Consiglio di Stato, Sezione sesta, Sentenza 26 marzo 2020, n. 2122.
La massima estrapolata:
La categoria dei legittimati a richiedere la sanatoria di un abuso edilizio è più ampia rispetto a quella di coloro legittimati a chiedere il rilascio di un titolo abilitante alla realizzazione di un intervento edilizio; infatti, l’art. 11, comma 1, d.P.R. 380/2001 stabilisce che “il permesso di costruire è rilasciato al proprietario dell’immobile o a chi abbia titolo per richiederlo”; quanto poi alla sanatoria di un abuso edilizio il successivo art. 36 del medesimo Testo unico prevede che l’accertamento di conformità – da rapportare sia al momento di realizzazione delle opere che a quello di presentazione della domanda – possa essere richiesto dal “responsabile dell’abuso”, o da “l’attuale proprietario dell’immobile” (e così anche per il c.d. condono edilizio); ciò vuol significare che tutti coloro che giuridicamente sono considerati responsabili dell’abuso, come possono richiedere la sanatoria dello stesso sono legittimati passivi dell’esercizio del potere repressivo sanzionatorio di competenza comunale. Da ciò consegue che il sintagma “responsabile dell’abuso”, contenuto in numerose norme del d.P.R. 380/2001 – e quindi anche nell’art. 35 d.P.R. 380/2001 per gli interventi su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici – è riferibile a più categorie di soggetti (persone fisiche o giuridiche), per tale dovendo intendersi lo stesso esecutore materiale ovvero chi abbia la disponibilità del bene, al momento dell’emissione della misura repressiva, ivi compresi, evidentemente, concessionari o conduttori dell’area interessata, fatte salve le eventuali azioni di rivalsa di questi ultimi – oltre che dei proprietari – nei confronti degli esecutori materiali delle opere, sulla base dei rapporti interni intercorsi
Sentenza 26 marzo 2020, n. 2122
Data udienza 19 settembre 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6720 del 2018, proposto dalla società -OMISSIS–OMISSIS-., in persona del legale rappresentante pro tempore e dai signori -OMISSIS-, in proprio ed in qualità di amministratore unico della -OMISSIS–OMISSIS-. e per il Sig. -OMISSIS-, in proprio ed in qualità di procuratore generale della -OMISSIS–OMISSIS-., tutti rappresentati e difesi dall’avvocato Se. Gu., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
il Comune di -OMISSIS-, in persona del rappresentante processuale dirigente pro tempore del Servizio avvocatura municipale, rappresentato e difeso dall’avvocato Be. Lu., presso il cui Studio è elettivamente domiciliato in Roma, via (…);
nei confronti
-OMISSIS-, in persona del rappresentante legale pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato presso la cui sede domicilia per legge in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna, sede di -OMISSIS-, Sez. I, 6 giugno 2018 n. -OMISSIS-, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti la costituzione in giudizio del Comune di -OMISSIS- e -OMISSIS- ed i documenti prodotti;
Esaminate le ulteriori memorie e i nuovi documenti depositati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella Camera di consiglio dell’11 aprile 2019 il Cons. Stefano Toschei e uditi l’avvocato Ar. Po., in dichiarata delega dell’avvocato Se. Gu. e l’avvocato dello Stato Ge. Di Le.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. – Con ricorso in appello la società -OMISSIS–OMISSIS-., insieme con i signori -OMISSIS- (in proprio ed in qualità di amministratore unico della -OMISSIS-.) e -OMISSIS- (in proprio ed in qualità di procuratore generale della -OMISSIS-.), hanno chiesto a questo Consiglio la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna, sede di -OMISSIS-, Sez. I, 6 giugno 2018 n. -OMISSIS-, con la quale è stato respinto il ricorso (R.g. n. 166/2017), dagli stessi proposto al fine dell’annullamento dell’ordinanza, adottata dal Comune di -OMISSIS- in data 11 maggio 2017 prot. n. 102205, recante la ingiunzione di demolizione delle opere in essa individuate e il ripristino dello stato dei luoghi, entro il termine perentorio di 90 giorni, oltre a tutti gli atti della procedura ivi compresa la comunicazione di avvio del procedimento.
