Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 30 settembre 2019, n. 6540.
La massima estrapolata:
In tema di concorsi pubblici la riconosciuta prevalenza delle procedure di scorrimento della graduatoria non è comunque assoluta e incondizionata. Sono tuttora individuabili casi in cui la determinazione di procedere al reclutamento del personale, mediante nuove procedure concorsuali, anziché attraverso lo scorrimento delle preesistenti graduatorie, risulta pienamente giustificabile, con il conseguente ridimensionamento dell’obbligo di motivazione. In tale contesto si situano, in primo luogo, le ipotesi in cui speciali disposizioni legislative impongano una precisa cadenza periodica del concorso, collegata anche a peculiari meccanismi di progressioni nelle carriere, tipiche di determinati settori del personale pubblico. In tali eventualità emerge il dovere primario dell’amministrazione di bandire una nuova procedura selettiva, in assenza di particolari ragioni di opportunità per l’assunzione degli idonei collocati nelle preesistenti graduatorie.
Sentenza 30 settembre 2019, n. 6540
Data udienza 4 aprile 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3371 del 2017, proposto da An. Fo. ed altri, tutti rappresentati e difesi dall’avvocato Lu. Ag., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale (…);
contro
Ministero della Giustizia, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliato ex lege in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Sede di Roma, Sez. I-quater, n. 10477 del 20 ottobre 2016, resa tra le parti, concernente concorso per la nomina di 43 ispettori superiori della Polizia Penitenziaria.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 aprile 2019 il Cons. Luca Lamberti e uditi per le parti gli avvocati Lu. Ag. e l’avvocato dello Stato Be. Fi.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con ricorso avanti il T.a.r. per il Lazio – Sede di Roma, ventotto ispettori del ruolo maschile del Corpo della Polizia Penitenziaria, risultati idonei non vincitori all’esito del concorso interno, per titoli di servizio ed esami, per la nomina di 43 ispettori superiori bandito nell’aprile 2013, hanno impugnato il successivo decreto del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria del resistente Ministero del 21 ottobre 2015, recante l’indizione di un concorso interno per 25 posti di ispettore superiore.
I ricorrenti, premesso che la graduatoria del concorso bandito nel 2013 non sarebbe stata ancora formalmente pubblicata, hanno sostenuto che il nuovo concorso sia “volto alla copertura degli stessi posti di ruolo cui afferisce la graduatoria degli idonei nell’ambito della quale essi sono collocati, con identici requisiti di partecipazione e identiche prove di esame” ed hanno, conseguentemente, lamentato la mancata motivazione in ordine alla scelta di indire un nuovo concorso pur in presenza di una graduatoria ancora valida ed efficace, tanto più alla luce del sopravvenuto art. 4, comma 3, d.l. n. 101 del 2013 convertito con l. n. 2014 del 2013 ed in considerazione, altresì, “dei principi di derivazione comunitaria, volti a contenere le spese pubbliche” nonché di quanto affermato da questo Consiglio nel parere n. 1099 del 6 marzo 2012.
Costituitasi l’Amministrazione, il T.a.r., dopo aver accolto l’istanza cautelare ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza di trattazione, ha respinto il ricorso nel merito, assorbendo la questione pregiudiziale di rito svolta dall’Amministrazione inerente all’assunta inammissibilità del ricorso per alcuni dei ricorrenti, in considerazione del relativo posto in graduatoria.
Il Tribunale, in particolare, ha osservato che “secondo quanto affermato dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio n. 14 del 28 luglio 2011, più volte invocata da parte ricorrente… la prevalenza dello scorrimento della graduatoria non si pone come assoluta e incondizionata, essendo individuabili “casi in cui la determinazione di procedere al reclutamento del personale mediante nuove procedure concorsuali, anziché attraverso lo scorrimento delle preesistenti graduatorie, risulta pienamente giustificabile, con il seguente ridimensionamento dell’obbligo di motivazione”. Tali casi sono stati identificati, tra altro, con le ipotesi “in cui speciali disposizioni legislative impongano una precisa cadenza periodica del concorso, collegata a peculiari meccanismi di progressione nelle carriere, tipiche di determinati settori del personale pubblico. In tali eventualità emerge il dovere primario dell’amministrazione di bandire una nuova procedura selettiva…”. Detta condizione ricorre nella fattispecie. Invero, il d.lgs. 30 ottobre 1992, n. 443, recante l’ordinamento del personale del Corpo di Polizia Penitenziaria, all’art. 30-bis, titolato “Promozione alla qualifica di ispettore superiore”, comma 1, prevede che:
“L’accesso alla qualifica di ispettore superiore si consegue:
a) nel limite del 50 per cento dei posti disponibili al 31 dicembre di ogni anno, mediante scrutinio per merito comparativo, al quale è ammesso il personale avente una anzianità di otto anni di effettivo servizio nella qualifica di ispettore capo;
b) per il restante 50 per cento dei posti, mediante concorso annuale per titoli di servizio ed esame, riservato al personale che alla data del 31 dicembre di ciascun anno, riveste la qualifica di ispettore capo e sia in possesso del diploma d’istruzione secondaria superiore che consente l’iscrizione ai corsi per il conseguimento del diploma universitario.
