Consiglio di Stato, Sentenza|7 gennaio 2022| n. 106.
I diritti edificatori previsti a titolo di indennizzo per il pregiudizio derivante dalla reiterazione di un vincolo di viabilità sui terreni di un privato da un provvedimento illegittimo del Comune, possono costituire la base economica del ristoro da riconoscere al privato a titolo di risarcimento del danno derivante dall’illecito in cui è incorso il Comune. La misura di tali diritti edificatori rappresenta, quindi, l’entità del pregiudizio patrimoniale sopportato dal privato: ne segue che, ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., il Comune va condannato a quantificarne l’importo ed offrire tale importo al danneggiato entro un congruo termine.
Sentenza|7 gennaio 2022| n. 106. I diritti edificatori previsti a titolo di indennizzo
Data udienza 28 settembre 2021
Integrale
Tag- parola chiave: Interventi edilizi – Permesso di costruire – Diniego – Responsabilità da provvedimento illegittimo – Configurabilità – Presupposti
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5664 del 2013, proposto dalla sig.ra
Ma. At., rappresentata e difesa dall’avv. Sa. Mi. e con domicilio eletto presso lo studio dello stesso, in Roma, via (…)
contro
Comune di (omissis) (LE), non costituito in giudizio
per l’annullamento e/o la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Sez. staccata di Lecce, Sezione Terza, n. 1279/13 del 31 maggio 2013, con cui è stato respinto il ricorso R.G. n. 531/2012, proposto dalla sig.ra Ma. At. per l’annullamento dei provvedimenti del Comune di (omissis) (LE) di diniego di rilascio dei permessi di costruire da lei richiesti, e per l’annullamento della deliberazione del Consiglio Comunale n. 8 del 3 febbraio 2012, recante adozione della variante al P.R.G., nonché per la condanna del Comune al risarcimento dei danni.
Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;
Visti la memoria difensiva e l’ulteriore documento prodotti dall’appellante;
Vista l’istanza di passaggio della causa in decisione depositata dall’appellante;
Viste l’ordinanza collegiale istruttoria n. 2731/2021 del 1° aprile 2021 e la relazione trasmessa dal Comune di (omissis) (LE) in ottemperanza alla stessa;
Vista la memoria conclusiva dell’appellante;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 settembre 2021 il Cons. Pietro De Berardinis e udito per la parte costituita l’avv. Sa. Mi.;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
I diritti edificatori previsti a titolo di indennizzo
FATTO
Con l’appello in epigrafe la sig.ra Ma. At. ha impugnato la sentenza del T.A.R. Puglia – Lecce, Sez. III, n. 1279/13 del 31 maggio 2013, chiedendone la riforma.
La sentenza appellata ha respinto il ricorso proposto dalla predetta sig.ra At. per ottenere:
a) l’annullamento dei provvedimenti prot. nn. 41871 e 41873, ambedue del 5 aprile 2012, a mezzo dei quali il Comune di (omissis) (LE) ha rigettato le istanze di permesso di costruire da lei presentate al fine di realizzare un fabbricato per civili abitazioni in via (omissis) ed altro fabbricato per civili abitazioni in via (omissis), nonché della nota prot. n. 7723 del 6 marzo 2012, recante riscontro all’istanza della ricorrente per la riqualificazione urbanistica dei terreni di sua proprietà a seguito della decadenza dei vincoli espropriativi imposti su di essi dal P.R.G. di (omissis) ;
b) l’annullamento della presupposta deliberazione del Consiglio Comunale di (omissis) n. 8 del 3 marzo 2012, recante adozione della variante urbanistica;
c) la condanna del Comune di (omissis) al risarcimento dei danni.
L’appellante rammenta, in fatto, che, a seguito dell’intervenuta decadenza dei vincoli per la viabilità pubblica imposti dal P.R.G. di (omissis) (LE) sui terreni di sua proprietà, con istanza del 18 luglio 2007 diffidava il Comune a provvedere alla loro riqualificazione urbanistica: l’istanza restava, però, senza riscontro e l’inerzia della P.A. perdurava pur dopo la proposizione, da parte sua, di un ricorso avverso il silenzio (accolto dal T.A.R. Puglia-Lecce con sentenza n. 582/2008 del 22 febbraio 2008 passata in giudicato). In particolare, restava senza risposta la diffida inviata dell’interessata al Comune di (omissis) con raccomandata del 28 febbraio 2008.