2. – Dalla documentazione depositata in atti, sia nel corso del primo che in occasione del secondo grado di giudizio, può ricostruirsi la vicenda contenziosa qui in esame, nei limiti di quanto è di interesse per la decisione dell’appello, come segue:
– la società -OMISSIS-. è concessionaria di un’area golenale di proprietà demaniale ubicata in -OMISSIS- alla -OMISSIS- in forza di subentro nella titolarità della concessione intestata alla ditta TRE + UNO Prefabbricati S.r.l. per effetto del provvedimento di rilascio di concessione 6 febbraio 1986, prot. n. 2483, da parte dell’allora Intendenza di finanza di -OMISSIS- (ora Agenzia del demanio, Direzione regionale dell’Emilia Romagna);
– con riferimento al periodo di efficacia della concessione quando era titolare la ditta TRE + UNO Prefabbricati S.r.l. e comunque sin dal 1983 sull’area insistevano già alcuni “manufatti precari” corrispondenti a quelli poi divenuti oggetto dell’ingiunzione di demolizione del Comune di -OMISSIS- 11 maggio 2017 prot. n. 102205;
– la suddetta epoca di realizzazione dei manufatti è confermata dalla circostanza che nell’atto di rinnovo della concessione rilasciata al precedente concessionario (ditta TRE + UNO Prefabbricati S.r.l.) si legge che era fatto obbligo al concessionario di mantenere i fabbricati precari preesistenti;
– nel corso di un sopralluogo svolto presso l’area demaniale in questione ad opera della Polizia municipale del Comune di -OMISSIS-, in data 11 agosto 2016, fu accertata la presenza sull’area di alcuni manufatti abusivi e nello specifico: una recinzione di rete metallica e oliati in ferro con cancelli metallici; un basamento in calcestruzzo di m. 6 x m. 25; alcuni manufatti in latero-cemento e tettoie con copertura in eternit; una cappelletta votiva su basamento in cemento; un edificio tipo capannone industriale (di dimensioni complessive m, 40,00 x m, 11,80, altezza variabile da m. 4,4 x m. 5,6) ad uso artigianale, comprensivo di tettoia (di m. 9,00 x m. 4,8) e di corpo addossato (di dimensioni m. 4,00 x 117. 12,0, altezza dl m, 2,90) ad uso uffici e servizi; n. 3 baracche in lamiera a pianta rettangolare e volta a botte; un ricovero per conigli a pianta rettangolare (di m. 8,40 x m. 4,10), struttura del tetto in legno e copertura con moduli e tamponatura su quattro lati in rete metallica; n. 1 container di m. 2,40 x m. 7,40; una gru di sollevamento; un ricovero per animali (di m. 5, 70 x m. 4,20);
– da qui la contestazione degli abusi in capo ad -OMISSIS-. – ed in solido tra loro anche ai signori -OMISSIS- e -OMISSIS- (rispettivamente nella qualità di amministratore unico e di procuratore generale della predetta società ) – in quanto attuale concessionaria (per subentro);
– venivano quindi, in sequenza, notificate alla suindicata società ed ai due amministratori della stessa, la comunicazione di avvio del procedimento e l’ingiunzione a demolire le opere suindicate, a nulla essendo valso l’avere gli incolpati fatto pervenire al Comune di -OMISSIS-, nel corso dell’istruttoria, una memoria illustrativa;
– in detta memoria i suddetti rendevano noto agli uffici comunali procedenti, per un verso, che l’edificio tipo capannone industriale comprensivo di tettoia e corpo addossato ad uso uffici e servizi era preesistente al subentro della -OMISSIS-. nella concessione demaniale (1986) e, per altro verso, che la realizzazione di tutti gli altri manufatti, la cui abusività era stata contestata in sede di sopralluogo, erano da imputarsi in parte all’impresa edile “Ga. Do.”, insediatasi abusivamente sull’area e nei cui confronti -OMISSIS-. aveva inoltrato numerose diffide (oltre a sporgere denuncia segnalando i fatti alla competente Procura della Repubblica) e, in altra parte a tale signor Ma. che utilizza l’immobile principale da sempre esistente sul terreno;
