Consiglio di Stato, Sezione seconda, Sentenza 20 gennaio 2020, n. 456
La massima estrapolata:
In materia di rapporti tra impugnazione della delibera di adozione del PRG e impugnazione della approvazione del PRG, l’omessa impugnazione della deliberazione approvativa della variante di un piano regolatore generale non determina l’improcedibilità del ricorso proposto contro la delibera comunale di adozione, in quanto l’eventuale annullamento di quest’ultima esplica effetti automaticamente caducanti, e non meramente vizianti, sul successivo provvedimento di approvazione, ciò riguarda la parte in cui la delibera di approvazione abbia confermato le previsioni già contenute nel piano adottato e fatto oggetto di impugnativa.
Sentenza 20 gennaio 2020, n. 456
Data udienza 26 novembre 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6994 del 2008, proposto dai signori
Te. Co. ed altri, rappresentati e difeso dagli avvocati El. De Be., Al. St., An. Vo., con domicilio eletto presso l’avv. An. Vo. in Roma, via (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Fa. Lo. e Ma. Za., con domicilio eletto presso l’avv. Fa. Lo. in Roma, via (…);
nei confronti
Regione del Veneto non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto Sezione Prima n. 1346/2008, resa tra le parti, concernente l’approvazione della Variante “Pe.” n. 5 al piano regolatore generale.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 novembre 2019 il Cons. Cecilia Altavista e uditi per le parti gli avvocati An. Vo. e Pi. Ch.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Il consiglio comunale di (omissis), con delibera del Consiglio comunale del 13 dicembre 2000, aveva adottato una variante generale al piano regolatore, approvata dalla Regione Veneto il 1 marzo 2002, che aveva previsto per i terreni di proprietà degli appellanti la destinazione C2, residenziale di espansione, con possibilità di edificazione soggetta a piano attuativo.
Pertanto, gli appellanti, il 17 marzo 2003, avevano presentato un piano di lottizzazione denominato “Oa. Bi.”.
In sede di approvazione della variante, la Regione aveva imposto alcune modifiche limitatamente alla trasformazione mediante la completa asfaltatura di una strada a servizio della nuova area residenziale, stralciando la previsione di completare l’asfaltatura e mantenendo il tracciato esclusivamente pedonale.
Con la delibera consiliare n. 3 del 14 febbraio 2003 il nuovo consiglio comunale aveva deliberato l’approvazione e la presa d’atto delle correzioni cartografiche e normative conseguenti all’approvazione regionale.
Con la delibera n. 27 del 28 agosto 2003 il consiglio comunale adottava una nuova variante, che per la frazione (omissis) ridimensionava le destinazioni edificatorie e per i terreni di proprietà degli appellanti prevedeva la destinazione “verde privato”.
La delibera era basata sulla volontà espressa dalla maggioranza del consiglio comunale di evitare ulteriori edificazioni, in particolare di seconde case, nella detta frazione (omissis), in relazione alla diminuzione della popolazione residente, ridimensionando quindi l’edificabilità consentita dal piano recentemente approvato “allo scopo di renderlo più consono al territorio ed alle necessità di tutela del patrimonio ambientale ed agro-silvo pastorale ed alle reali esigenze della comunità di (omissis)”. Alla delibera è stata allegata la relazione dell’urbanistica che ha redatto il piano resa nella seduta del consiglio comunale.
Con la delibera del 20 ottobre 2003, in applicazione delle misure di salvaguardia, è stata sospesa ogni determinazione sulla proposta di piano di lottizzazione “Oa. Bi.”.
Avverso tali delibere è stato proposto davanti al Tribunale amministrativo regionale del Veneto il ricorso R.G. n. 3239 del 2003 formulando i seguenti motivi:
– eccesso di potere per carenza dei presupposti; eccesso di potere per carenza/insufficienza, illogicità della motivazione; eccesso di potere per contraddittorietà ; eccesso di potere per difetto di istruttoria, con cui si deduceva il difetto di una motivazione idonea e sufficiente a giustificare, pur entro i limiti di discrezionalità, i mutamenti che hanno caratterizzato la nuova variante, assunta a brevissima distanza di tempo dall’approvazione della precedente variante generale, in maniera del tutto ingiustificata limitativa della capacità edificatoria delle aree dei ricorrenti, intervenendo inoltre, solo su alcune frazioni dell’abitato comunale e contestando il presupposto del “sovradimensionamento” del precedente piano, posto a base della scelta del Comune di diminuire le capacità edificatorie nella frazione (omissis);
– eccesso di potere per sviamento, essendo teso il nuovo intervento pianificatorio solo a penalizzare alcune proprietà ;
– eccesso di potere per carenza dei presupposti in merito alla destinazione a verde privato, difetto di motivazione; violazione dell’art. 25 della legge 17 agosto 1942 n. 1150, in quanto la scelta di assegnare alle aree dei ricorrenti la nuova destinazione a verde privato non risulta supportata da validi presupposti, non essendo possibile identificare la presenza di “orti e giardini” di particolare pregio, tali da giustificare l’esclusione dello sfruttamento edificatorio.