I diritti edificatori previsti a titolo di indennizzo
Nel 2011, pertanto, ella presentava due istanze di rilascio di permesso di costruire per la realizzazione di fabbricati sui predetti terreni, ma le istanze venivano rigettate dal Comune con i provvedimenti del 5 aprile 2012 sopra elencati, i quali richiamavano il contrasto delle stesse con la destinazione impressa ai terreni dalla variante urbanistica adottata con la deliberazione del Consiglio Comunale di (omissis) n. 8 del 3 febbraio 2012.
A questo punto la sig.ra At. impugnava tali atti innanzi al T.A.R. Puglia, lamentando come con la variante urbanistica il Comune di (omissis) avesse stabilito di rinnovare senza limiti di decadenza le previsioni ed i vincoli imposti dal P.R.G. sulle aree di cui ella ha la proprietà, e di prevedere in favore del proprietario, a titolo di indennizzo, il riconoscimento di diritti edificatori, che, però, non sarebbero stati in concreto attuabili.
La sentenza appellata, dopo aver disatteso le censure di tipo procedimentale dedotte della ricorrente, ha respinto anche quelle di tenore sostanziale, pervenendo alla decisione di reiezione del ricorso, in quanto complessivamente infondato nel merito.
Nell’appello la parte privata contesta le motivazioni e le conclusioni della sentenza di prime cure, deducendo i seguenti motivi:
1) violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 7 della l. n. 241/1990, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, violazione del principio di leale collaborazione, violazione della sentenza del T.A.R. Puglia-Lecce, n. 582/2008, eccesso di potere per mancato esercizio della funzione amministrativa, in quanto la sentenza appellata avrebbe errato nel non accogliere le censure attinenti alla violazione delle garanzie procedimentali, relativamente sia alla nota con cui il Comune di (omissis) ha riscontrato l’istanza della ricorrente di riqualificazione dei terreni di sua proprietà, sia alla stessa deliberazione n. 8/2012, di adozione della variante urbanistica;
I diritti edificatori previsti a titolo di indennizzo
2) sviamento di potere, erroneità dei presupposti, violazione e falsa applicazione dell’art. 9 del d.P.R. n. 380/2001, carenza di istruttoria, violazione della sentenza del T.A.R. Puglia-Lecce n. 582/2008 e dell’art. 3 della l. n. 241/1990, difetto di motivazione, violazione dei principi in tema di pianificazione urbanistica, violazione dell’art. 42 Cost., disparità di trattamento, poiché la deliberazione n. 8/2012 cit., nel reiterare i soli vincoli di viabilità, non conterrebbe né una motivazione adeguata, né i requisiti di fatto e di diritto necessari a tal fine. La reiterazione del solo vincolo di viabilità sarebbe, inoltre, sintomatica della disparità di trattamento a danno dell’appellante;
3) eccesso di potere per erroneità dei presupposti sotto altro profilo, violazione e falsa applicazione dell’art. 9 del d.P.R. n. 380/2001 e del d.P.R. n. 327/2001, carenza di istruttoria, violazione della sentenza del T.A.R. Puglia-Lecce n. 582/2008 e dell’art. 3 della l. n. 241/1990, difetto di motivazione sotto altro profilo, illogicità e irrazionalità dell’azione amministrativa, violazione dei principi in tema di pianificazione urbanistica sotto altro profilo, violazione dell’art. 42 Cost., perché il T.A.R. avrebbe errato nel respingere la censura di illegittimità della deliberazione n. 8/2012 nella parte in cui questa ha reiterato i vincoli di viabilità del P.R.G. senza limiti di scadenza;
4) sviamento di potere, erroneità dei presupposti, violazione e falsa applicazione dell’art. 9 del d.P.R. n. 380/2001 e del d.P.R. n. 327/2001 sotto altro profilo, degli artt. 5 e 88 del Regolamento edilizio e degli artt. 49 e 117 delle N.T.A. del P.R.G., nonché carenza di istruttoria, violazione della sentenza del T.A.R. Puglia-Lecce n. 582/2008, illogicità e irrazionalità dell’azione amministrativa, violazione e falsa applicazione della l.r. n. 56/1980, in quanto la sentenza appellata avrebbe errato nel giudicare legittima e razionale la scelta del Comune di reiterare i vincoli riconoscendo all’appellante, a titolo di indennizzo, diritti edificatori, i quali giammai avrebbero potuto costituire l’indennizzo previsto per tali ipotesi, sia per le condizioni apposte, sia per l’impossibilità del privato di sfruttarli. Né la sig.ra At. potrebbe realizzare la cubatura proposta sulla restante parte dei terreni con classificazione B/11;
I diritti edificatori previsti a titolo di indennizzo
5) violazione e falsa applicazione dell’art. 2-bis della l. n. 241/1990, del d.lgs. n. 104/2010 (c.p.a.) e delle leggi della Regione Puglia nn. 56/1980, 20/2001 e 3/2005, eccesso di potere per erroneità dei presupposti e travisamento dei fatti, giacché il T.A.R. avrebbe erroneamente respinto la domanda di risarcimento dei danni presentata dalla ricorrente.