– gli odierni appellanti ottenevano però, per effetto della memoria e in parziale accoglimento di quanto in essa indicato, una riduzione delle contestazioni nel provvedimento ingiuntivo adottato a loro carico, con defalcazione della contestazione relativa al punto 5 del verbale di sopralluogo e della comunicazione di avvio del procedimento (vale a dire il riferimento al capannone), ma ugualmente l’ordinanza ingiuntiva veniva adottata a loro carico “per quanto concerne la realizzazione da parte di terzi delle opere descritte ai punti 1), 2), 3), 4), 6), 7), 8), 9) e 10), come risulta anche dalle dichiarazioni acquisite dalla Polizia Municipale in sede di sopralluogo”, disponendo “(…) la demolizione delle opere abusive descritte in premessa, individuate al punto 3) secondo quanto sopra specificato e al punto 5) e il ripristino dello stato dei luoghi entro il termine perentorio di 90 giorni dalla notificazione del presente provvedimento” (così, testualmente, nell’ordinanza 11 maggio 2017 prot. n. 102205 e riprodotta nell’atto di appello alla pagina 8)
3. – L’ordinanza di ingiunzione di cui sopra era impugnata in via principale, insieme con tutti gli atti della procedura, con ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna, sede di -OMISSIS-, per contestarne la legittimità, sostanzialmente, sotto due ordini di ragioni:
1) carenza di legittimazione passiva dei destinatari del provvedimento ingiuntivo, attesa la dimostrata estraneità degli stessi alla realizzazione delle opere, la cui costruzione va imputata a terzi;
2) violazione del principio del legittimo affidamento in quanto il mantenimento dei fabbricati de quibus era stato loro imposto dall’autorità concedente (all’epoca la Intendenza di finanza di -OMISSIS-).
Respinta l’istanza cautelare proposta dinanzi al Tribunale amministrativo regionale, il Consiglio di Stato in sede di appello riformava la decisione cautelare sfavorevole di primo grado sul presupposto che “devono essere oggetto di accertamento nel merito le questioni poste con l’atto di appello relative all’esatta interpretazione della nozione di “responsabile dell’abuso” ” (così, testualmente, nell’ordinanza della Sesta sezione del Consiglio di Stato n. 5356/2017, per come riprodotta in parte alle pagine 8 e 9 dell’atto di appello).
Il Tribunale amministrativo regionale respingeva nel merito il ricorso proposto, in ciò confermando l’orientamento che già aveva manifestato nella fase cautelare.
Con riferimento al primo motivo di doglianza il TAR per l’Emilia Romagna ribadiva di aderire “alla tesi largamente prevalente in giurisprudenza secondo cui per “responsabile dell’abuso”, ai sensi dell’art. 35 del d.P.R. n. 380 del 2001, vada considerato anche il soggetto che abbia sfruttato o tentato di sfruttare economicamente il bene stesso, instaurando pertanto con esso una relazione di effettiva disponibilità materiale, come accaduto nel caso di specie” (così, testualmente, a pag. 5 della sentenza qui oggetto di appello), atteso che la -OMISSIS-. aveva, nel corso del tempo e con riferimento agli immobili dichiarati come abusivi dal comune procedente, presentato un’istanza di condono e aveva concesso in comodato un capannone.
Richiama poi il primo giudice, ad ulteriore conforto della tesi sopra illustrata, un secondo costante orientamento giurisprudenziale in ragione del quale “l’attribuzione della realizzazione del manufatto ad altri diviene irrilevante in ragione della natura permanente dell’illecita occupazione del suolo demaniale, di talché l’attuale proprietaria dei manufatti abusivi è da considerarsi correttamente, secondo la terminologia adoperata dall’art. 35 del d.P.R. n. 380/2001, quale “responsabile dell’abuso” (…)” (così, testualmente, sempre a pag. 5 della sentenza qui oggetto di appello).
Con riferimento al secondo motivo di doglianza il Tribunale amministrativo ricorda che nel nostro ordinamento, con riferimento all’esercizio del potere repressivo sanzionatorio di abusi edilizi, non sono previsti termini di decadenza o di prescrizione per l’esercizio dell’azione ripristinatoria da parte del comune competente, sicché non è invocabile, al fine dell’aspirata inoperabilità del potere di disporre la demolizione degli abusi, “alcun legittimo affidamento da parte del proprietario degli immobili “incriminati”, il quale al contrario era ben consapevole dell’abusività di tali immobili” (così, testualmente, a pag. 6 della sentenza qui oggetto di appello).