La disposizione, ai sensi del comma 2, si riferisce alle vacanze che si verificano al 31 dicembre di ciascun anno, stabilisce a tale data i requisiti per la partecipazione, e fissa la decorrenza delle nomine al 1 gennaio dell’anno successivo alle vacanze stesse”.
Il Tribunale ha, quindi, ritenuto che “si tratta, evidentemente, di una normativa speciale, correlata a uno specifico meccanismo di progressione, che esclude che possano essere nominati nei posti resisi vacanti nell’arco temporale previsto dalla legge concorrenti pur idonei, ma appartenenti a un concorso bandito in relazione a un precedente e diverso quadro di diponibilità di posti, in quanto, in tal modo, la relativa decorrenza giuridica non dipenderebbe più dalla ricognizione delle vacanze cui la norma la vuole ricollegata”.
Il T.a.r., anche sulla scorta della pronuncia di questa Sezione n. 3660 del 16 giugno 2011 in punto di concorsi per la nomina a vice sovrintendente di Polizia Penitenziaria, ha dunque ritenuto che la specialità normativa della materia scolpita dalla legge renda recessivo il principio generale di tendenziale preferenza per lo scorrimento della graduatoria e, specularmente, escluda l’obbligo di motivazione per l’indizione di nuovo concorso; il Tribunale ha, altresì, aggiunto che “il quadro normativo appena descritto, data appunto la sua specialità, in assenza di norme derogatorie parimenti a carattere speciale, non è suscettibile di essere immutato dall’art. 4, comma 3, del d.l. 31 agosto 2013, n. 101, convertito dalla l. 30 ottobre 2013, n. 125”.
Ventuno degli originari ricorrenti hanno interposto appello, riproponendo criticamente le censure svolte in prime cure.
L’Amministrazione si è costituita anche con memoria, sostenendo l’infondatezza del gravame ed osservando pregiudizialmente, in rito, che debba essere verificata la tempestività della notifica dell’appello e che comunque, tra i ricorrenti, solo quelli classificatisi sino al 68^ posto del concorso bandito nel 2013 avrebbero un concreto interesse ad impugnare.
I ricorrenti hanno quindi provveduto, come da autorizzazione del Presidente, all’integrazione del contraddittorio mediante notificazione per pubblici proclami.
Alla camera di consiglio del 12 aprile 2018 il ricorso è stato rinviato al merito su richiesta delle parti.
In vista della trattazione i soli ricorrenti hanno versato in atti difese scritte.
Il ricorso è, quindi, stato discusso alla pubblica udienza del 4 aprile 2019 e, all’esito, trattenuto in decisione.
Il Collegio evidenzia, anzitutto, che il ricorso è stato spedito per la notifica in data 19 aprile 2017, dunque entro i sei mesi fissati dalla legge (art. 92, comma 3, c.p.a.), da computarsi secondo il calendario comune, ossia a prescindere dal numero dei giorni in essi contenuti (v., ex multis, Cass., Sez. 6, ord. n. 1543 del 22 gennaio 2018): è, dunque, infondata l’eccezione di tardività della notificazione dell’appello formulata dall’Amministrazione, peraltro in forma dubitativa (“occorre verificare, in via pregiudiziale, l’inammissibilità del presente appello avuto riguardo al rispetto dei termini di impugnativa della sentenza del TAR Lazio n. 10477/2016”).
Può, invece, prescindersi dall’ulteriore eccezione di inammissibilità svolta dall’Amministrazione con riferimento alla posizione di taluni dei ricorrenti, in considerazione dell’infondatezza nel merito del ricorso.
In termini generali, come osservato dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio nella sentenza n. 14 del 28 luglio 2011, § 51, “la riconosciuta prevalenza delle procedure di scorrimento non è comunque assoluta e incondizionata. Sono tuttora individuabili casi in cui la determinazione di procedere al reclutamento del personale, mediante nuove procedure concorsuali, anziché attraverso lo scorrimento delle preesistenti graduatorie, risulta pienamente giustificabile, con il conseguente ridimensionamento dell’obbligo di motivazione. In tale contesto si situano, in primo luogo, le ipotesi in cui speciali disposizioni legislative impongano una precisa cadenza periodica del concorso, collegata anche a peculiari meccanismi di progressioni nelle carriere, tipiche di determinati settori del personale pubblico. In tali eventualità emerge il dovere primario dell’amministrazione di bandire una nuova procedura selettiva, in assenza di particolari ragioni di opportunità per l’assunzione degli idonei collocati nelle preesistenti graduatorie”.
Quanto, poi, alla specifica situazione della Polizia penitenziaria, l’art. 30-bis d.lgs. n. 443 del 1992, nel testo vigente ratione temporis, enucleava, quale regime ordinario di alimentazione del ruolo, un rigido sistema di accesso di carattere bifasico alla qualifica di ispettore superiore.
