Consiglio di Stato, Sezione seconda, Sentenza 31 agosto 2020, n. 5318.
La massima estrapolata:
Il riconoscimento di debito, quale atto idoneo ad interrompere la prescrizione, richiede in chi lo compie una specifica intenzione ricognitiva; ossia la consapevolezza del riconoscimento desunta da una dichiarazione univoca, tale da escludere che la relativa dichiarazione possa avere finalità diverse.
Sentenza 31 agosto 2020, n. 5318
Data udienza 7 luglio 2020
Tag – parola chiave: Interventi edilizi – Convenzione urbanistica – Obbligazioni – Riconoscimento del debito – Configurabilità – Ipotesi
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4425 del 2011, proposto dal Comune di Campobasso, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Ma. Ia., domiciliato presso la Segreteria Sezionale del Consiglio di Stato in Roma, piazza (…),
contro
Ag. 19. S.r.l. e Al. 19. S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall’avvocato Re. Ri., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Ad. Gi. in Roma, via (…),
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise Sezione Prima n. 197/2010, resa tra le parti, concernente richiesta pagamento di contributo di urbanizzazione.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ag. 19. S.r.l. e di Al. 19. S.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica telematica del giorno 7 luglio 2020 tenuta ai sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, del d.l. 17 marzo 2020, n. 18, conv. dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, il Cons. Oreste Mario Caputo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. È appellata la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise Sezione Prima, n. 197/2010, di reiezione del ricorso – originariamente presentato innanzi al giudice civile con atto di citazione di data 21.11.2001 – proposto in riassunzione dal Comune di Campobasso per la condanna delle società Ag. 19. S.r.l. e Al. 19. S.r.l all’esecuzione delle obbligazioni contratte con la sottoscrizione della convenzione urbanistica, annessa alla lottizzazione, n. 30 del 26.5.1975.
La domanda la condanna ha ad oggetto: il pagamento del contributo di urbanizzazione, stabilito anteriormente alla legge n. 10 del 1977; la cessione delle aree del settore B1 di cui alla planimetria allegata alla convenzione n. 30 del 1975; il risarcimento di danni per la ritardata consegna delle infrastrutture; il pagamento del controvalore delle attrezzature non realizzate.
2. Si sono costituite in giudizio Ag. 19. S.r.l. e Al. 19. S.r.l., eccependo congiuntamente la prescrizione dei diritti azionati, ed instando per l’inammissibilità delle domande risarcitorie e di cessione delle aree.
3. Richiamata Cass., sez. un., 11 novembre 2008, n. 27530, sulla giurisdizione del giudice amministrativo in materia, il Tar ha accolto l’eccezione di prescrizione.
Il termine decennale di esecuzione delle prestazioni, hanno osservato i giudici di prime cure, decorre(va) dal 25.5.1985, in coincidenza con il termine finale d’efficacia della convenzione originaria di lottizzazione sottoscritta il 25.5.1975: sicché, hanno concluso, “il termine prescrizionale risulta(va) maturato già alla data 26.5.1995, in epoca anteriore alla proposizione dell’atto di citazione nell’anno 2001 e del successivo ricorso in riassunzione del 2009”.
4. Appella la sentenza il comune di Campobasso. Resistono Ag. 19. S.r.l. e Al. 19. S.r.l..
5. Alla pubblica udienza del 7 luglio 2020 la causa, su richiesta delle parti, è stata trattenuta in decisione.
6. Nell’economia della decisione si impongono, preliminarmente, alcune premesse d’inquadramento.
La convenzione urbanistica è riconducibile alla categoria, di cui all’art. 11 l. n. 241/90, degli accordi sostitutivi di provvedimento: la pianificazione e la realizzazione degli interventi sul territorio d’urbanizzazione, anziché essere rimesse al potere (unilaterale ed) autoritativo dell’amministrazione, scaturiscono dall’accordo (bilaterale e, salvo espresse eccezioni) paritetico del privato attuatore con il Comune (cfr., fra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 12 marzo 2009, n. 1477; Id, sez. IV, 27 giugno 2008, n. 3255; Cass., sez. un., ord., 24 giugno 2009, n. 14802; Id, sez. un., ord., 17 aprile 2009, n. 9151).
Più che una fattispecie, ossia come istituto giuridico strutturalmente definito secondo la rigida sequenza accordo, causa ed oggetto, la convezione urbanistica, inserendosi nel procedimento urbanistico attuativo, entro la varietà degli effetti pratici perseguiti, ne condivide la finalità pubblicistica di dotare con il necessario concorso dei privati attuatori le aree di sviluppo delle opere infrastrutturali.
La comune congruenza funzionale di rilievo pubblicistico, perseguita pattiziamente, astringe le parti sottoscriventi la convenzione.
Significativamente, a riguardo, s’è affermato che convenzione di lottizzazione conclusa dalla P.A. col privato interessato al rilascio di una concessione edilizia, “non assume valenza privatistica ed autonoma rispetto all’atto autoritativo di concessione, ma si inserisce nel procedimento amministrativo finalizzato al rilascio di essa, essendo imposto dalla P.A. come momento necessario di tale procedimento e condizionando l’adozione del provvedimento” (Cass. civ., sez. un., ord. 7 febbraio 2002, n. 1763).