4. – La società -OMISSIS-. e i signori -OMISSIS- e -OMISSIS- propongono ora appello al fine di vedere riformata la sentenza di primo grado, ritenendola errata, con conseguente richiesta di accoglimento del ricorso proposto in primo grado, stante la fondatezza delle censure in esso dedotte e la illegittimità degli atti adottati dal Comune di -OMISSIS- ed in quella sede gravati.
Ad avviso degli appellanti, tre sono i presupposti di fatto, che emergono anche nell’avversata sentenza di primo grado, non contestati e non contestabili nel processo:
1) la non ascrivibilità agli odierni appellanti della realizzazione degli immobili abusivi insistenti sull’area demaniale;
2) che all’atto del subentro nella concessione da parte di -OMISSIS-. tali opere erano già tutte presenti sull’area in questione;
3) che il concedente, ovvero l’allora Intendenza di Finanza di -OMISSIS- (ora Agenzia del demanio, Direzione regionale dell’Emilia Romagna), aveva imposto ad -OMISSIS-. di mantenerle nello stato di fatto in cui esse già si trovavano al momento del subentro nella concessione.
Gli appellanti contestano però la correttezza delle argomentazioni sviluppate dal giudice di prime cure per superare la rilevanza (di cui sub 3) dell’obbligo imposto dal concedente dell’epoca alla società subentrante di mantenere le opere già insistenti sull’area, vale a dire (le parti virgolettate sono tratte dalla sentenza e sono state riprodotte a pag. 10 dell’atto di appello):
– che “la natura di illecito permanente dell’abuso determina sempre un legame giuridicamente significativo tra gli immobili abusivi e il nuovo proprietario (…)”;
– e che “la locuzione “mantenimento fabbricati precari”,” va interpretata “più riduttivamente, come una presa d’atto della situazione esistente”.
Va sottolineato, ad avviso degli appellanti e al fine di contrastare l’argomentare espresso dal giudice di primo grado, come, sia nell’atto di rinnovo della concessione in favore del precedente concessionario (versata in atti) sia nell’atto di subentro in favore della -OMISSIS-., sia riportata la stessa descrizione dell’area e, soprattutto, i medesimi obblighi di mantenimento dei manufatti che (seppure abusivi) insistevano nell’area, coagulati nella espressione: “(…) con mantenimento fabbricati precari”. Detta espressione, sempre ad avviso degli appellanti, “non può essere interpretata se non secondo l’unico significato praticabile derivante dal suo tenore letterale, ovvero con l’obbligo a carico del concessionario (-OMISSIS-.) di non modificare lo status quo ante” (così, testualmente, a pag. 10 dell’atto di appello).
Il Comune di -OMISSIS-, dunque, dinanzi alla presenza di un ordine così puntuale dell’autorità concedente non avrebbe potuto legittimamente imporre agli odierni appellanti di demolire gli immobili, seppure abusivamente realizzati (da terzi) e ciò, peraltro, a distanza di oltre quarantacinque anni dalla loro realizzazione.
In realtà il Comune di -OMISSIS- avrebbe dovuto rivolgere l’ordine di demolizione all’amministrazione concedente e proprietaria dell’area, mentre gli attuali concessionari correttamente fidavano sulla indicazione contenuta nell’atto di subentro a causa del quale erano obbligati a mantenere i fabbricati precari esistenti sull’area.
5. – Inoltre la circostanza che la -OMISSIS-. abbia nel 1986 presentato domanda di condono edilizio per i fabbricati insistenti sull’area non può assumere il rilievo che le ha voluto attribuire il primo giudice, vale a dire di comportamento idoneo a dimostrare la qualità di “utilizzatore” in capo al subentrante concessionario, atteso che la richiesta di condono era legata ad una ipotesi, poi sfumata, di sdemanializzazione dell’area e quindi di acquisizione in proprietà della stessa da parte della società concessionaria.
Neppure può rilevare, al fine di confermare la fondatezza dell’orientamento fatto proprio dal Tribunale amministrativo, l’avere la -OMISSIS-. a suo tempo, stipulato con tale signor Ma. un contratto di comodato d’uso gratuito, dovendo ascriversi tale comportamento, piuttosto che all’utilizzazione significativa del bene, alla situazione di legittimo affidamento circa la disponibilità da parte del concessionario degli immobili esistenti, ingenerata dall’autorità concedente con l’ordine di mantenimento degli stessi riprodotto nell’atto di (subentro nella) concessione dell’area.