In particolare, l’accesso a siffatta qualifica si conseguiva:
– “nel limite del 50 per cento dei posti disponibili al 31 dicembre di ogni anno, mediante scrutinio per merito comparativo, al quale è ammesso il personale avente una anzianità di otto anni di effettivo servizio nella qualifica di ispettore capo”;
– “per il restante 50 per cento dei posti, mediante concorso annuale per titoli di servizio ed esame, riservato al personale che alla data del 31 dicembre di ciascun anno, riveste la qualifica di ispettore capo e sia in possesso del diploma d’istruzione secondaria superiore che consente l’iscrizione ai corsi per il conseguimento del diploma universitario”.
Al secondo comma, inoltre, la disposizione aggiungeva che “la promozione decorre, a tutti gli effetti, dal 1 gennaio dell’anno successivo a quello nel quale si sono verificate le vacanze. Il personale di cui al comma 1, lettera a), precede nel ruolo quello di cui alla lettera b). I posti non coperti mediante concorso sono portati in aumento all’aliquota prevista dalla lettera a)”.
La disciplina di settore, pertanto, enucleava una modalità ordinaria di alimentazione del ruolo di ispettore superiore oggettivamente speciale, esaustiva ed insuscettibile di aggiunte ab externo.
Il legislatore, invero, collegava l’indizione del relativo concorso alle vacanze registrate al 31 dicembre di ciascun anno e fissava al successivo 1 gennaio la decorrenza giuridica nella qualifica dei vincitori: ogni procedura concorsuale, dunque, era ex lege in sé compiuta e distinta, in quanto da un lato connessa alle vacanze volta per volta registrate, dall’altro connotata da una specifica e prefissata decorrenza giuridica (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 16 giugno 2011, n. 3660).
Oltretutto, i posti eventualmente rimasti scoperti a seguito del concorso andavano ad aumentare la contestuale aliquota di avanzamento per titoli.
Tali considerazioni lumeggiano l’inconsistenza del richiamo all’art. 4, comma 3, d.l. n. 101 del 2013 convertito con l. n. 2014 del 2013, disposizione di carattere generale (in quanto indistintamente riferita alle “amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le agenzie, gli enti pubblici non economici e gli enti di ricerca”) priva della capacità di derogare, in assenza di una precisa ed espressa voluntas legis in tal senso, ad una previgente disciplina speciale di settore.
In termini più generali, del resto, le modalità di progressione in carriera del personale della Polizia Penitenziaria, Corpo di polizia con specificità istituzionali, ordinamentali ed operative che lo distinguono nettamente dal generico pubblico impiego, sono connotate da un sistema di avanzamento basato su una periodica e cadenzata alimentazione delle varie qualifiche, di talché lo scorrimento delle graduatorie dei concorsi interni, lungi dal trovare un’armonica collocazione nel complessivo sistema, risulterebbe di contro contrastante con la ratio stessa del vigente assetto ordinamentale.
Non è, di converso, conferente il richiamo al parere di questo Consiglio n. 1099 del 6 marzo 2012, afferente alle procedure concorsuali di reclutamento straordinario autorizzate dalla legge n. 226 del 2004 con riferimento agli anni 2009 e 2010.
Né vale osservare che non in tutti gli anni precedenti sono state attivate procedure di avanzamento alla qualifica di ispettore superiore: la cadenza periodica di tali procedure, infatti, dipende dall’effettiva ricorrenza di vacanze di organico, nella specie non verificatesi in virtù “degli inquadramenti effettuati, anche in sovrannumero, in applicazione delle disposizioni di cui all’art. 3, commi 2, 4 e 5, d.l. m. 238 del 2004 convertito con l. n. 263 del 2004” (così l’Amministrazione nella propria memoria di costituzione, non specificamente contestata in proposito ex adverso).
E’, infine, incongruo il riferimento tanto ai “principi di derivazione comunitaria”, posto che la materia dell’avanzamento in carriera del personale delle Forze di Polizia non rientra fra le competenze dell’Unione Europea, quanto al “complesso normativo interno in tema di cd. spending review”, difettando una specifica disposizione di legge nazionale tesa a contenere, in deroga alla normativa vigente, la spesa connessa alle procedure di progressione in carriera del personale delle Forze di Polizia.
In conclusione, dunque, il ricorso non merita accoglimento: l’Amministrazione non aveva in radice il potere di determinare lo scorrimento della graduatoria né, a fortiori, era tenuta a motivare la scelta di indire un nuovo concorso, di contro espressamente contemplata (recte, imposta) dalla legge.
Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza con esclusione del vincolo della solidarietà .
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Condanna ciascun singolo ricorrente, senza il vincolo della solidarietà con gli altri, a rifondere all’Amministrazione resistente le spese di lite, liquidate in Euro 100,00 (euro cento/00) cadauno.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 aprile 2019 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Troiano – Presidente
Luca Lamberti – Consigliere, Estensore
Daniela Di Carlo – Consigliere
Alessandro Verrico – Consigliere
Roberto Caponigro – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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