Consiglio di Stato, Sezione quinta, Sentenza 13 agosto 2020, n. 5031.
La massima estrapolata:
La dichiarazione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse non è certo condizionata dalla decisione sulle spese di lite, atteso che questa va presa secondo il criterio c.d. della soccombenza virtuale, a cui si riferisce la giurisprudenza citata dalle appellate.
Sentenza 13 agosto 2020, n. 5031
Data udienza 30 luglio 2020
Tag – parola chiave: Processo amministrativo – Sopravvenuta carenza di interesse – Dichiarazione di improcedibilità – Decisione sulle spese di lite – Necessità – Insussistenza
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso iscritto in appello al numero di registro generale 6701 del 2017, proposto da
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Fi. Fu., domiciliataria ex lege in Roma, via (…).
contro
Ra. De. It. S.r.l. ed altri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall’avvocato Ma. Lo., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…).
per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio Sezione Prima n. 05702/2017, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ra. De. It. S.r.l. ed altri;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza del giorno 30 luglio 2020, tenuta ai sensi dell’art. 84, comma 5, del d.l. n. 18 del 2020, convertito dalla legge n. 27 del 2020, il Cons. Giuseppina Luciana Barreca;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha accolto, “nei sensi di cui in motivazione” il ricorso avanzato dalle società Ra. De. It. S.r.l. ed altri, in proprio e in qualità di membri del costituendo raggruppamento di imprese fra AN. ST. S.p.A. ed altri, per l’annullamento della delibera della Giunta Regionale del Lazio n. 437 del 26 luglio 2016 (pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Lazio n. 64 dell’11.8.2016), con cui era stata valutata “non fattibile la proposta presentata dalla costituenda associazione temporanea di imprese fra AN. ST. spa ed altri, relativamente all’affidamento in concessione della progettazione, costruzione e gestione dell’infrastruttura di trasporto ferroviario Roma-Lido di Ostia, conformemente a quanto previsto dall’articolo 183, comma 15 del D. Lgs. n. 5012016”, e di ogni altro atto, presupposto, connesso e/o consequenziale, ivi compresi tutti i verbali e i pareri della conferenza di servizi istruttoria (del 18.12.2015, 11.1.2016 e 22.7.2016) e, per l’effetto, ha annullato gli atti impugnati.
1.1. La sentenza, dopo aver dato conto delle fasi procedimentali percorse, alcune sotto la vigenza dell’art. 153 del d.lgs. n. 163 del 2006 e altre sotto quella dell’art. 183 del d.lgs. n. 50 del 2016, ha affermato che alla proposta di partenariato pubblico-privato oggetto di controversia si applicava la disciplina prevista dal nuovo codice dei contratti pubblici. Conseguentemente, ha ritenuto che:
– “non avendo ricevuto il progetto della parte ricorrente alcuna approvazione al momento di entrata in vigore della nuova normativa, ad esso si applica integralmente il modello procedimentale che prevede una prima fase di valutazione circa la fattibilità tecnica ed economica della proposta, da svolgersi in contraddittorio con la proponente, e poi quella tesa all’approvazione del progetto con le modalità di cui all’art. 27 (conferenza di servizi)”;
– “il progetto in controversia, pure sviscerato minutamente nel corso di un biennio senza che venissero formulate le richieste di modifica nel dettaglio poi emerse in sede di provvedimento finale, o che queste fossero state rifiutate, è stato analizzato criticamente in sede collegiale dalle amministrazioni coinvolte, in assenza di alcun confronto con il soggetto proponente, circostanza, quest’ultima, di cui la ricorrente, peraltro, si lamenta senza smentita”;
– pur non essendo in discussione l’ampio potere dell’Amministrazione di valutazione di tutti gli aspetti che investono l’iniziativa di partenariato pubblico/privato, nei termini specificati in sentenza, tuttavia ha rilevato che nel caso di specie “alla parte ricorrente non sono state contestate le criticità in punto fattibilità tecnica ed economica mediante richieste di modifica nelle parti emerse in sede di conclusione del procedimento valutativo, mentre un’articolata richiesta in tal senso avrebbe permesso alla proponente di valutare se risolvere le incoerenze evidenziate, attesa la disponibilità, costantemente manifestata, a realizzare la progettazione dell’infrastruttura della Ferrovia Roma – Lido di Ostia”.