Avverso la delibera con cui è stata sospesa ogni determinazione sulla piano di lottizzazione “Oa. Bi.” sono stati proposti motivi di illegittimità derivata dai vizi denunciati avverso la variante adottata.
Con il ricorso R.G. n. 777 del 2004 è stata poi impugnata la delibera del consiglio comunale del 14 febbraio 2003, di approvazione e presa d’atto delle correzioni cartografiche e normative conseguenti all’approvazione regionale, lamentando che, in relazione alla destinazione di zona attribuita dalla previgente strumentazione urbanistica quale C2/4 residenziale, soggetta a piano attuativo, in maniera illegittima l’area di proprietà risulterebbe poi servita da una strada comunale, asfaltata solo per un tratto e sterrata per la restante parte, mentre dalle tavole grafiche allegate alla delibera regionale era possibile rilevare che la previsione stralciata terminasse alcuni metri prima del percorso pedonale, in modo tale da garantire proprio l’accesso viario da sud all’ambito interessato dal piano di lottizzazione.
Successivamente, nel corso del procedimento di approvazione della variante, la Regione Veneto evidenziava di non condividere la destinazione “verde privato” indicata dal Comune; in particolare la Commissione tecnica regionale proponeva la destinazione agricola “E2” e il parere della Commissione era stato recepito nella delibera della Giunta regionale 3262 del 15 ottobre 2004, con la proposta di modifica della destinazione in E2.
In particolare, con tale delibera del 15 ottobre 2004, la Regione approvava con alcune modifiche d’ufficio, ai sensi dell’art. 45 della legge regionale 27 giugno 1985 n. 61 il piano adottato e con riferimento alla destinazione “verde privato” nella frazione (omissis), facendo proprio il parere della Commissione tecnica, rinviava al Comune per le modifiche, proposte ai sensi dell’art. 46 della legge regionale n. 61 del 1985.
Nella delibera si faceva riferimento in caso di mancato adeguamento alla proposta regionale alla mancata approvazione della variante in parte qua con mantenimento della precedente destinazione.
Il Consiglio comunale, con la delibera n. 10 del 25 febbraio 2005, controdeduceva alle proposte di modifica della Regione, mantenendo la destinazione “verde privato”.
A seguito di una ulteriore richiesta regionale, il Comune, con delibera n. 19 del 12 aprile 2006, si conformava alla proposta regionale indicando per le aree degli appellanti la destinazione agricola “E 2”.
Con la delibera regionale n. 1607 del 23 maggio 2006 è stata approvata la variante con la destinazione, per le aree dei ricorrenti, agricola E2.
La delibera del consiglio comunale n. 19 del 2006 e la delibera regionale di approvazione sono state impugnate davanti al Tribunale amministrativo regionale del Veneto con il ricorso r.g. 1928/2006 formulando le seguenti censure:
-relativamente alla delibera C.C. n. 19/2006, carenza di potere, violazione dei principi generali in materia di procedimento, violazione degli artt. da 42 a 50 della legge regionale Veneto n. 61 del 1985, dell’art. 97 Cost. e dell’art. 1 della L. n. 241/90, in quanto in palese violazione dei principi generali in materia di procedimenti amministrativi, il Comune intimato si è nuovamente determinato in ordine alla destinazione urbanistica da assegnare all’area di proprietà, benché in sede di controdeduzioni alle proposte di modifica avanzate dalla Regione, sulla base del parere espresso dalla Commissione tecnica regionale, avesse già manifestato la propria posizione favorevole al mantenimento della destinazione a verde privato; secondo la ricostruzione difensiva, il Comune non avrebbe potuto rivedere la propria posizione, avendo ormai esaurito il potere di controdedurre in ordine alle proposte di modifica avanzate dalla Regione; con la conseguenza che la Regione avrebbe dovuto procedere ad approvare con la precedente destinazione C2.
– eccesso di potere per difetto/insufficienza di motivazione e per illogicità ; eccesso di potere per contraddittorietà di comportamento e per sviamento, in relazione alla contraddittorietà della posizione assunta dall’amministrazione comunale tra la prima destinazione verde privato e la successiva destinazione agricola;
– illegittimità derivata dall’illegittimità della delibera C.C. n. 27 del 27 agosto 2003 di adozione della variante n. 5, riproponendo i vizi denunciati avverso la delibera di adozione della variante;
-relativamente alla delibera della giunta regionale del Veneto n. 1607 del 23 maggio 2006, violazione degli artt. 50-44-45-46 della L.r. n. 61/85 e dell’art. 10 della L. n. 1150/42; contraddittorietà di comportamento, violazione dei principi generali in materia di procedimento e violazione dell’art. 97 Cost. e dell’art. 1 della L. n. 241/90, in quanto la Regione, a fronte del mancato accoglimento da parte del Comune delle proposte di modifica regionali avrebbe dovuto mantenere la destinazione C2 prevista dal PRG;
– illegittimità derivata dall’illegittimità della delibera C.C. n. 27/2003 e della delibera C.C. n. 19/2006.