Nondimeno la sottoscrizione della convenzione urbanistica costituisce presupposto necessario per il rilascio del permesso di costruire: ai sensi dell’art. 28, comma 5°, l. n. 1150/1942, l’approvazione del piano è successiva alla stipula della convenzione di lottizzazione, che, a sua volta, costituisce il presupposto per l’autorizzazione a lottizzare da parte del Comune. Pertanto, la stipula della convenzione e la successiva trascrizione a cura del privato sono condizioni di efficacia della delibera di approvazione della lottizzazione.
Progressivamente, in conformità al principio prescritto dall’art. 1 bis l. n. 241/90 – salvo espresse deroghe di legge, la pubblica amministrazione nell’adozione di atti di natura non autoritativa agisce secondo le norme di diritto privato – il nesso di strumentalità della convenzione rispetto al procedimento di lottizzazione s’è via via rafforzato tanto da smarrire il carattere accessorio, sì da assorbire tutte le obbligazioni, e le conseguenti prestazioni, necessarie per portare a compimento la lottizzazione.
Sicché dalla convenzione scaturiscono una serie di obbligazioni civili aventi ad oggetto la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria, che, entrando in medias res, se realizzate su solo di proprietà privata, dovranno essere poi trasferite all’amministrazione, secondo il modulo del pagamento traslativo, poiché l’atto di trasferimento si identifica in un negozio traslativo di esecuzione, il quale trova il proprio fondamento causale nella convenzione urbanistica.
Paradigmaticamente il Comune appellante ha chiesto la condanna delle società resistenti “alla cessione delle aree del settore B1 di cui alla planimetria allegata alla convenzione n. 30 del 1975”, sebbene, erroneamente (ex professo di seguito) qualifichi l’obbligazione inadempiuta, anziché di dare in senso tecnico, “di consegna”.
Conclusivamente sul punto, l’esecuzione delle prestazioni dedotte nella convenzione è disciplinata dai principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti, tra i quali trova applicazione l’istituto della prescrizione.
7. Con il primo motivo d’appello il Comune di Campobasso lamenta l’errore di giudizio in cui sarebbero incorsi i giudici di prime cure nell’omettere di considerare che la convenzione di lottizzazione diventa efficace soltanto dopo la sua trascrizione nei registri immobiliari.
7.1. Il motivo è infondato.
La convenzione di lottizzazione, a riguardo, prevede esplicitamente la scadenza della lottizzazione – in conformità alla natura di strumento urbanistico attuativo ad iniziativa privata – al termine di dieci anni decorrenti dalla data della sua sottoscrizione, avvenuta il 26.05.1975.
Le obbligazioni dedotte dovevano pertanto essere adempiute entro il termine decennale di scadenza della convenzione di lottizzazione: vale a dire il 26.5.85.
A conferma, l’art. 13, lettere a) e b), della convenzione prescrive il completamento delle opere di urbanizzazione primaria, con relativa cessione delle aree, ed il completamento delle opere di urbanizzazione secondaria affidate ai lottizzanti, con relativa cessione delle stesse, nel termine massimo di dieci anni dalla data di stipula della convenzione: ossia entro il termine del 26.5.1985.
In conclusione, come correttamente ritenuto dai giudici di prime cure, il diritto del Comune di pretendere l’adempimento di tutti gli obblighi nascenti dalla convenzione urbanistica sottoscritta il 26.5.75 si è prescritto il 26.5.1995.
È dal momento della stipulazione che ha efficacia la convenzione di lottizzazione.
La trascrizione ha l’effetto di rendere opponibile erga omnes la convenzione già efficace ex ante fra le parti contraenti fin dal momento della conclusione dell’accordo.
All’opponibilità, ex art. 2643 c.c., s’aggiunge quoad effectum la continuità del rapporto in capo all’avente causa del lottizzante poiché, senza la trascrizione, la convenzione non potrebbe essergli opposta, in quanto terzo rispetto alla stipulazione dell’accordo.
8. Con il secondo motivo d’appello il Comune denuncia l’errata applicazione dell’art. 2944 c.c. in relazione alla comunicazione della nota inviata in data 25.05.1989 dalle società resistenti al Comune: l’atto in thesy sarebbe ricognitivo del debito, idoneo ad interrompere il termine di prescrizione.
8.1. Il motivo è infondato.
Il riconoscimento di debito, quale atto idoneo ad interrompere la prescrizione, richiede in chi lo compie una specifica intenzione ricognitiva; ossia la consapevolezza del riconoscimento desunta da una dichiarazione univoca, tale da escludere che la relativa dichiarazione possa avere finalità diverse (Cass., sez. un., 24 novembre 2010, n. 23822).