1.3. Alla stregua di detta motivazione è stato accolto il primo motivo di ricorso “con salvezza […] delle successive fasi procedimentali che la Regione avrà cura di porre in essere, al fine di consentire alla parte ricorrente di interloquire in merito alle criticità esposte nel provvedimento impugnato”.
Dato atto del fatto che l’annullamento del provvedimento impugnato comportava la riattivazione del procedimento per la valutazione di fattibilità della proposta in controversia, sono stati dichiarati assorbiti gli ulteriori mezzi di impugnativa con cui erano state contestate nel merito le valutazioni espresse dall’ente regionale.
La domanda risarcitoria è stata dichiarata improcedibile “non essendo rinvenibile, allo stato un interesse attuale in capo alla parte ricorrente”.
Le spese processuali sono state compensate per intero.
2. Per la riforma della sentenza ha proposto appello la Regione Lazio.
Le società già ricorrenti in primo grado si sono costituite per resistere all’appello, depositando documenti e, in data 22 dicembre 2017, anche memoria difensiva ai sensi dell’art. 73 Cod. proc. amm.
A quest’ultima ha replicato la Regione Lazio con memoria depositata il 3 gennaio 2018.
2.1. Alle udienze pubbliche dell’11 gennaio 2018 e del 29 marzo 2018, su accordo delle parti, è stato disposto rinvio della trattazione dell’appello.
Fissata la nuova udienza pubblica di trattazione del 30 luglio 2020, la Regione Lazio ha depositato, in data 6 luglio 2020, memoria di costituzione di nuovo difensore con istanza di cessazione della materia del contendere.
Le appellate hanno depositato memoria difensiva in data 14 luglio 2020.
2.2. All’udienza del 30 luglio 2020 la causa è passata in decisione, ai sensi dell’art. 84, comma 5, del d.l. 17 marzo 2020, n. 18, convertito con modificazioni dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, senza discussione orale, sulla base degli atti depositati, ed è stata deliberata in camera di consiglio ai sensi del comma 6 della stessa disposizione.
3. Risulta dagli scritti difensivi che la Regione, con lettera trasmessa via pec registro ufficiale U.0380046 del 24 luglio 2017, ha convocato una prima riunione il 5 settembre 2017 “al fine di ottemperare a quanto previsto nella sentenza del T.A.R. […]”, cui ha fatto seguito la ripresa del procedimento per la verifica della fattibilità della proposta di project financing delle società ricorrenti.
Il procedimento si è concluso con la deliberazione della Regione Lazio del 9 luglio 2019, n. 449 con la quale si è valutata “… non fattibile, tenuto conto degli esiti delle valutazioni condotte dagli Uffici regionali competenti, analiticamente riportate nella Relazione tecnica di cui al punto a), la proposta presentata dalla costituenda associazione temporanea di imprese fra AN. ST. spa ed altri, relativamente all’affidamento in concessione della progettazione, costruzione e gestione dell’infrastruttura di trasporto ferroviario Roma-Lido di Ostia, conformemente a quanto previsto dall’articolo 183, comma 15 del D.Lgs. n. 50/2016”.
Anche la nuova deliberazione n. 449/2019 è stata impugnata dalle società innanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio che, con sentenza n. 4975 del 12 maggio 2020, ha respinto il ricorso.
3.1. Sulla base di tali sopravvenienze, la Regione Lazio ha chiesto dichiararsi cessata la materia del contendere.
Le appellate -precisato che la sentenza n. 4975/2020 non è stata notificata e pende il termine per proporre appello- si sono opposte alla dichiarazione di cessazione della materia del contendere ed hanno dichiarato la permanenza del loro interesse alla conferma dell’accertamento dell’illegittimità dell’atto impugnato in primo grado (delibera della Giunta regionale n. 437/2016) “ai sensi dell’art. 34 comma 3 c.p.a.”.