La sentenza di primo grado ha respinto i ricorsi n. r.g. 3239 del 2003 e r.g. 1928 del 2006 ritenendo, con riferimento alla delibera di adozione, sufficiente la motivazione espressa dalla Amministrazione comunale e non irragionevole la variante, nell’ambito dell’ampia discrezionalità delle scelte urbanistiche comunali; con riguardo alla delibera di approvazione regionale ha ritenuto legittimo il procedimento seguito in relazione al generale potere di coordinamento tra Comune e Regione in ambito urbanistico; ha inoltre escluso la contraddittorietà del comportamento comunale, in quanto anche la destinazione agricola indicata dalla Regione ha comunque comportato l’esclusione della edificabilità dell’area conformemente alla volontà espressa fin dall’inizio dal consiglio comunale.
Ha dichiarato improcedibile il ricorso proposto avverso la delibera del 14 febbraio 2003, essendo relativa alla precedente destinazione residenziale dell’area e non sussistendo quindi più alcun interesse alla decisione a seguito delle reiezione degli altri ricorsi.
Avverso la sentenza del Tribunale amministrativo del Veneto è stato proposto il presente atto di appello riproponendo sostanzialmente i motivi dei ricorsi di primo grado; in particolare, con riferimento alla delibera di adizione della variante, eccesso di potere per carenza dei presupposti; eccesso di potere per carenza/insufficienza, illogicità della motivazione; eccesso di potere per contraddittorietà ; eccesso di potere per difetto di istruttoria, con cui si contesta il difetto di motivazione della variante e l’erronea valutazione del giudice di primo grado circa la sufficienza della motivazione; si contesta inoltre che non sia stato provato il presupposto del “sovradimensionamento” del precedente piano posto a base della scelta del Comune di diminuire le capacità edificatorie con la variante “Pe.”; eccesso di potere per sviamento, essendo teso il nuovo intervento pianificatorio solo a penalizzare alcune proprietà ; eccesso di potere per carenza dei presupposti in merito alla destinazione a verde privato, difetto di motivazione; violazione dell’art. 25 della legge 17 agosto 1942 n. 1150, con cui si contestando i presupposti per la scelta della destinazione a verde privato.
Con riguardo alle delibere comunale e regionale del 2006 sono state riproposte le censure relative alla illegittimità del procedimento seguito da Comune e Regione nel corso dell’approvazione della variante nel quale -secondo la ricostruzione difensiva- sarebbe stato consumato il potere comunale di modificare il piano, sostenendo quindi avrebbe dovuto essere mantenuta la destinazione C2, in quanto la Regione rinviando il piano aveva preannunciato che avrebbe potuto non approvare la variante.
Sono state, infine, riproposto le censure del ricorso dichiarato improcedibile nella ipotesi di accoglimento dell’appello avverso i capi della sentenza relativi alla variante.
Si è costituito in giudizio il Comune di (omissis), che, in vista dell’udienza pubblica, ha presentato memoria contestando la fondatezza dell’appello ed eccependo l’inammissibilità per carenza di interesse alla impugnazione delle delibere del 2006, in quanto in caso di annullamento resterebbe applicabile la delibera comunale del 2005 che confermava destinazione a verde privato mai impugnata.
Anche la parte appellante ha presentato memoria ed entrambe le difese hanno presentato repliche insistendo nelle relative argomentazioni.
All’udienza pubblica del 26 novembre 2019 l’appello è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
Ritiene il Collegio in via preliminare di evidenziare che sia nei gravami di primo grado che negli atti di appello si contesta la destinazione a verde privato impressa all’area dalla delibera di adozione della variante del 28 agosto 2003.
Tale destinazione è stata, peraltro, superata dalla previsione della destinazione agricola contenuta nella delibera di approvazione del piano.
Avverso la delibera di approvazione, nella parte in cui prevede tale destinazione dell’area in questione e quindi nei confronti della scelta regionale – in fine condivisa anche dal Comune -circa la destinazione agricola dell’area – non risulta formulata alcuna specifica censura né in primo grado né in appello; la delibera di approvazione della variante, infatti, è stata contestata solo in relazione alla affermata illegittimità del procedimento seguito dal Comune e dalla Regione nel corso della approvazione.