D’altronde, in disparte il surriferito contratto di comodato, nessun altro contratto di utilizzo dei beni in questione è stato stipulato dalla società -OMISSIS-..
Infine la sentenza è errata nella parte in cui non viene considerata la costante interpretazione giurisprudenziale in ordine alla portata dell’art. 35 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 per effetto della quale va chiarito che il legislatore, nel formulare l’art. 35 del d.P.R. n. 380/01, ha previsto quale unico legittimato passivo il responsabile dell’abuso, ovvero colui che ha realizzato le opere senza titolo edilizio e non anche i soggetti che, a qualunque titolo, acquistino successivamente la disponibilità dell’area demaniale. A ciò si aggiunga, quale ulteriore contestazione nei confronti della sentenza di primo grado che, per la peculiarità della vicenda in questione, non è possibile trasferire automaticamente ad essa i principi di diritto elaborati dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con riferimento alla rilevanza del principio del legittimo affidamento nel caso di ordine di demolizione di opere abusive la cui realizzazione sia risalente nel tempo e richiamati dal Tribunale amministrativo regionale nella sentenza qui oggetto di appello.
6. – Si è costituito in giudizio il Comune di -OMISSIS- contestando la fondatezza dell’appello proposto e confermando la correttezza della sentenza di primo grado.
Nello specifico il comune appellato ricorda, al fine di poter dimostrare la qualità di “utilizzatore” dei beni in capo alla società concessionaria, che quest’ultima non solo aveva provveduto nel 1986 a chiedere al Comune di -OMISSIS- l’accatastamento a nome proprio degli stessi e a presentare istanza di condono (prot. n. 21780 in data 29 marzo 1986), poi denegata con atto 10 febbraio 1997 n. 8150 al quale seguiva un provvedimento di demolizione (prot. n. 299/34388 del 2 giugno 1998), ma la società -OMISSIS-. ha confermato tale volontà di mantenere la disponibilità e l’utilizzo degli immobili impugnando in sede giurisdizionale, seppur con esito sfavorevole (perché entrambi i giudizi sono stati dichiarati perenti), sia il diniego di condono che l’ingiunzione di demolizione.
Inoltre, successivamente a tali fatti, nel 2002 la predetta società concessionaria ha proceduto a stipulare un contratto di comodato avente ad oggetto uno degli immobili con il signor -OMISSIS-.
Tutto ciò dimostra indubbiamente, come già aveva affermato il giudice di primo grado, l’esistenza di “una relazione qualificata tra la Società -OMISSIS-. e l’area in cui insistono i manufatti abusivi oggetto del provvedimento di demolizione ed ordinanza di ripristino della cui legittimità si discute in questa sede” (così, testualmente, a pag. 2 della memoria prodotta dal comune appellato).
Alla luce di quanto sopra e della inconsistenza dei motivi di appello dedotti, il mezzo di gravame proposto, ad avviso del comune appellato, deve essere respinto con conferma della sentenza di primo grado.
7. – Si è costituita nel presente grado di appello anche l’Agenzia del demanio instando per la reiezione dell’appello.
Gli appellanti, con ulteriori memorie, anche di replica, hanno ribadito la loro posizione e soprattutto hanno specificato come tutti gli atti svolti dalla società concessionaria nel tempo conseguono e sono strettamente correlati allo ius utendi derivante dagli ordinari diritti di concessionario nonché “riponendo legittimo affidamento sulla correttezza degli atti concessori formati dall’allora Intendenza di Finanza di -OMISSIS-“. A dimostrazione della carenza di legittimazione passiva in capo alla concessionaria, rispetto all’esercizio da parte del comune di -OMISSIS- del potere repressivo sanzionatorio sugli immobili abusivi insistenti sull’area golenale, gli appellanti hanno prodotto in giudizio la documentazione relativa ai giudizi penali che sono stati svolti con riferimento all’utilizzo abusivo di tali immobili nei quali la -OMISSIS-. risulta essere parte offesa e il signor Ma. estraneo rispetto alla commissione di reati, a dimostrazione della legittimità dell’affidamento in comodato allo stesso (da parte di -OMISSIS-.) di uno degli immobili in questione.
