilasciata dal Sindaco sarebbe generica non indicando lo specifico contenzioso; ha poi insistito nelle proprie tesi difensive, chiedendo di disporsi consulenza tecnica d’ufficio sul costo del parcheggio.
Nella memoria la difesa del Comune ha dedotto, con riferimento alla eccezione relativa alla procura, che si tratta di procura posta a margine dell’atto e quindi il contenzioso per cui è stata rilasciata risulta dal corpo dell’atto su cui è apposta; inoltre la procura fa rinvio alla delibera della Giunta comunale autorizzativa della costituzione in giudizio, che indicava il giudizio in questione; ha poi insistito per la reiezione dell’appello avversario.
All’udienza pubblica del 25 febbraio 2020 l’appello è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
In via preliminare deve essere esaminata la eccezione sollevata dalla difesa appellante relativa all’asserito difetto di procura della costituzione in giudizio del Comune.
Secondo la difesa appellante la procura sottoscritta dal Sindaco di (omissis) sarebbe generica e non farebbe riferimento allo specifico contenzioso per cui è stata rilasciata.
L’eccezione è infondata.
La procura alle liti è stata infatti rilasciata dal Sindaco a margine dell’atto di costituzione, è quindi evidente che il contenzioso a cui si riferisce risulta dal contenuto stesso della memoria di costituzione sulla quale è apposta.
La giurisprudenza della Cassazione è, infatti, costante nel ritenere che quando la procura al difensore sia apposta in calce o a margine del ricorso (per cassazione), il requisito della specialità resti assorbito dal contesto documentale unitario, derivando direttamente dalla relazione fisica tra la delega e il ricorso, nonostante la genericità del testo della procura stessa (Cass. civ. Sez. VI 3 ottobre 2019, n. 24670); il mandato apposto in calce o a margine del ricorso per cassazione rispetta il requisito della specialità, senza che occorra per la sua validità alcuno specifico riferimento al giudizio in corso ed alla sentenza contro la quale si rivolge, atteso che il rispetto di quel requisito è con certezza deducibile, in base all’interpretazione letterale, teleologica e sistematica, dell’art. 83 c.p.c. per il fatto che il mandato forma materialmente corpo con il ricorso od il controricorso, essendo la posizione topografica della procura idonea – salvo che dal suo testo si ricavi il contrario – a dar luogo alla presunzione di riferibilità della procura medesima al giudizio cui l’atto accede (Cass. civ. Sez. lavoro, 23 luglio 2019, n. 19923).
Nel caso di specie, inoltre, il testo della procura fa anche espresso riferimento alla delibera della Giunta comunale n. 42 del 23 febbraio 2010, che ha autorizzato il Sindaco a costituirsi nel presente giudizio.
Con riferimento, invece, alla eccezione sollevata dalla difesa del Comune relativa alla inammissibilità del presente appello per la mancata notifica ad una delle parti del giudizio di primo grado (la M.U.R. Immobiliare, estinta, e comunque i singoli soci, successivamente all’estinzione), ritiene il Collegio che la stessa potrebbe essere fondata, ma che comunque si possa prescindere dal compito scrutinio della medesima in quanto l’appello è manifestamente infondato.
Sostiene l’appellante che la convenzione sottoscritta con il Comune l’8 novembre 1991, avendo posto a carico della società G.B. l’obbligo della realizzazione del parcheggio, che era previsto nel Piano regolatore comunale- oltre ai parcheggi previsti come standards in relazione alle opere da realizzare – ne avrebbe posto il costo a carico del Comune, costo che quindi dovrebbe essere rimborsato alla società G.B. se superiore agli oneri di urbanizzazione da scomputare.
Tale ricostruzione non può essere condivisa.
In via generale, deve rilevarsi che la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria è posta dalla legge (attualmente art. 16 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380; prima dalla legge 28 gennaio 1977, n. 10) a carico del Comune, mentre i privati devono corrispondere gli oneri per l’urbanizzazione primaria e secondaria (art. 3 della legge n. 10 del 1977). In base a tali previsioni legislative i privati possono assumere l’obbligo di realizzare direttamente le opere con lo scomputo delle somme dovute a titolo di urbanizzazione primaria e secondaria.
Ai sensi dell’art. 16, comma 2, del D.P.R. n. 380 del 2001, infatti, “a scomputo totale o parziale della quota dovuta, il titolare del permesso può obbligarsi a realizzare direttamente le opere di urbanizzazione”.