Ritiene, quindi, il Collegio sul punto di richiamare la giurisprudenza relativa ai rapporti tra impugnazione della delibera di adozione del PRG e impugnazione della approvazione del PRG, per cui se l’omessa impugnazione della deliberazione approvativa della variante di un piano regolatore generale non determina l’improcedibilità del ricorso proposto contro la delibera comunale di adozione, in quanto l’eventuale annullamento di quest’ultima esplica effetti automaticamente caducanti, e non meramente vizianti, sul successivo provvedimento di approvazione, ciò riguarda la parte in cui la delibera di approvazione abbia confermato le previsioni già contenute nel piano adottato e fatto oggetto di impugnativa (Consiglio di Stato sez. IV, 14 luglio 2014 n. 3654; Consiglio di Stato, sez. IV, 15 febbraio 2013, n. 921). Ove dette previsioni fossero state modificate, è evidente che detto effetto caducante non possa verificarsi. Ciò deriva dall’applicazione del principio generale relativo ad ogni fattispecie in cui, nel corso di un procedimento giurisdizionale già avviato, sopravvenga una nuova statuizione amministrativa. Se quest’ultima in nulla abbia modificato/innovato con riferimento alla fattispecie controversa, sarebbe inutile e senza ragione onerare il ricorrente della impugnazione dell’atto sopravvenuto, che in nulla immuta la res controversa, per cui la sentenza è idonea a produrre effetti anche in pregiudizio della nuova statuizione amministrativa, in parte qua rimasta immutata. A diverse conclusioni, deve giungersi allorché, invece, l’atto sopravvenuto muti il preesistente regime giuridico che aveva dato atto al contenzioso: il mezzo originario dovrebbe essere dichiarato improcedibile, in ipotesi di omessa tempestiva impugnazione di quello superveniens che ha determinato un assetto di interessi diverso, ed in ogni caso la sentenza pronunciata in relazione all’atto pregresso, superato da quello successivo non potrebbe spiegare effetti nei confronti di quest’ultimo (Consiglio di Stato, sez. IV, 14 maggio 2014, n. 2499).
Nel caso di specie, il piano è stato modificato nel corso dell’approvazione con una nuova destinazione dell’area, peraltro, come dedotto dalla difesa comunale nelle memorie difensive, in astratto più favorevole agli appellanti.
Ne deriva che essi non hanno più alcun interesse a contestare la destinazione a verde privato, che comunque è stata espunta dalle previsioni urbanistiche comunali almeno dalla delibera del 12 aprile 2006; dunque neppure è astrattamente ipotizzabile il vizio di illegittimità derivata delle delibere comunale e regionale del 2006 da quella di adozione del piano del 2003, nella parte relativa all’area degli appellanti.
Infatti, la delibera di adozione del 28 agosto 2003 prevedeva per tale area la destinazione a verde privato; tale destinazione è stata successivamente modificata proprio con riferimento alla destinazione a verde privato originariamente contestata dagli appellanti.
Nella sostanza, la volontà del Comune e quella della Regione si sono espresse nuovamente con la delibera del 12 aprile 2006 e la successiva approvazione regionale con una nuova destinazione dell’area (agricola) mai contestata dagli appellanti.
Ritiene, dunque, il Collegio che debbano essere esaminati per primi i motivi di appello relativi al capo di sentenza che ha respinto il ricorso n. 1928 del 2006 relativamente alla delibera di approvazione della variante e alla precedente delibera del consiglio comunale del 12 aprile 2006, con cui si è conformato ai rilievi regionali.
Solo l’accoglimento di tali censure potrebbe comportare infatti l’interesse alla impugnazione della destinazione a verde privato prevista nella delibera di adozione n. 27 del 28 agosto 2003 e confermata dalla delibera comunale del 25 febbraio 2005.
Gli appellanti sostengono relativamente alla delibera del 12 aprile 2006 vari profili di carenza di potere, violazione dei principi generali in materia di procedimento, violazione degli artt. da 42 a 50 della legge regionale Veneto n. 61 del 1985, dell’art. 97 Cost. e dell’art. 1 della L. n. 241/90, in quanto il Comune – secondo la loro ricostruzione – non avrebbe potuto rideterminarsi con tale delibera rispetto a quanto già indicato nella delibera del 2005, con cui aveva mantenuto l’originaria destinazione dell’area in contrasto con le indicazioni regionali; pertanto, sarebbe rimasta in piedi la delibera del 2005, con conseguente mantenimento della destinazione originaria C2 dell’area, come indicato dalla Regione nella delibera di rinvio.
Inoltre, deducono il difetto di motivazione, in quanto non sarebbe una motivazione congrua quella relativa ed evitare il conflitto con la Regione o l’esercizio dei poteri d’ufficio della stessa, posta a base della delibera del 12 aprile 2006.
Con riferimento alla delibera regionale sostengono che la Regione avrebbe dovuto, a seguito della posizione del Comune espressa il 25 febbraio 2005, non approvare la variante e mantenere la precedente destinazione C2.
Tali censure sono infondate così come a monte non risulta condivisibile la ricostruzione dei rapporti tra Comune e Regione operata dalla difesa appellante.
E’ proprio la disciplina urbanistica regionale a prevedere che la Regione debba tenere conto delle controdeduzioni del Comune, del resto conformemente ai principi generali dell’urbanistica e dei rapporti tra Comuni e Regioni, anche alla luce dei principi costituzionali.
Nella delibera della Giunta regionale n. 3262 del 15 ottobre 2004 è stata approvata la variante con modifiche d’ufficio, ai sensi dell’art. 45 della legge regionale n. 61 del 1985; con riguardo alla area di proprietà degli appellanti la Giunta ha richiamato il parere della Commissione tecnica regionale e chiesto al Comune la modifica secondo le proposte regionali (destinazione agricola), ai sensi dell’art. 46 della legge regionale. La legge regionale n. 61 del 1985 era applicabile al procedimento in questione, nel quale l’adozione era intervenuta prima della abrogazione della detta legge da parte della legge regionale 23 aprile 2004 n. 11, ai sensi dell’art. 48 della legge n. 11 del 2004.