Viceversa, l’atto inviato dalle società al Comune, lungi dal riconoscere an e quantum del debito, sollecitava l’amministrazione a dare l’assenso in favore delle società istanti alla realizzazione della quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria già deliberate su di esse effettivamente gravanti, dopo la messa in liquidazione del Consorzio, compartecipe all’esecuzione di esse, e la riapertura dei termini di validità della lottizzazione, disposta con la delibera del Consiglio Comunale di Campobasso n. 316 del 3.11.1988.
Per contenuto, scopo e volontà ivi espressa, l’istanza non è affatto ricognitiva del debito di pagamento della quota parte degli oneri di urbanizzazione secondaria.
E, conseguentemente, non ha prodotto alcun effetto interruttivo della prescrizione del diritto di credito vantato dal Comune.
9. Con il terzo motivo d’appello il comune di Campobasso lamenta che il termine decennale di efficacia della convenzione è stato interrotto dalla delibera consiliare n. 316 del 1988 – erroneamente non presa in considerazione dai giudici di prime cure – avente ad oggetto il prolungamento di sei anni del termine di validità della convenzione di lottizzazione fino al 26.5.1991, per cui la prescrizione avrebbe potuto compiersi solo nel 2001.
9.1. Il motivo è infondato.
In disparte la questione ex se controversa sull’effettiva imputabilità della richiesta di proroga alle società resistenti, in fatto va sottolineato che il prolungamento dei termini della convenzione di lottizzazione è stato deliberato dal Comune dopo tre anni dalla scadenza dell’originario termine decennale di scadenza della lottizzazione.
Come già precisato, la lottizzazione, in quanto strumento urbanistico attuativo, ha durata decennale, sicché scaduto il temine il Comune avrebbe dovuto adottare un nuovo strumento urbanistico attuativo: in ipotesi, investendo gli organi deliberanti competenti, avrebbe potuto assentire un’ulteriore lottizzazione ad iniziativa privata.
Sicché, seppure non vada escluso che, su richiesta della parte privata, possa esservi una proroga della durata della convenzione di lottizzazione (cfr., Cons. Stato, sez. V, 26 aprile 2005, n. 1895), il termine originariamente pattuito avrebbe dovuto essere inferiore a quello massimo decennale di efficacia della lottizzazione (cfr. T.A.R. Catania, sez. I, 14 febbraio 2012, n. 402).
Sotto altra prospettiva, di cui all’indirizzo giurisprudenziale a mente del quale la scadenza dell’efficacia del piano di lottizzazione incide sulla sola disciplina urbanistica, e non invece sulla validità ed efficacia delle obbligazioni assunte dai soggetti attuatori degli interventi (cfr. T.A.R. Lazio, sez. II, 1 aprile 2015, n. 4920; T.A.R. Milano, sez. IV, 17 agosto 2018, n. 2001), l’art. 20 della convenzione urbanistica in questione prevede espressamente che eventuali proroghe, modifiche o integrazioni potevano avvenire in qualunque momento, ma, in ogni caso, prima della scadenza (decennale nei termini sopra precisati) della convenzione stessa.
Sicché, per espressa pattuizione, l’efficacia della convenzione era parametrata a quella del piano di lottizzazione.
In ogni caso detta proroga, ancorché in ipotesi concessa su istanza delle società resistenti, in quanto disposta a beneficio di esse, non sortisce l’effetto di (implicita) rinuncia alla prescrizione, non essendo consentita, ai sensi dell’art. 2937, comma 2, c.c., la preventiva rinunzia alla prescrizione non ancora compiuta (cfr. Cass. civ., sez. II, 15 febbraio 1992, n. 1866).
In definitiva, il provvedimento di “proroga”, su cui si fonda il motivo d’appello in esame, non vale a escludere che nella specie si sia verificata la prescrizione dei diritti azionati dal Comune in primo grado.
10. Da ultimo la domanda del Comune di accertamento “del già avvenuto trasferimento della proprietà di aree” (peraltro non meglio identificate) è inammissibile perché proposta, come eccepito dalle società appellate, per la prima volta in appello, in violazione del divieto di cui all’art. 104, comma 1, c.p.a.
Aggiungasi, che, come già avuto modo di precisare, il Comune confonde l’esecuzione dell’obbligazione di dare con quella di consegnare: la prima richiede un negozio traslativo di esecuzione, avente causa esterna rinvenibile, in ipotesi, nella convenzione; la seconda suppone già avvenuto l’effetto traslativo – di cui all’azione d’accertamento in esame – senza peraltro che sia identificato il negozio in virtù del quale si sarebbe prodotto l’effetto reale, non potendosi ritenere tale la convenzione avente efficacia meramente obbligatoria.
11. Conclusivamente l’appello deve essere respinto.
12. La natura della controversia giustifica la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso dalla Seconda Sezione del Consiglio di Stato con sede in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 luglio 2020 convocata con modalità da remoto e con la contemporanea e continuativa presenza dei magistrati:
Raffaele Greco – Presidente
Giancarlo Luttazi – Consigliere
Oreste Mario Caputo – Consigliere, Estensore
Francesco Frigida – Consigliere
Antonella Manzione – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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