Come chiarito dalla giurisprudenza, l’art. 16 D.P.R. n. 380 del 2001 cit. (così come la previgente disciplina) non prevede un diritto immediato ed incondizionato allo scomputo in capo al titolare della concessione edilizia, ma lo subordina alla circostanza che esso si sia “obbligato a realizzare direttamente le opere di urbanizzazione”, ossia che abbia preventivamente assunto il relativo impegno nei confronti dell’Amministrazione (Cons. Stato Sez. II, 9 gennaio 2020, n. 215; sez. VI, 28 febbraio 2019, n. 1395).
Inoltre, ai sensi dell’art. 8 della legge 6 agosto 1967 n. 765 la convenzione di lottizzazione deve prevedere:
“1) la cessione gratuita entro termini prestabiliti delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria, precisate all’art. 4 della legge 29 settembre 1964, n. 847, nonché la cessione gratuita delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione secondaria nei limiti di cui al successivo n. 2;
2) l’assunzione, a carico del proprietario, degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria relative alla lottizzazione o di quelle opere che siano necessario per allacciare la zona ai pubblici servizi; la quota è determinata in proporzione all’entità e alle caratteristiche degli insediamenti delle lottizzazioni;
3) i termini non superiori ai dieci anni entro i quali deve essere ultimata la esecuzione delle opere di cui al precedente paragrafo;
4) congrue garanzie finanziarie per l’adempimento degli obblighi derivanti dalla convenzione.
La convenzione deve essere approvata con deliberazione consiliare nei modi e forme di legge.
Il rilascio delle licenze edilizie nell’ambito dei singoli lotti è subordinato all’impegno della contemporanea esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria relative ai lotti stessi”.
La finalità degli oneri concessori, con particolare riguardo alla parte correlata alle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, ha, quindi, la chiara funzione di contribuire alle spese da sostenere dalla collettività in riferimento alla realizzazione delle relative opere, sicché di regola l’unico criterio per determinare se essi siano dovuti o meno e in che misura consiste nella valutazione del carico urbanistico derivante dall’attività edilizia, con la precisazione che per aumento del carico urbanistico deve intendersi tanto la necessità di dotare l’area di nuove opere di urbanizzazione, quanto l’esigenza di utilizzare più intensamente quelli esistenti (cfr. sul punto Sez. VI, 7 maggio., 29 agosto 2019, n. 5964).
In particolare, quando l’intervento edilizio si collochi all’interno di una convenzione di lottizzazione, ciò presuppone ontologicamente la preventiva valutazione dell’impatto dell’intervento sul carico urbanistico e il conseguente computo degli oneri, ripartiti secondo le regole sopra richiamate (realizzazione diretta, ovvero pagamento) (Cons. Stato Sez. II, 9 dicembre 2019, n. 8377).
Applicando tali coordinate al caso di specie, si deve rilevare che tale ripartizione degli oneri e la realizzazione diretta di opere da parte dei lottizzanti è stata fissata al momento della sottoscrizione della convenzione edilizia e che le convenzioni di lottizzazioni, anche se istituto di complessa ricostruzione a causa dei profili di stampo pubblicistico che si accompagnano allo strumento chiaramente contrattuale, rappresentano comunque un incontro di volontà delle parti contraenti nell’esercizio dell’autonomia negoziale retta dal codice civile (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 26 settembre 2013, n. 4810; id. 7 maggio 2015, n. 2313).
L’art. 3 della convenzione prevedeva la realizzazione da parte dei lottizzanti delle opere di urbanizzazione primaria e la cessione al Comune delle aree destinate a strade, verde e parcheggio, in attuazione delle previsioni di standards urbanistici.
Ai sensi dell’art. 4 della Convenzione la società G.B. si impegnava a realizzare il parcheggio di 1400 mq, in attuazione del PRG, eccedente la misura degli standards con scomputo “degli oneri di urbanizzazione secondaria in relazione ai costi realmente sostenuti, da valutare in base a stime analitiche”. In particolare, in base all’art. 5 “per le opere di urbanizzazione secondaria verrà versato a favore del Comune l’importo determinato in base alle vigenti tabelle come previsto dalla L.R. n. 61/85; l’onere, quale contributo per la realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria, al netto della quota scomputata come dal precedente articolo 4, sarà versato dai proprietari dei singoli lotti al momento del rilascio delle singole concessioni edilizie”.
Dal dato testuale della convenzione deriva dunque chiaramente che solo per gli oneri di urbanizzazione primaria fosse prevista la integrale sostituzione con la realizzazione delle opere mentre gli oneri di urbanizzazione secondaria erano in via generale a carico dei proprietari dei lotti e che la realizzazione del parcheggio (ulteriore rispetto a quello previsto dagli standards essendo espressamente indicato con riferimento all’art. 4 della Convenzione) facesse parte delle opere realizzate “a scomputo” degli oneri di urbanizzazione secondaria.