In base all’art. 45 della legge regionale 61/85, “quando la Provincia (rectius Regione, non essendo mai stata attuata prevista dalla legislazione regionale) ravvisa che i criteri informativi e le caratteristiche essenziali del Piano regolatore generale sono conformi a quanto previsto nel Piano territoriale provinciale e nel Piano territoriale regionale di coordinamento, lo approva introducendo d’ufficio le modifiche necessarie per:
1) il rispetto delle prescrizioni e vincoli contenuti nel Piano territoriale regionale di coordinamento e nel Piano territoriale provinciale;
2) l’accoglimento delle osservazioni presentate durante il procedimento di adozione di cui all’art. 42 e che abbiano ottenuto parere favorevole dal Comune;
3) la razionale e coordinata sistemazione delle opere e degli impianti di interesse dello Stato, della Regione e della Provincia;
4) la tutela del paesaggio e dei complessi storici, monumentali, ambientali e architettonici;
5) l’osservanza dei limiti e dei rapporti di dimensionamento ai sensi del Titolo III;
6) l’osservanza di prescrizioni e i vincoli stabiliti da leggi e regolamenti”.
Ai sensi dell’art. 46 della legge regionale, invece, “quando la Provincia (Regione) ravvisa che i criteri informatori e le caratteristiche essenziali del Piano regolatore generale sono conformi a quanto previsto nel Piano territoriale provinciale e nel Piano territoriale regionale di coordinamento, l’introduzione di modifiche diverse da quelle dell’articolo precedente è soggetta al preventivo rinvio del Piano al Comune per l’adeguamento.
In tal caso il Piano è approvato con dettagliate proposte di modifica mediante provvedimento interlocutorio.
Entro 90 giorni dal ricevimento del provvedimento della Provincia, il Comune può far pervenire le sue controdeduzioni alla Provincia.
Entro 90 giorni dal ricevimento del provvedimento del Comune, la Provincia introduce nel Piano regolatore generale le modifiche ritenute opportune fra quelle proposte.
In caso di inerzia del Comune, il decorso del termine di cui al terzo comma comporta l’automatica introduzione nel Piano regolatore generale delle modifiche proposte dalla Provincia”.
La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha affermato espressamente con riferimento a tale disciplina della legge regionale veneta che la prima ipotesi prevede l’approvazione con modifiche d’ufficio, che comporta la sanzione dell’efficacia del piano, con l’introduzione, da parte della Regione, delle variazioni necessarie a garantire il rispetto dei parametri dettagliati all’art. 45; la seconda ipotesi, di approvazione con proposte di modifica, comporta, invece, “l’avvio di una fase procedimentale dialettica con il Comune”, all’esito della quale viene deliberata l’introduzione nel piano delle modifiche proposte dalla Regione; inoltre, ha altresì affermato che l’approvazione con proposte di modifica lascia integro ed impregiudicato il potere del Comune di riconsiderazione della disciplina urbanistica, costituendo la motivazione della proposta di modifica “una raccomandazione dell’autorità regionale in funzione dell’esercizio dell’attività dell’ente locale di primo livello ed in coerenza con i principii di rango anche costituzionale che assegnano la funzione primaria di pianificazione all’amministrazione comunale”. Dunque, il limite posto al potere regionale nel procedimento ex art. 46 cit. è rappresentato dalla necessaria ed ineludibile condivisione, da parte del Comune, delle modifiche proposte dalla Regione o dal mancato esercizio, nel termine fissato dal legislatore, del potere decisionale di competenza del Comune, che solo legittima dunque la Regione ad esercitare i poteri ufficiosi di cui al comma 5 dell’art. 46, in quanto l’art. 46 deve essere interpretato nel senso costituzionalmente orientato del riconoscimento di un ruolo comunque preponderante del Comune nel procedimento disegnato da tale disposizione, essendo l’attività pianificatoria rimessa al Comune, ente politicamente esponenziale degli interessi della collettività locale e quindi unico soggetto titolare del potere di scegliere i contenuti della propria pianificazione urbanistica, nell’esercizio di una autonomia costituzionalmente garantita dall’art. 5 Cost. (Cons. Stato Sez. IV, 28 aprile 2008, n. 1870; id. IV, 7 settembre 2006, n. 5203).