In particolare, l’appellante insiste sull’ora vista domanda risarcitoria formulata anche a prescindere dall’illegittimità degli atti e provvedimenti impugnati e dunque come domanda autonoma da quella impugnatoria.
Il Comune di (omissis) (LE), pur evocato, non si è costituito in giudizio.
Con memoria depositata in data 19 febbraio 2021 l’appellante ha comunicato che la variante adottata è stata bocciata dalla Regione Puglia con deliberazione di Giunta n. 36 del 27 gennaio 2015 (versata in atti). Ha poi lamentato che, dopo il rinvio degli atti dalla Regione al Comune di (omissis), questo non avrebbe dato seguito al provvedimento regionale (procedendo alla riqualificazione delle zone bianche in contestazione), né avrebbe avviato l’iter di formazione del nuovo strumento urbanistico (sebbene l’avvio di tale iter fosse stato addotto a giustificazione della variante adottata).
Sulla base di tali elementi, la Sezione ha disposto istruttoria con ordinanza n. 2731/2021 del 1° aprile 2021, onerando il Comune di (omissis) del deposito di una relazione sui fatti di causa con esposizione degli sviluppi della vicenda posteriori alla decisione di prime cure e con indicazione delle eventuali iniziative prese a seguito della deliberazione della Giunta Regionale n. 36/2015.
Il Comune ha ottemperato, depositando la richiesta relazione il 23 settembre 2021. Medio tempore l’appellante aveva depositato memoria finale, insistendo per l’accoglimento del gravame.
All’udienza pubblica del 28 settembre 2021 è comparso il difensore dell’appellante, quindi la causa è stata trattenuta in decisione.
I diritti edificatori previsti a titolo di indennizzo
DIRITTO
Viene in decisione la sentenza del T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. III, che ha respinto il ricorso promosso dalla sig.ra Ma. At. contro il Comune di (omissis) (LE) per ottenere l’annullamento dei dinieghi opposti dal Comune alle sue istanze di permessi di costruire fabbricati per civili abitazioni sui terreni di sua proprietà, nonché l’annullamento della presupposta deliberazione del Consiglio Comunale di (omissis), recante adozione di variante urbanistica, che ha rinnovato su detti terreni i vincoli ad aree per viabilità previsti dal P.R.G. ed ha stabilito, quale indennizzo per la proprietaria, il riconoscimento di diritti edificatori.
La sentenza appellata, dopo avere respinto le doglianze di ordine procedimentale della ricorrente, ha disatteso anche le censure sostanziali, affermando che:
– è legittima, motivata e razionale la decisione del Comune di (omissis) di riqualificare le aree destinate dal P.R.G. del 2001 a viabilità pubblica – con vincolo ormai decaduto – conservando per tali aree le prescrizioni inerenti la viabilità di previsione, cioè reiterando i vincoli, fino alla redazione del nuovo Piano, ma riconoscendo ai proprietari interessati, a titolo di indennizzo, diritti edificatori in misura pari agli indici previsti per le zone interessate dai vincoli (“zone di decollo”), da utilizzare nelle aree (omissis) (“zone di atterraggio”) ricadenti nello stesso ambito urbanistico dove sono localizzate le aree che li hanno espressi, diritti peraltro trasferibili a terzi ex art. 2643 c.c.: infatti, la previsione di un indennizzo per il rinnovo dei vincoli espropriativi non è rigidamente vincolata, essendo ammessa una pluralità di soluzioni, purché tali da assicurare un serio ristoro;
– nel caso di specie, la possibilità per i proprietari di sfruttare i diritti edificatori delle zone di decollo sulle rimanenti aree omogenee (qui di tipo (omissis)) ricadenti nel medesimo ambito urbanistico (zone di atterraggio) è del tutto razionale. Il Comune, con apposita relazione di chiarimenti, ha poi dimostrato l’attuabilità del meccanismo di determinazione e applicazione dei diritti edificatori spettanti alla sig.ra At.;
I diritti edificatori previsti a titolo di indennizzo
– la legittimità della disciplina dettata dalla variante urbanistica adottata comporta la legittimità dei provvedimenti di rigetto delle istanze di permesso di costruire presentate dalla ricorrente, poiché i progetti ivi previsti hanno ad oggetto fabbricati da realizzare che impegnano aree tuttora destinate dallo strumento urbanistico alla viabilità pubblica.