Il Comune di -OMISSIS- depositava memoria, anche di replica, affermando la superfluità della produzione documentale ulteriore presentata dagli appellanti, in quanto inidonea a scalfire la correttezza delle conclusioni alle quali è giunto il primo giudice.
8. – Le censure dedotte nella sede di appello non possono essere condivise, ad avviso del Collegio, sicché va confermata la sentenza di primo grado.
9. – L’art. 35 d.P.R. 380/2001 dispone che “qualora sia accertata la realizzazione, da parte di soggetti diversi da quelli di cui all’articolo 28” – ossia da parte di amministrazioni statali – “di interventi in assenza di permesso di costruire, ovvero in totale o parziale difformità dal medesimo, su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici, il dirigente o il responsabile dell’ufficio, previa diffida non reiterabile, ordina al responsabile dell’abuso la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi, dandone comunicazione all’ente proprietario del suolo”; il tutto con l’espressa precisazione che “la demolizione è eseguita a cura del Comune ed a spese del responsabile dell’abuso”.
Ai sensi del precedente art. 31 dello stesso Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, nel caso in cui sono stati eseguiti interventi edilizi senza la prescritta autorizzazione, l’amministrazione ingiunge “al proprietario e al responsabile dell’abuso” la demolizione dell’opera eseguita.
La giurisprudenza amministrativa ha già avuto modo di affermare che nella nozione di “responsabile dell’abuso” rientri non solo chi ha posto in essere materialmente la violazione contestata ma anche chi ha la disponibilità dell’immobile e che, pertanto, “quale detentore e utilizzatore, deve provvedere alla demolizione restaurando così l’ordine violato” (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 21 novembre 2016 n. 4849 e 23 ottobre 2015 n. 4880).
Ai fini della decisione del presente contenzioso è poi utile rammentare che:
– la categoria dei legittimati a richiedere la sanatoria di un abuso edilizio è più ampia rispetto a quella di coloro legittimati a chiedere il rilascio di un titolo abilitante alla realizzazione di un intervento edilizio;
– infatti, l’art. 11, comma 1, d.P.R. 380/2001 stabilisce che “il permesso di costruire è rilasciato al proprietario dell’immobile o a chi abbia titolo per richiederlo”;
– quanto poi alla sanatoria di un abuso edilizio il successivo art. 36 del medesimo Testo unico prevede che l’accertamento di conformità – da rapportare sia al momento di realizzazione delle opere che a quello di presentazione della domanda – possa essere richiesto dal “responsabile dell’abuso”, o da “l’attuale proprietario dell’immobile” (e così anche per il c.d. condono edilizio);
– ciò vuol significare che tutti coloro che giuridicamente sono considerati responsabili dell’abuso, come possono richiedere la sanatoria dello stesso sono legittimati passivi dell’esercizio del potere repressivo sanzionatorio di competenza comunale.
10. – Da ciò consegue che il sintagma “responsabile dell’abuso”, contenuto in numerose norme del d.P.R. 380/2001 – e quindi anche nell’art. 35 d.P.R. 380/2001 in base al quale è stato adottato l’atto di ingiunzione a demolire le opere realizzate nell’area golenale concessa alla -OMISSIS-. – è riferibile a più categorie di soggetti (persone fisiche o giuridiche), per tale dovendo intendersi lo stesso esecutore materiale ovvero chi abbia la disponibilità del bene, al momento dell’emissione della misura repressiva, ivi compresi, evidentemente, concessionari o conduttori dell’area interessata, fatte salve le eventuali azioni di rivalsa di questi ultimi – oltre che dei proprietari – nei confronti degli esecutori materiali delle opere, sulla base dei rapporti interni intercorsi (cfr. anche, per il principio, mai più messo in discussione, Cons. Stato, Sez. V, 8 giugno 1994 n. 614 e Cons. giust. amm. Sic. 29 luglio 1992 n. 229 nonché, più recentemente, Sez. VI, 31 dicembre 2018 n. 7305).
La relativamente maggiore ampiezza della legittimazione a richiedere la sanatoria, rispetto al preventivo permesso di costruire, trova d’altra parte giustificazione nella possibilità di accordare al predetto responsabile – ove coincidente con l’esecutore materiale delle opere abusive ovvero detentore o utilizzatore delle stesse – uno strumento giudiziario utile al fine di evitare le conseguenze penali dell’illecito commesso, ferma restando la salvezza dei diritti di terzi (cfr., ancora, Cons. Stato, Sez. IV, 8 settembre 2015 n. 4176).