La interpretazione letterale della convenzione contrasta quindi con quanto sostenuto dalla difesa appellante, considerato che la diversa interpretazione, per cui il costo del parcheggio sarebbe stato a carico del Comune e non sarebbe rientrato negli obblighi convenzionali assunti dalla società avrebbe richiesto una espressa pattuizione in tal senso, ammesso che fosse ammissibile.
In tale caso, infatti, la società avrebbe assunto l’obbligazione solo della realizzazione materiale dell’opera, operando come un appaltatore del Comune.
E’ evidente dunque che il richiamo allo “scomputo” degli oneri di urbanizzazione (secondaria), non può che condurre a ritenere integralmente a carico della società costo per la realizzazione del parcheggio, salva la riduzione del pagamento degli oneri di urbanizzazione secondaria.
Né contrasta con tale interpretazione, seguita dal giudice di primo grado, il riferimento ai costi “realmente” sostenuti per la realizzazione del parcheggio “da valutare in base a stime analitiche”. Tale espressione indica solo un criterio per calcolare la somma da scomputare dagli oneri di urbanizzazione, ma non comporta alcun differente riparto degli obblighi assunti con la convenzione, in mancanza di una diversa previsione in tal senso.
Deve essere dunque confermata la sentenza impugnata, che ha ritenuto che il riferimento allo scomputo degli oneri di urbanizzazione possa essere riferito solo ad uno “scomputo” in senso tecnico di tali oneri, ovvero ad una riduzione degli stessi, ma non possa comportare il pagamento di somme ulteriori da parte del Comune.
Sotto tale profilo, è poi irrilevante la circostanza che la realizzazione del parcheggio fosse una opera in più rispetto agli standards richiesti. In primo luogo, infatti, si tratta di una obbligazione assunta dalla società nell’ambito della lottizzazione prevista dalla convenzione; inoltre, tale obbligo è stato previsto ai fini dello scomputo degli oneri di urbanizzazione secondaria, mentre le opere relative agli standards avevano inciso sugli oneri di urbanizzazione primaria. Si deve infatti considerare che, ai sensi dell’art. 4 della legge 29 settembre 1964, n. 847, sono opere di urbanizzazione primaria oltre a strade residenziali, fognature, rete idrica, rete di distribuzione dell’energia elettrica e del gas, pubblica illuminazione, spazi di verde attrezzato, gli spazi di sosta o di parcheggio, perciò è stata prevista la realizzazione di un parcheggio ulteriore per la riduzione degli oneri di urbanizzazione secondaria (che invece sono relativi alle seguenti opere: asili nido e scuole materne; scuole dell’obbligo nonché strutture e complessi per l’istruzione superiore all’obbligo; mercati di quartiere;
delegazioni comunali; chiese ed altri edifici religiosi; impianti sportivi di quartiere; centri sociali e attrezzature culturali e sanitarie; aree verdi di quartiere).
Sostiene, ancora, l’appellante che dato il costo effettivo di realizzazione del parcheggio, se fosse stato a carico della società questa avrebbe nella sostanza effettuato un atto di liberalità nei confronti del Comune, che avrebbe dovuto essere esplicitato in una clausola della convenzione.
Tale argomentazione non può essere condivisa.
Infatti, il dato letterale della convenzione è chiaro nell’indicare che la realizzazione del parcheggio fosse un obbligo convenzionale posto a carico della società all’interno della complessiva operazione di lottizzazione dell’area; se poi la società abbia errato nei propri calcoli economici o nelle previsioni di spesa, al momento della sottoscrizione della convenzione, come è noto, un eventuale squilibrio del sinallagma contrattuale, originario o sopravvenuto, non rileva se non in presenza di gravi circostanze espressamente previste nel codice civile, per cui sono attribuite azioni che devono essere introdotte in giudizio con domande ad hoc.
L’appello è dunque infondato e deve essere respinto.
Le spese seguono il regime della soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante al pagamento delle spese processuali del grado in favore del Comune appellato, nella misura di euro quattromila (Euro 4000//00) oltre oneri accessori, se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2020 con l’intervento dei magistrati:
Fabio Taormina – Presidente
Francesco Frigida – Consigliere
Antonella Manzione – Consigliere
Cecilia Altavista – Consigliere, Estensore
Francesco Guarracino – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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