Nell’appello la sig.ra At. contesta le motivazioni e le conclusioni della sentenza di prime cure e insiste, in specie, sulla domanda di risarcimento dei danni che avrebbe subito per effetto dei ritardi e degli inadempimenti in cui sarebbe incorso il Comune di (omissis) .
Come accennato più sopra, la variante urbanistica adottata oggetto di impugnativa è stata “bocciata” dalla Giunta Regionale della Puglia con deliberazione n. 36 del 27 gennaio 2015. Nello specifico, la Regione ha proceduto alla suddetta bocciatura per i seguenti motivi:
1) il riconoscimento di diritti edificatori ai privati da parte del Comune si fonda su una norma (art. 7 della l.r. n. 24/2004) ormai abrogata;
2) la previsione di diritti edificatori “in atterraggio” sulle zone (omissis), senza alcuna indicazione di soglie massime, comporta un’alterazione dei carichi urbanistici di Piano ed un possibile contrasto con la disciplina dettata dal d.m. n. 1444/1968 per le zone (omissis);
3) risulta illegittima la previsione della cessione gratuita, in favore del Comune, dei terreni destinati a viabilità ;
4) la misura dei diritti edificatori attribuiti ai privati contrasta con il principio di indifferenza rispetto alla destinazione d’uso posto alla base della cd. perequazione urbanistica: infatti, ove la viabilità sia contermine a zone agricole, è stata prevista una misura dei diritti edificatori pari al doppio dell’indice stabilito per le stesse zone agricole;
5) la variante ha riconosciuto a titolo di indennizzo diritti edificatori solo ipotetici.
Il Collegio, alla luce di quanto indicato dall’appellante (che ha lamentato come il Comune di (omissis), dopo il rinvio degli atti conseguente alla bocciatura della variante adottata, sia rimasto completamente inerte), ha disposto istruttoria, per ottenere dal predetto Comune chiarimenti sui più recenti sviluppi della fattispecie.
I diritti edificatori previsti a titolo di indennizzo
In ottemperanza all’incombente istruttorio il Comune di (omissis) ha depositato una relazione in cui ha manifestato l’intento di riproporre la variante, giovandosi della nuova disciplina sulla perequazione e sulla compensazione urbanistica introdotta dalla l.r. n. 18/2019: ha fornito, al riguardo, la bozza della nuova variante, che gli uffici erano in attesa di sottoporre agli organi politici all’esito delle elezioni amministrative.
Senonché, si osserva sul punto che tale bozza riproduce pedissequamente, in parte qua, la variante adottata impugnata dalla sig.ra At. e bocciata dalla Regione: essa, dunque, non può ritenersi idonea a superare i rilievi mossi dalla Regione alla variante in parola, sopra riportati ai punti da 2) a 5), cioè quelli diversi dall’intervenuta abrogazione della l.r. n. 24/2004.
Da quanto finora detto si evince, in primo luogo, che l’azione demolitoria è divenuta improcedibile nella parte in cui aveva ad oggetto la variante adottata reiterativa del vincolo, essendo questa venuta meno per effetto della sua “bocciatura” ad opera della Regione e del conseguente rinvio degli atti al Comune.
Per quanto riguarda, invece, i dinieghi di permesso di costruire, l’azione demolitoria si rivela fondata e da accogliere.
Ed invero, i suddetti dinieghi hanno perso la propria ragion d’essere, essendo venuta meno la variante adottata reiterativa del vincolo su cui gli stessi si basavano.
Con specifico riguardo al diniego di cui al provvedimento prot. n. 41871 del 5 aprile 2012, osserva il Collegio che esso reca la motivazione aggiuntiva del contrasto con l’art. 49 delle N.T.A. del P.R.G., ma che detta motivazione non è idonea a sorreggerlo, alla stregua delle allegazioni e produzioni della ricorrente volte a supportare il motivo del ricorso di primo grado che censurava la motivazione stessa: motivo, la cui disamina è stata omessa dalla sentenza di prime cure (come lamentato dall’appellante nel quarto motivo del gravame), avendo la sentenza ritenuto sufficiente, per la legittimità del diniego, la valutazione di legittimità della presupposta variante adottata.