Anche il Tribunale amministrativo regionale del Veneto ha interpretato l’art. 46 della legge regionale n. 61 del 1985 in coerenza con i principi che assegnano la funzione primaria di pianificazione all’amministrazione comunale, nel senso, costituzionalmente orientato, che la Regione, in sede di rinvio del piano con proposte di modifica possa introdurre definitivamente le modifiche stesse solo se l’amministrazione comunale non controdeduca o se essa condivida e ritenga opportune le proposte regionali e che non possa viceversa introdurre tali modifiche d’ufficio, ampliando di fatto le ipotesi in cui le è consentito l’esercizio di tale potere ai sensi dell’art. 45, laddove l’amministrazione comunale non le ritenga condivisibili, in quanto l’art. 46 presuppone la necessaria e ineludibile condivisione da parte del Comune delle modifiche proposte, escludendo dunque che attraverso l’utilizzo del procedimento ex art. 46, e del rinvio del piano con proposte di modifica, la Regione possa esercitare in forma sostitutiva il potere di pianificazione che compete all’amministrazione comunale imponendo, e non proponendo, a quest’ultima scelte discrezionali di pianificazione difformi da quelle che l’amministrazione ha assunto con il piano adottato.
In caso contrario, come già osservato, il ricorso all’art. 46 integrerebbe di fatto una modalità di approvazione del p.r.g. con modifiche d’ufficio idonea a superare ed eludere i limiti dell’art. 45, posto che il potere regionale di approvazione del piano si esplicherebbe surrettiziamente con la stessa efficacia e con gli stessi effetti sostitutivi delle scelte di pianificazione comunale sia quando la funzione è vincolata alle ipotesi di modifiche necessarie per i fini di cui all’art. 45 (punti 1-6) sia quando è discrezionale e libera di esplicarsi autonomamente secondo i fini propri (T.A.R. Veneto Sez. I, 15 marzo 2005, n. 976; id. 5 marzo 2002 n, 994).
In base a tale disposizione e alla sua interpretazione giurisprudenziale, pertanto, il potere di pianificazione, a seguito del rinvio del piano con proposte di modifiche, ai sensi dell’art. 46 è tornato in capo al Comune, delle cui valutazioni la Regione doveva necessariamente tenere conto.
Nel caso di specie, peraltro, il Comune, con la delibera del 25 febbraio 2005, trasmessa via fax il successivo 28 febbraio e con trasmissione degli elaborati il successivo 8 marzo 2005, ha mantenuto ferma la destinazione “a verde privato”, non condivisa dalla Regione.
A questo punto la Regione, anche a non ritenere che dovesse approvare il piano come riadottato dal Comune, non poteva che confrontarsi con il Comune, essendo previsto il rinvio al Comune dall’art. 46 proprio in funzione del rispetto potestà pianificatoria urbanistica comunale.
Sotto tale profilo, non può dunque essere considerato illegittimo il nuovo rinvio da parte della Regione al Comune, al fine addivenire ad una soluzione condivisa.
Tale scelta regionale non si può ritenere in contrasto né con le disposizioni della legge regionale citata come interpretata anche da questo Consiglio, né con i principi generali in materia urbanistica, essendo anzi conforme ad un principio costituzionale di buon andamento dell’amministrazione e di leale collaborazione tra enti, tenuto conto della particolarità della disciplina di approvazione degli strumenti urbanistici che vede un ruolo determinante sia del Comune che della Regione.
Nel caso di specie la delibera, del 25 febbraio 2005 confermativa delle scelte comunali non poteva che comportare, quindi, o la approvazione del piano, preso atto della insuperabile volontà comunale, non sussistendo evidentemente i presupposti per le modifiche d’ufficio ai sensi dell’art. 45 della legge regionale, che altrimenti la Regione avrebbe introdotto già con la delibera del 15 ottobre 2004, o un ulteriore rinvio nell’ottica collaborativa dei rapporti tra Regione e Comune in materia di pianificazione.
In tale quadro normativo e giurisprudenziale, non si può, dunque, ritenere illegittimo il comportamento della Regione, che ha disposto una ulteriore rinvio al Comune al fine di addivenire ad una soluzione condivisa, evitando dunque un contrasto politico prima che amministrativo con il Comune, il quale a sua volta a questo punto ha condiviso le proposte regionali.
Il nuovo rinvio al Comune appare coerente, altresì, con la consolidata interpretazione giurisprudenziale riferita alla disciplina generale dell’articolo 10 della legge urbanistica, per cui pur consentendo tale disposizione modifiche di ufficio in sede di approvazione del piano regolatore generale, esige il rispetto dei principi di tutela dell’autonomia locale garantiti dall’art. 5 della Costituzione, dalla legge 142 del 1990, nonché ai principi dei semplificazione e di leale collaborazione (cfr. Cons. Stato Sez. IV, 16 giugno 2015, n. 2985; id, 4 ottobre 2000, n. 5297).
In ogni caso, diversamente da quanto ritenuto dalla difesa ricorrente, se anche la Regione avesse proceduto ad introdurre modifiche d’ufficio queste non potevano che essere costituite dalla introduzione della destinazione agricola, che era stata proposta dalla stessa Regione nella delibera del 15 ottobre 2004, dovendo, in base al comma 4 dell’art. 46 introdurre “le modifiche ritenute opportune fra quelle proposte”.