Nello specifico di quanto è qui di interesse, quanto alla individuazione della figura di “responsabile dell’abuso” su area demaniale concessa dall’autorità ad un terzo è stabile in giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 10 luglio 2017 n. 3391, 4 settembre 2015 n. 3587 e 30 marzo 2015 n. 1650) il principio in virtù del quale il destinatario della sanzione prevista per gli abusi edilizi è solo il relativo responsabile e non anche il proprietario (se non ha commesso l’illecito e se non sia nella disponibilità e nel possesso del bene), fermo, però, restando che tale responsabilità si verifica, tra l’altro, quando, avendo questi la disponibilità o il possesso dei beni o avendoli acquisiti in un momento successivo, non ne abbia provveduto alla demolizione.
Essendosi succeduti, senza soluzione di continuità, più concessionari sull’area in questione, l’autorità concedente per tutto questo periodo non ha mai avuto la piena disponibilità dell’area golenale (ovvero non l’ha mai vista restituita) oggetto di concessione.
11. – In ragione di quanto sopra nessun dubbio si pone in ordine alla correttezza della ingiunzione a demolire disposta nei confronti degli odierni appellanti dal Comune di -OMISSIS- in ragione del fatto che la concessionaria -OMISSIS-. è concessionaria dell’area e quindi ha la disponibilità degli immobili abusivi e può utilizzarli.
Tuttavia gli appellanti sostengono che tale nesso eziologico tra disponibilità degli immobili abusivi e qualificazione di “responsabile dell’abuso” (seppure non materiale, per essere incontestato che le opere abusive sono state realizzate antecedentemente rispetto al subentro, nella concessione, di -OMISSIS-. rispetto al precedente concessionario), con conseguente (asserita) legittimazione passiva della concessionaria nell’ambito della procedura repressivo-sanzionatoria attivata dal Comune di -OMISSIS-, nella specie deve ritenersi che sia stato interrotto e superato sia dalla conoscenza che l’autorità concedente aveva in ordine all’esistenza di immobili abusivi insistenti sull’area al momento del rilascio del subentro nella concessione sia alla materiale indicazione contenuta nell’atto di subentro (e già presente nel provvedimento di rinnovo in favore del precedente concessionario) in ordine all’obbligo di mantenere gli immobili abusivi rivolto nei confronti (del precedente concessionario prima e) della subentrante (poi).
La tesi degli appellanti, per quanto suggestiva, non convince, in quanto, come ha condivisibilmente chiarito il giudice di primo grado, la concessionaria aveva espresso la volontà di poter avere la disponibilità piena degli immobili tanto che aveva presentato per essi domanda di condono. Tale volontà poi è stata rafforzata dalla impugnazione in sede giurisdizionale dell’atto di diniego di condono. Elementi questi, insieme con l’effettivo utilizzo di uno degli immobili attraverso l’attribuzione della disponibilità in comodato dello stesso a terzi, che depongono per l’attribuibilità in capo alla concessionaria della qualità di “detentore” ovvero di “utilizzatore” delle opere abusive.
A nessuna diversa considerazione conduce, poi, la circostanza che in sede di giudizio penale la -OMISSIS-. – e per essa i suoi rappresentanti legali – non è stata riconosciuta quale soggetto autore di un fatto costituente reato (in materia edilizia), assumendo addirittura la qualificazione processuale di “parte offesa”, atteso che tali vicende non confliggono con la correttezza del percorso amministrativo-sanzionatorio sviluppato nella specie dagli uffici comunali né con la qualificazione di “responsabile dell’abuso” della medesima società concessionaria, secondo l’accezione amministrativa di tale espressione più sopra tratteggiata.
