Consiglio di Stato, Sezione quarta, Sentenza 29 agosto 2019, n. 5960.
La massima estrapolata:
Il disegno urbanistico espresso da uno strumento di pianificazione generale, o da una sua variante costituisce estrinsecazione di potere pianificatorio connotato da ampia discrezionalità che rispecchia non soltanto scelte strettamente inerenti all’organizzazione edilizia del territorio, bensì afferenti anche al più vasto e comprensivo quadro delle possibili opzioni inerenti al suo sviluppo socio-economico.
Sentenza 29 agosto 2019, n. 5960
Data udienza 7 marzo 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4424 del 2007, proposto dal Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso rappresentato e difeso dall’avvocato An. Ma., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gi. Co. in Roma, via (…);
contro
la Im. Fu. s.r.l. ed altri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Ez. An., Al. No. Ca. e Ga. Pa., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Ga. Pa. in Roma, viale (…);
nei confronti
della Regione Lombardia, in persona del Presidente pro tempore, e del Consorzio Parco Lombardo Valle del Ticino, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituiti in giudizio;
per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione terza, n. 443/2007, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Im. Fu. s.r.l. ed altri;
visti tutti gli atti della causa;
relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 marzo 2019 il consigliere Francesco Frigida e uditi per le parti l’avvocato Pa. Ba., su delega dell’avvocato An. Ma., e l’avvocato Al. No. Ca.;
ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La Regione Lombardia, con legge regionale n. 10/1999, varava un piano territoriale per l’area dell’aeroporto intercontinentale di Milano – Malpensa, che comportava un’esigenza di adeguamento degli strumenti urbanistici di diciassette comuni.
Con riferimento al territorio del Comune di (omissis), si prevedeva la realizzazione di un “Business Park” dedicato a strutture con funzione terziario-direzionale e turistico-ricettiva.
In questo Comune è situata un’area di proprietà della Im. Fu. s.r.l., facente parte, come la Mar. Tr. s.p.a. ed altri.
2. Al fine di adeguare il piano regolatore generale alle sopravvenute previsioni regionali, il Comune di (omissis), con delibera del consiglio comunale n. 162 del 15 dicembre 2003, pubblicata il 17 dicembre 2003, adottava una variante a detto strumento urbanistico.
In particolare l’amministrazione comunale prevedeva che all’interno del “Business Park” vi fosse un insediamento di attività commerciali specializzate per settori merceologici, tra cui anche i cosiddetti outlet store, e non un insediamento di supermercati e ipermercati.
Medio tempore, con provvedimento del 12 agosto 1999 prot. n. 2334/806, il Comune di (omissis) aveva sospeso, in vista della doverosa adozione della variante, l’iter amministrativo innescato dalla domanda di autorizzazione all’attivazione di un centro commerciale inoltrata dalla Coop Lombardia s.c. a r.l. in data 20 aprile 1999.
3. Avverso il provvedimento comunale del 12 agosto 1999, la Coop Lombardia s.c. a r.l. ha proposto il ricorso di primo grado n. 4191 del 1999 dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia.
4. Avverso la variante al piano regolatore generale, la Im. Fu. s.r.l., la Coop Lombardia s.c. a r.l. e la Marketing Trend s.p.a. hanno proposto il ricorso di primo grado n. 1571 del 2004 dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia.
5. Nel giudizio di primo grado n. 4191/1999 si è costituito il Comune di (omissis), resistendo al ricorso.
Nel giudizio di primo grado n. 1571/2004 si sono costituiti, resistendo al ricorso, sia il Comune di (omissis) che la Regione Lombardia, mentre il Consorzio Parco Lombardo Valle del Ticino non si è costituito.
6. Con l’impugnata sentenza n. 443 del 19 marzo 2007, il T.a.r. per la Lombardia, sezione terza, dopo aver riunito i due ricorsi, ha respinto il ricorso n. 4191/1999, in quanto l’autorizzazione all’insediamento di un centro commerciale non può prescindere da un giudizio di congruità rispetto agli strumenti urbanistici, ed ha accolto parzialmente il ricorso n. 1571/2004, riconoscendo alle parti private un affidamento qualificato che avrebbe imposto all’amministrazione uno specifico obbligo di motivazione della variante urbanistica e ritenendo “del tutto illogico e irrazionale, e di conseguenza illegittimo sub specie di eccesso di potere, che nell’ambito della stessa previsione, da un lato, si sancisca l’esclusione dell’area interessata di insediamenti di supermercati e ipermercati, e dall’altro si consenta l’apertura di esercizi commerciali che si possono tra loro organizzare in “gallerie o strutture unitarie””, mentre ha respinto le doglianze inerenti alle prescrizioni volumetriche all’interno del “Business Park” ed alla previsione di aree soggette a riqualificazione ambientale nel medesimo territorio.
7. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 16 maggio 2007 e 25 maggio 2007 – il Comune di (omissis) ha interposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando sostanzialmente due motivi con cui vengono censurati:
a) l’avvenuto riconoscimento dell’affidamento delle parti private;
b) la ritenuta illogicità della previsione urbanistica.
8. La Im. Fu. s.r.l., la Coop Lombardia s.c. a r.l. e la Marketing Trend s.p.a. si sono costituite in giudizio, resistendo all’appello principale, e hanno altresì proposto appello incidentale, con cui hanno contestato sia il rigetto del ricorso di primo n. 4191/1999 veicolato avverso il provvedimento comunale di sospensione sulla richiesta di autorizzazione della Coop Lombardia, sia il parziale rigetto del ricorso n. 1571/2004 presentato da tutte e tre le società .
8.1. Segnatamente, in relazione al primo ricorso, le parti privare contestano l’affermazione del T.a.r. per cui “appare non illogica la scelta comunale di adottare un provvedimento soprassessorio, al fine di verificare la compatibilità urbanistica con l’insieme delle norme derivanti dalla completa attuazione delle previsioni del Piano d’Area e quindi anche a seguito dell’adozione delle necessarie varianti ai PRG vigenti”.
8.2. Con riferimento al secondo ricorso, le società si dolgono del fatto che il T.a.r. abbia avallato la riduzione dimensionale del complesso insediabile sull’area interessata, sancita dalla variante tramite il computo delle volumi preesistenti, nonché dalla previsione di un 50% di aree destinate a riqualificazione ambientale, poiché sarebbe in contrasto con lo spirito del piano d’area emanato dalla Regione.
9. La Regione Lombardia ed il Consorzio Parco Lombardo Valle del Ticino non si sono costituiti in giudizio.
10. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 7 marzo 2019.
11. L’appello principale è fondato e deve essere accolto, alla stregua delle seguenti considerazioni in fatto e diritto.
12. La sentenza impugnata è erronea laddove ha ritenuto tutelabile nel caso di specie l’affidamento delle parti private, con conseguente parziale accoglimento del ricorso di primo grado n. 1571/2004.
Al riguardo si osserva che non può esservi affidamento dei privati circa il contenuto degli atti di pianificazione urbanistica a carattere generale. Ed invero, l’ampia discrezionalità di cui gode l’amministrazione in tale ambito può essere compressa soltanto laddove sussistano preesistenti rapporti giuridicamente impegnativi, quali piani di lottizzazione o piani attuativi, il che non si è verificato nel caso di specie, dove vi è stata soltanto un’istanza di autorizzazione commerciale, che può fondare un mera aspettativa di fatto, non tutelata dall’ordinamento.
In tal senso si è espressa, con orientamento ormai consolidato, la giurisprudenza amministrativa; sul punto il Consiglio di Stato, sezione IV, con sentenza 1° agosto 2018, n. 4734, ha ribadito che: “È noto e consolidato l’orientamento secondo il disegno urbanistico espresso da uno strumento di pianificazione generale, o da una sua variante costituisce estrinsecazione di potere pianificatorio connotato da ampia discrezionalità che rispecchia non soltanto scelte strettamente inerenti all’organizzazione edilizia del territorio, bensì afferenti anche al più vasto e comprensivo quadro delle possibili opzioni inerenti al suo sviluppo socio-economico.
Tali scelte non sono nemmeno condizionate dalla pregressa indicazione, nel precedente piano regolatore, di destinazioni d’uso edificatorie diverse e più favorevoli rispetto a quelle impresse con il nuovo strumento urbanistico o una sua variante, con il solo limite dell’esigenza di una specifica motivazione a sostegno della nuova destinazione quando quelle indicazioni avevano assunto una prima concretizzazione in uno strumento urbanistico esecutivo (piano di lottizzazione, piano particolareggiato, piano attuativo) approvato o convenzionato, secondo giurisprudenza univoca (cfr. tra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 8 settembre 2015, n. 4168), o quantomeno adottato, e tale quindi da aver ingenerato un’aspettativa qualificata alla conservazione della precedente destinazione.