Ne deriva che in nessun caso sarebbe stato possibile il mantenimento della zona residenziale C2 come preannunciato dalla Regione nella delibera del 2004, trattandosi di modifica d’ufficio, al di fuori dei presupposti dell’art. 45 della legge regionale, e con una destinazione del tutto incompatibile con la volontà espressa ben due volte dal Consiglio comunale.
Pertanto, diversamente da quanto sostenuto dagli appellanti, la Regione, a seguito della delibera del consiglio comunale, a fronte del mancato accoglimento da parte del Comune delle proposte di modifica regionali, non aveva alcuna possibilità di mantenere la destinazione C2 prevista dal PRG previgente, dovendo comunque valutare la posizione nuovamente presa dal Comune ed essendosi essa stessa, inoltre, già espressa nel senso della destinazione agricola dell’area, riconoscendo quindi le esigenze di tutela del territorio e ridimensionamento della capacità edificatoria.
Tale quadro dei rapporti tra Comune e Regione comporta, altresì, la infondatezza delle censure formulate avverso la delibera del 12 aprile 2006, relative alla perdita del potere comunale di provvedere; infatti, il potere di pianificazione permane comunque in capo al Comune, che, in questo caso, nella delibera del 2006 si è anche adeguato a quanto proposto dalla Regione, prevedendo inoltre, una destinazione agricola – in astratto meno gravosa rispetto al verde privato – e comunque mai contestata dagli appellanti.
Con riferimento poi alla delibera del consiglio comunale si contesta la contraddittorietà del comportamento comunale, che alla fine si sarebbe adeguato alla proposta regionale in contrasto con la precedente delibera del 2005, lamentando sotto tale profilo il difetto di motivazione.
Anche tale motivo è infondato.
E’ evidente, infatti, che nell’ottica di rapporti tra enti e soprattutto tra organi politici come sono il Consiglio comunale e la Giunta regionale la motivazione della delibera comunale di volere evitare un contrasto con la Regione sia perfettamente idonea a supportare le scelte del consiglio comunale, tenuto inoltre conto che il potere di pianificazione è attribuito al Comune ma anche con un ruolo determinante della Regione.
La fase relativa alla approvazione della variante deve dunque ritenersi legittima.
La legittimità della delibera di approvazione della variante sotto il profilo procedimentale, non essendo contestata la scelta delle destinazione agricola, comporta ad avviso del Collegio, come sopra evidenziato, la sopravvenuta carenza di interesse alla impugnazione della delibera di adozione che prevedeva una altra destinazione superata dagli atti successivi.
Peraltro, ritiene, il Collegio, per mera completezza argomentativa di procedere altresì all’esame del merito delle censure proposte in via generale avverso la delibera di adozione della variante, anche in relazione alla manifesta infondatezza delle stesse, sulla base dei consolidati orientamenti giurisprudenziali in materia urbanistica.
Gli appellanti contestano in primo luogo il difetto di motivazione della variante, in particolare deducendo che sarebbe una variante riguardante solo la frazione (omissis) del comune di (omissis).
Contestano poi i presupposti delle scelte del Comune in particolare del sovradimensionamento del precedente piano, che aveva previsto la destinazione residenziale.
Infine, contestano la scelta del Comune di limitare l’edificabilità nella frazione (omissis).
Tali motivi sono infondati.
Per costante giurisprudenza, il disegno urbanistico espresso da uno strumento di pianificazione generale, o da una sua variante costituisce estrinsecazione di potere pianificatorio connotato da ampia discrezionalità che rispecchia non soltanto scelte strettamente inerenti all’organizzazione edilizia del territorio, bensì afferenti anche al più vasto e comprensivo quadro delle possibili opzioni inerenti al suo sviluppo socio-economico; tali scelte non sono nemmeno condizionate dalla pregressa indicazione, nel precedente piano regolatore, di destinazioni d’uso edificatorie diverse e più favorevoli rispetto a quelle impresse con il nuovo strumento urbanistico o una sua variante, con il solo limite dell’esigenza di una specifica motivazione a sostegno della nuova destinazione quando quelle indicazioni avevano assunto una prima concretizzazione in uno strumento urbanistico esecutivo (piano di lottizzazione, piano particolareggiato, piano attuativo) approvato o convenzionato, o quantomeno adottato, e tale quindi da aver ingenerato un’aspettativa qualificata alla conservazione della precedente destinazione (cfr. Cons. Stato Sez. II, 6 novembre 2019, n. 7560, sez. IV, 25 giugno 2019, n. 4343; sez. IV, 1 agosto 2018, n. 4734; sez. IV, 12 aprile 2018, n. 2204; sez. IV, 25 agosto 2017, n. 4063).
Inoltre, tale ampio potere discrezionale è sindacabile dal giudice solo nei casi di vizi procedimentali, errori di fatto, manifesta illogicità e irragionevolezza (Cons. Stato, Sez. IV, 19 novembre 2018, n. 6484 e n. 6483; id., 26 settembre 2019, n. 6436).
Nel caso di specie, il piano di lottizzazione “Oa. Bi.” non era stato ancora approvato, pertanto non sussisteva alcuno specifico obbligo motivazionale con riferimento all’area di proprietà degli appellanti.