D’altronde, come è noto, non rileva, nell’ambito di un giudizio dinanzi al giudice amministrativo avente ad oggetto la legittimità di una ingiunzione a demolire opere abusive sotto il profilo della individuazione del soggetto legittimato passivo ad essere destinatario dell’esercizio del potere repressivo sanzionatorio da parte del comune, il favorevole esito del giudizio penale avente ad oggetto la realizzazione delle stesse opere la cui abusività costituisce il presupposto del provvedimento comunale di ingiunzione a demolire, “in quanto solo l’accertamento del fatto, compiuto in tale sede, è vincolante anche nei giudizi civili e amministrativi, mentre non hanno tale carattere eventuali ulteriori apprezzamenti, attinenti al legittimo esercizio della potestà amministrativa, fatti salvi gli accertamenti effettuati, a tale riguardo, in via incidentale” (cfr., in termini, Cons. Stato, Sez. VI, 10 dicembre 2018 n. 6966), circostanza non sussistente nel caso di specie, dal momento che l’abusività delle opere è incontestata nel presente giudizio e che in esso è posta in dubbio soltanto la legittimazione passiva degli appellanti ad essere destinatari del provvedimento di ingiunzione a demolire.
12. – A ciò si aggiunga, sotto diverso versante e per completezza di scrutinio in merito alle questioni sollevate dagli appellanti, che neppure può attribuirsi rilievo – ai fini della contestazione circa la legittimità del provvedimento ingiuntivo di demolizione impugnato in primo grado – alla lamentata violazione del principio del legittimo affidamento che si sarebbe consolidato nel tempo in capo alla concessionaria in ordine al comportamento assunto dall’autorità concedente nella specie nonché alla risalenza nel tempo della realizzazione delle opere contestate come abusive.
Quanto al primo aspetto della questione sopra tratteggiata può utilmente riportarsi a quanto illustrato in precedenza.
Quanto al secondo profilo è ormai jus receptum (cfr., in via principale, Cons. Stato, ad. pl., 17 ottobre 2017 n. 9 nonché, tra le molte,; cfr. pure Cons. Stato, Sez. VI, 19 giugno 2018 n. 3773, 3 ottobre 2017 n. 4580 e 6 settembre 2017 n. 4243) che il provvedimento, con cui è ingiunta, sia pure a distanza di tempo, la demolizione di un immobile abusivo e non assistito da un titolo legittimo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al sussistere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell’abuso neanche nel caso in cui l’ingiunzione di demolizione sia disposta a distanza di tempo dalla realizzazione di tal abuso ed il proprietario attuale non ne sia responsabile.
Se pertanto il decorso del tempo non può incidere sull’ineludibile doverosità degli atti volti a perseguire l’illecito attraverso l’adozione della relativa sanzione, deve conseguentemente essere escluso che l’ordinanza di demolizione di un immobile abusivo debba essere motivata sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale al ripristino della legalità violata: in tale evenienza – infatti – è del tutto congruo che l’ordine di demolizione sia adeguatamente motivato con il mero richiamo al comprovato carattere abusivo dell’intervento, senza che si impongano sul punto ulteriori oneri motivazionali, per contro applicabili nel diverso ambito dell’autotutela decisoria (cfr., ancora, Cons. Stato, Sez. VI, 18 febbraio 2019 n. 1135).
13. – Deriva, pertanto, da quanto sopra, la infondatezza dei motivi di appello dedotti dalla società -OMISSIS–OMISSIS-. e dai signori -OMISSIS- e -OMISSIS-, di talché il ricorso n. R.g. 6720/2018 va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna, sede di -OMISSIS-, Sez. I, 6 giugno 2018 n. -OMISSIS-, con la quale è stato respinto il ricorso di primo grado (R.g. n. 166/2017).
Ad avviso del Collegio sussistono validi motivi per disporre, ai sensi dell’art. 92 c.p.c., per come espressamente richiamato dall’art. 26, comma 1, c.p.a., la compensazione delle spese del grado di appello con riferimento a tutte le parti coinvolte in essi.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello n. R.g. 6720/2018, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna, sede di -OMISSIS-, Sez. I, 6 giugno 2018 n. -OMISSIS-, con la quale è stato respinto il ricorso di primo grado (R.g. n. 166/2017).
Spese del grado di appello compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare tutte le persone fisiche e giuridiche coinvolte nel contenzioso nonché i riferimenti ad esse contenuti nella presente decisione.
Così deciso in Roma nelle Camere di consiglio dell’11 aprile 2019, 13 giugno 2019 e 19 settembre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Sergio Santoro – Presidente
Silvestro Maria Russo – Consigliere
Oreste Mario Caputo – Consigliere
Francesco Gambato Spisani – Consigliere
Stefano Toschei – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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