3.2. Ciò posto, si osserva che in effetti non sussistono i presupposti per dichiarare cessata la materia del contendere ai sensi dell’art. 34, comma 5, cod. proc. amm.
A tal fine è infatti necessario che “nel corso del giudizio la pretesa del ricorrente risulti pienamente soddisfatta” e, come eccepito dalle appellate, essa è letteralmente interpretata da consolidata giurisprudenza nel senso che la declaratoria possa essere pronunciata soltanto quando il ricorrente abbia ottenuto in via amministrativa il bene della vita atteso (cfr. Cons. Stato, V, 7 maggio 2018, n. 2687), sì da rendere inutile la prosecuzione del processo stante l’oggettivo venir meno della lite (cfr. Cons. Stato, III, 22 febbraio 2018, n. 1135; id., IV, 22 gennaio 2018, n. 383; id., IV, 7 maggio 2015, n. 2317).
La delibera della Giunta regionale n. 449/2019 (che ha nuovamente respinto la proposta di project financing delle società già ricorrenti in primo grado) non è “pienamente satisfattiva” della pretesa delle società proponenti, non avendo queste conseguito -non importa qui se a torto o a ragione- il bene della vita atteso in dipendenza dell’esercizio del potere pubblico.
4. Deve nondimeno essere dichiarata l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse.
4.1. Le appellate si sono opposte anche a tale declaratoria, invocando la giurisprudenza che postula come necessario allo scopo l’accertamento dell’inutilità della sentenza (viene richiamata, tra l’altro, Cons. Stato, V, 4 marzo 2003, n. 3318, secondo cui “Tale verifica, a sua volta, esige che la presupposta, rigorosa indagine circa l’utilità conseguibile per effetto della definizione del ricorso conduca al sicuro convincimento che la modificazione della situazione di fatto o di diritto intervenuta in corso di causa impedisce di riconoscere in capo al ricorrente alcun interesse, anche meramente strumentale o morale, alla decisione”).
Evidenziano che nel caso di specie:
(i)in primo luogo esse conservano un interesse a che sia mantenuta la statuizione di illegittimità della delibera della Giunta regionale n. 437/2016, con conferma delle censure accolte dal primo giudice, in quanto tale delibera costituisce il prius logico e giuridico della successiva delibera della Giunta regionale n. 449/2019 (non oggetto del presente giudizio), come si evince testualmente dalle premesse di quest’ultimo provvedimento (pag. 3), dove si specifica che l’attività è posta “in linea di continuità ” rispetto alla riattivazione del procedimento di cui alla sentenza del T.a.r. Lazio. La conferma della declaratoria di illegittimità del primo provvedimento (DGR 437/2016) sarebbe necessaria per mantenere attuale l’interesse alla coltivazione dell’impugnativa avverso il secondo provvedimento (DGR 449/2019), che nel primo trova indefettibile presupposto, in quanto “una sentenza che dichiarasse l’improcedibilità, determinando l’espunzione dall’ordinamento della sentenza del TAR 5702/2017 – sulla cui attuazione si fonda la riapertura del procedimento concluso con la DGR 449/2019 – potrebbe essere idonea a far venir meno l’interesse al giudizio di appello avente ad oggetto tale provvedimento”;
(ii) in secondo luogo, la permanenza del loro interesse sarebbe “normativamente qualificata dalla previsione di cui all’art. 34 comma 3 c.p.a.”, di cui il caso di specie costituirebbe “fattispecie paradigmatica”;
(iii) in terzo luogo, in ogni caso in mancanza di accordo delle parti, il giudice deve procedere all’accertamento virtuale sulla fondatezza dell’originaria pretesa ai fini del regolamento delle spese di lite, come da giurisprudenza richiamata nella memoria conclusiva.