Al contrario la pregressa destinazione di piano, in sé e per sé, non comporta alcun obbligo motivazionale specifico, dovendosi rinvenire il fondamento della nuova proprio nel disegno generale delineato dal nuovo strumento generale o dalla variante di quello precedente (cfr. tra le tante Cons. Stato, Sez. IV, 23 giugno 2015, n. 3142 e 26 marzo 2014, n. 1459, e tra le più risalenti, sia pure relativamente recenti, 1 aprile 2011, n. 2071 e 15 settembre 2010, n. 6911)”.
12.1. Il Tribunale amministrativo regionale ha sindacato scelte di merito amministrativo che, a prescindere dalla loro condivisibilità, non appaiono irrazionali.
In particolare la decisione dell’amministrazione comunale di escludere dal “Business Park” la medie e grandi strutture di vendita è derivata dalla necessità di adeguarsi al piano d’area Malpensa, atto di pianificazione urbanistica sovraordinato al piano regolatore generale, che, all’articolo 6.3.2. delle proprie note tecniche d’attuazione, considera appropriata per il luogo “la funzione terziario-direzionale e turistico-ricettiva, integrata con altre destinazioni, sempre di natura terziaria, per la cultura, lo sport ed il tempo libero”, mentre non cita i centri commerciali.
In questo quadro non appare illogica e contradditoria la scelta consentire l’apertura di outlet monomarca e non di supermercati e ipermercati, in quanto i primi sono sbocchi commerciali per specifiche aziende produttrici di eccellenze locali, con funzione accessoria rispetto agli altri insediamenti del “Business Park”.
13. L’appello incidentale è infondato e deve essere respinto per le seguenti considerazioni in fatto e diritto.
14. Con riferimento alla decisione sul ricorso n. 4191/1999 – premesso che non si ritiene sussistente la carenza di interesse evidenziata dall’amministrazione comunale e derivante dell’approvazione in data 12 maggio 2003 di un’ulteriore variante al piano regolatore, non impugnata dalle parti private, che avrebbe escluso la costruzione di grandi strutture commerciali, poiché siffatta variante non impingeva sulle zone oggetto del piano d’area Malpensa -, il Collegio condivide la posizione del T.a.r. laddove ha valutato legittimo il provvedimento del Comune di (omissis) del 12 agosto 1999 prot. n. 2334/806 di sospensione dell’iter di autorizzazione all’attivazione di un centro commerciale, alla luce del principio di salvaguardia delle future e nuove determinazioni in materia di assetto del territorio.
Ad avviso degli appellanti incidentali la domanda di autorizzazione commerciale inoltrata dalla Coop Lombardia s.c. a r.l. in data 20 aprile 1999 sarebbe dovuta essere necessariamente accolta in virtù del regime transitorio introdotto dall’articolo 25 del decreto legislativo n. 114/1998 per le ipotesi di concentrazione aziendale, pur in assenza della compatibilità del nuovo manufatto con gli strumenti urbanistici.
Tale tesi è infondata; legittimamente, invero, il collegio di primo grado ha ritenuto indispensabile una valutazione di congruità dell’insediamento commerciale con gli strumenti urbanistici, così come precisato in altre occasioni dal Consiglio di Stato, per cui “La disciplina del commercio e quella urbanistico-edilizia sono intrecciate e connesse (…) Tant’è che è stata coniata la locuzione “urbanistica-commerciale” a testimoniare che l’attività commerciale, ancorché liberalizzata, è conformata ab imis dalla disciplina urbanistica ed edilizia (…) Sicché l’autorità amministrativa, in presenza di istanze volte a conseguire il titolo di commercio (in qualunque forma assentibile) deve previamente verificare la conformità dei locali da utilizzare alle norme e profili di carattere urbanistico-edilizio ed igienico-sanitario: ove siffatta conformità non risulti accertata, l’autorizzazione di commercio non può essere rilasciata, né l’attività, eventualmente già intrapresa, portata ad ulteriore esecuzione” (Cons. Stato, sezione VI, sentenza 5 aprile 2017, n. 1584; nel medesimo senso cfr. Cons. Stato, sezione V, sentenza 28 maggio 2009, n. 3262) e “le materie dell’urbanistica e del commercio vengono ad essere sempre più considerate tra loro interferenti e nell’attuale sistema legislativo sono positivamente coordinate, con ulteriore rafforzamento del legame tra programmazione commerciale e pianificazione urbanistica (art. 6 d.lg. 114/98).