Con riferimento alla variante relativa solo alla frazione di (omissis), ritiene il Collegio di rilevare che, comunque, nel caso di specie, la motivazione della variante risulta espressamente sia dalla delibera di adozione, che dalla relazione alla variante.
Tale motivazione si basa sulla volontà espressa dalla maggioranza del consiglio comunale facente capo al Sindaco in carica, espressa anche dalla relazione dell’urbanista che ha redatto il piano nel corso del consiglio comunale che ha adottato alla variante e allegata alla stessa, di limitare l’uso del suolo sul territorio comunale in genere, ma in particolare nel territorio della frazione (omissis), maggiormente interessata dal turismo e dal correlato fenomeno delle seconde case costituenti un patrimonio edilizio in gran parte inutilizzato, nonché dalla rilevanza degli aspetti ambientali paesaggistici e di tutela idrogeologica di tale frazione.
Tale motivazione deve ritenersi sufficiente, tenuto conto che esplicita la scelta fondamentale perseguita dal consiglio comunale di limitare l’edilizia residenziale nel territorio della frazione (omissis), interessata da un fenomeno di sovradimensionamento di cubatura, che risulta anche dalle indicazioni della Regione, richiamate nella delibera del 15 ottobre 2004.
Nella sostanza gli appellanti contestano la scelta comunale di limitare l’edificabilità .
Le censure riguardano il merito delle scelte discrezionali del potere pianificatorio comunale, che, nel caso di specie, tenuto conto della particolare collocazione geografica della frazione (omissis) (posta ai piedi delle cime dolomitiche e base di partenza di piste da sci), nell’ambito dei limiti del sindacato giurisdizionale su tali scelte discrezionali, non appaiono manifestamente illogiche o irragionevole.
Né hanno pregio le censure relative alla insussistenza del presupposto del sovradimensionamento del piano. La difesa appellante contesta l’applicazione dell’art. 22 della legge regionale 61 del 1985 relativo ai “Criteri di dimensionamento e capacità insediativa residenziale teorica”, in quanto – secondo la sua ricostruzione- non dovrebbe essere riferito al calcolo dei residenti per le aree a vocazione turistica.
Tale interpretazione non può essere condivisa.
In primo luogo, si tratta di una interpretazione chiaramente confliggente con la previsione della norma regionale, in quanto l’art. 22 indica tali criteri facendo riferimento al “numero dei residenti insediati” e prevede una diminuzione del volume per abitante nelle aree con destinazione d’uso residenziale-turistico.
L’interpretazione sostenuta dalla difesa appellante comporterebbe, poi, proprio un eccesso di cubatura nei comuni interessati dal turismo, in contrasto con la tutela ambientale di tali zone spesso di maggiore pregio paesaggistico.
Del resto la stessa difesa appellante riconosce che l’applicazione dell’art. 22 della legge regionale comporta un sovradimensionato della cubatura esistente rispetto alla popolazione residente (cfr. le indicazioni a pagina 17 dell’atto di appello per cui l’applicazione dei parametri della legge regionale con riferimento ai residenti porterebbero rispetto ad volume residenziale esistente pari a 593.923 metri cubi ad uno standard di legge pari “a 3959 abitanti teorici a fronte di 1300 residenti”).
Tale circostanza del sovradimensionamento del precedente piano è, quindi, sostanzialmente, riconosciuta dalla stessa difesa appellante, non essendo ammissibile applicare criteri differenti da quelli indicati dalla norma di legge regionale.
Peraltro, nel caso di specie, la volontà espressa dal Comune con la variante urbanistica era proprio volta ad evitare nuove costruzioni residenziali, in presenza di un patrimonio edilizio ampiamente sovradimensionato rispetto ai residenti, peraltro, in progressiva diminuzione, ed in parte inutilizzato.
Quanto allo sviamento di potere non vi è alcuna prova in atti di tale vizio dei provvedimenti impugnati, che comporta l’esercizio di un potere per un fine diverso da quello per cui è stato attribuito dall’ordinamento, essendo, inoltre, gli atti impugnati ampiamente giustificati in funzione delle scelte di tutela del territorio comunale ed in particolare di una frazione montana di rilevanza paesaggistico ambientale.
Infine, non si procede all’esame delle censure relative alla mancanza dei presupposti per destinazione a verde privato, in quanto tale destinazione è stata espunta dalle previsioni urbanistiche del Comune di (omissis) nel corso della approvazione della variante.
La reiezione dell’appello avverso i capi di sentenza relativi ai ricorsi n. 3239 del 2003 e n. 1928 del 2006 comporta la conferma della sentenza quanto alla improcedibilità del ricorso n. 777 del 2004 relativo alla previgente destinazione dell’area.
In conclusione l’appello deve essere respinto.
In considerazione della particolarità della questione sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese del presente grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Giulio Castriota Scanderbeg – Presidente
Giancarlo Luttazi – Consigliere
Francesco Frigida – Consigliere
Cecilia Altavista – Consigliere, Estensore
Carla Ciuffetti – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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