4.2. Nessuna delle ragioni addotte dalle appellate è tuttavia ostativa alla dichiarazione di improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse. Infatti:
(i) la sentenza che dichiara l’improcedibilità dell’appello non determina affatto “l’espunzione dall’ordinamento della sentenza” di primo grado, ma, all’opposto, comporta l’irrevocabilità delle relative statuizioni. Nel caso di specie, in particolare, la parte soccombente in primo grado, cioè la Regione Lazio, ha dato esecuzione integrale a tali statuizioni, mediante il compimento “delle successive fasi procedimentali” alla stessa riservate dal primo giudice a seguito dell’accoglimento del primo motivo di ricorso e conseguente “riattivazione del procedimento per la valutazione di fattibilità della proposta in controversia” (cfr. pag. 19 della sentenza appellata). Essendo sopravvenuta la deliberazione n. 449/19, a seguito di nuovo esercizio del potere pubblicistico, la statuizione sull’appello risulta essere inutile per entrambe le parti, in quanto:
– se di rigetto dell’appello, avrebbe i medesimi effetti -di conferma, con efficacia di giudicato, della sentenza di primo grado- che conseguono alla dichiarazione di improcedibilità del gravame;
– la Regione Lazio, a sua volta, ha mostrato di non avere interesse alla decisione (nemmeno di accoglimento) dell’appello (cui ha sostanzialmente rinunciato: arg. ex art. 84, comma 4, Cod. proc. amm.), avendo ribadito la propria posizione di valutazione della non fattibilità della proposta di project financing di cui al provvedimento sopravvenuto.
La dichiarazione di improcedibilità del presente appello, in quanto riferita ad un evento impeditivo della decisione di merito sopravvenuto nel corso del secondo grado, non attiene all’interesse alla proposizione dell’originario ricorso né alla posizione delle appellate, ma soltanto alla posizione dell’appellante Regione Lazio. Essa perciò non ha alcuna incidenza sull’interesse delle società proponenti ad interporre appello avverso la sentenza di rigetto del ricorso avanzato per l’annullamento della nuova deliberazione della Giunta regionale n. 449/19.
(ii) Le considerazioni che precedono sono sufficienti a smentire anche l’assunto delle appellate secondo cui il caso di specie sarebbe riconducibile al disposto dell’art. 34, comma 3, Cod. proc. amm. La carenza di interesse riscontrata con la presente decisione non attiene, come detto, al ricorso originario, quindi non involge la dichiarazione di illegittimità del provvedimento impugnato di cui alla sentenza di primo grado; la sopravvenuta improcedibilità dell’appello ne comporta, anzi, l’irrevocabilità .
Giova precisare che la sentenza del T.a.r. Lazio n. 5702/2017 qui appellata ha dichiarato improcedibile la domanda risarcitoria avanzata col ricorso introduttivo e che tale statuizione è divenuta irrevocabile già per la mancata proposizione di appello incidentale da parte delle società originarie ricorrenti.
E’ perciò estranea al presente giudizio ogni questione in merito alle pretese risarcitorie di queste ultime.
(iii) La dichiarazione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse non è certo condizionata dalla decisione sulle spese di lite, atteso che questa va presa secondo il criterio c.d. della soccombenza virtuale, a cui si riferisce la giurisprudenza citata dalle appellate.
5. In conclusione, l’appello va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse.
5.1. Sussistono giusti motivi di compensazione delle spese del grado di appello, considerate le ragioni della decisione e l’esecuzione della sentenza di primo grado da parte dell’appellante.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.
Compensa le spese processuali.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso nella camera di consiglio del giorno 30 luglio 2020, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 84, comma 6, del d.l. n. 18 del 2020, convertito con modificazioni dalla legge n. 27 del 2020, con l’intervento dei magistrati:
Carlo Saltelli – Presidente
Valerio Perotti – Consigliere
Angela Rotondano – Consigliere
Stefano Fantini – Consigliere
Giuseppina Luciana Barreca – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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