Senza in alcun modo disconoscere, quindi, che nelle materie del commercio e dell’urbanistica poteri diversi sono posti a tutela di interessi di diversa natura e che ciascun provvedimento è caratterizzato da una funzione tipica, deve ammettersi che la stretta connessione tra di esse ha indotto lo stesso legislatore ad indicare il medesimo fatto quale presupposto per l’esercizio di poteri propri sia della materia urbanistica che di quella del commercio (…) Si ritiene, in conclusione, di poter affermare che l’indagine sulla conformità dell’attività alla disciplina urbanistico-edilizia e, in ispecie, alle disposizioni che prevedono la destinazione dell’area, rappresentasse già al momento del diniego contestato un momento istruttorio necessario, in quanto diretto ad accertare l’esistenza di un presupposto espressamente previsto dalla legge e che, pertanto, fosse inibito all’autorità amministrativa il rilascio degli atti autorizzativi quando detta conformità facesse difetto” (Cons. Stato, sezione V, sentenza 17.10.2002, n. 5656).
15. In relazione alla decisione sul ricorso n. 1571/2004, si rileva che la scelta dell’amministrazione comunale di ridurre, tramite la variante al piano regolatore generale, la volumetria del complesso insediabile sull’area interessata, è stata dal T.a.r. correttamente ricondotta al merito amministrativo, non sindacabile dal giudice amministrativo.
Ad ogni modo, l’amministrazione comunale si è uniformata a quanto statuito dagli strumenti urbanistici di rango superiore.
Al riguardo si rileva che l’articolo 6.3.2. delle note tecniche d’attuazione del piano d’area Malpensa prevedeva una forbice di edificabilità tra i 480.000 metri cubi e 950.000 metri cubi e che il Comune di (omissis) ha optato per la volumetria massima, deducendo tuttavia i volumi degli edifici preesistenti nell’area. Siffatta riduzione è contestata dalle parti private in quanto contraria alla ratio del piano incentrata sull’incremento delle volumetrie. Il Collegio, per contro, considera condivisibile quanto affermato dal T.a.r. circa il fatto che il piano d’area Malpensa prevedeva una volumetria minima e massima complessivamente incidente sull’area, comprensiva necessariamente dei volumi preesistenti.
15.1. Del tutto correttamente il T.a.r. ha considerato infondato il motivo del ricorso di primo grado con cui si sosteneva l’illogicità della previsione delle note tecniche di attuazione del piano regolatore generale laddove destinava il 50% delle aree di intervento alla riqualificazione ambientale.
Pur prescindendo dal profilo della carenza d’interesse, posto che la variante demandava alla pianificazione attuativa la concreta individuazione delle aree destinate alla riqualificazione ambientale, merita conferma il rigetto di tale censura da parte del collegio di primo grado, in quanto la previsione urbanistica de qua non comprimeva la volumetrie edificabili, ma soltanto le aree, sicché l’edificazione ammessa avrebbe potuto estendersi maggiormente in verticale.
In proposito si osserva che la circostanza dedotta dagli appellanti incidentali per cui la presenza dell’aeroporto imporrebbe limiti all’edificazione verticale e dedotta genericamente e, in ogni caso, i limiti verticali dipendono dalla distanza dalla struttura aeroportuale. Inoltre la deduzione delle parti private per cui gli edifici commerciali non si attaglierebbero ad un eccessivo sviluppo verticale è inconferente, atteso che non è normativamente esclusa.
16. In conclusione l’appello principale va accolto, mentre quello incidentale va respinto, con conseguente parziale riforma della sentenza impugnata nella parte in cui ha accolto in parte il ricorso di primo grado n. 1571/2004, che, pertanto, va totalmente respinto.
17. In applicazione del principio della soccombenza, all’accoglimento dell’appello principale ed al rigetto di quello incidentale segue la condanna delle parti private al pagamento in favore del Comune di (omissis) delle spese di lite di entrambi i gradi di giudizio, che, tenuto conto dei parametri stabiliti dal D.M. 10 marzo 2014, n. 55 e dall’art. 26, comma 1, c.p.a., si liquidano in euro 5.000 (cinquemila/00), oltre accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e 15% a titolo di rimborso di spese generali).
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione quarta, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 4424 del 2007, accoglie l’appello principale, respinge l’appello incidentale e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza di primo grado, respinge totalmente il ricorso di primo grado n. 1571 del 2004; condanna in solido la Im. Fu. s.r.l., la Coop Lombardia s.c.a.r.l. e la Marketing Trend s.p.a. al pagamento in favore del Comune di (omissis) delle spese di lite di entrambi i gradi di giudizio, liquidate in euro 5.000, oltre accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e 15% a titolo di rimborso di spese generali).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 7 marzo 2019, con l’intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi – Presidente
Daniela Di Carlo – Consigliere
Alessandro Verrico – Consigliere
Roberto Caponigro – Consigliere
Francesco Frigida – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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