Il provvedimento prot. n. 41873 del 5 aprile 2012, dal canto suo, richiama a fondamento del rigetto dell’istanza di permesso di costruire unicamente la contrarietà di detta istanza rispetto alla variante adottata.
Il rapporto tra la variante al P.R.G. (solo adottata, ma poi non approvata) ed i dinieghi di permesso di costruire si configura, secondo la giurisprudenza più recente (cfr. C.d.S., Sez. IV, 15 luglio 2021, n. 5341), in termini di invalidità viziante e non già di invalidità caducante, il che significa che non basta l’impugnazione dello strumento urbanistico di cui si deduce l’illegittimità, ma il privato ha l’onere di impugnare anche gli atti applicativi – e dunque i dinieghi – che si fondino sul predetto strumento. Nel caso de quo, comunque, i provvedimenti di diniego sono stati ritualmente impugnati dalla ricorrente, la quale non è incorsa sul punto in alcuna decadenza o preclusione: ne deriva che l’appello è sotto questo aspetto meritevole di accoglimento, cosicché, in riforma della sentenza appellata, la domanda di annullamento dei suddetti provvedimenti va accolta.
Per le medesime ragioni è fondata e da accogliere, altresì, la domanda di annullamento della nota del 6 marzo 2012 con cui il Comune ha riscontrato l’istanza di riqualificazione urbanistica inoltrata dalla ricorrente.
I diritti edificatori previsti a titolo di indennizzo
Permane, inoltre, l’interesse dell’appellante a coltivare l’azione risarcitoria, non potendo tale interesse ritenersi soddisfatto dall’annullamento dei dinieghi di permesso di costruire.
Occorre, quindi, procedere alla disamina delle doglianze – dedotte nel quinto motivo dell’appello – con cui la ricorrente ha censurato il mancato accoglimento, da parte del primo giudice, della domanda di risarcimento da essa proposta.
Al riguardo, si osserva che l’appellante ha chiesto il risarcimento dei danni derivanti, anzitutto, dai ritardi ed omissioni in cui sarebbe incorso il Comune di (omissis), che avrebbe omesso colpevolmente e reiteratamente di esercitare l’attività obbligatoria di riqualificazione urbanistica dei terreni, violando persino la sentenza del T.A.R. Puglia-Lecce n. 582/2008 del 22 febbraio 2008 (passata in giudicato), che aveva dichiarato l’obbligo del Comune di ridefinire l’assetto urbanistico delle aree sottoposte al vincolo decaduto, e ignorando la successiva diffida del 28 febbraio 2008.
Nel giudizio di primo grado la ricorrente aveva quindi chiesto il risarcimento dei danni derivanti dal mancato godimento della nuova destinazione che l’Amministrazione avrebbe dovuto conferire alle aree sin dall’anno 2006: e in questa prospettiva, il fatto che nel 2012 il Comune abbia reso edificabile la parte dei terreni destinati a viabilità (attribuendo i diritti edificatori) renderebbe ancor più palese il danno subito dalla parte privata, che non avrebbe potuto godere dal 2006 della nuova cubatura a causa esclusivamente dei ritardi e degli inadempimenti comunali.
Nell’appello si invoca in proposito l’indirizzo giurisprudenziale secondo cui il protrarsi nel tempo di una situazione di incertezza sulla sorte dell’utilizzabilità dell’area (a causa dell’inadempimento della P.A. all’obbligo di procedere alla riqualificazione di un’area mediante il conferimento ad essa di una specifica e appropriata destinazione urbanistica) si traduce nella violazione dei doveri di correttezza e buona fede gravanti sull’Amministrazione: violazione che, in concorso con gli altri presupposti di legge, porta a configurare gli estremi della tutela risarcitoria.
In secondo luogo, la ricorrente ha chiesto il risarcimento dei danni derivanti dal conferimento alle aree di sua proprietà di una destinazione irrazionale e illogica, in contrasto con il contesto edificatorio circostante (caratterizzato da un perimetro continuo di zone residenziali (omissis)) e non conforme allo stato dei luoghi.
Nell’appello si insiste sulla presenza, nella vicenda per cui è causa, di tutti gli elementi per affermare l’illecito nel quale sarebbe incorso il Comune di (omissis) : l’elemento oggettivo (illegittimità dell’azione amministrativa, già acclarata dalla sentenza del T.A.R. Puglia-Lecce n. 582/2008), quello soggettivo (la colpa della P.A., insita nell’avere il Comune proceduto alla riqualificazione dell’area con ritardo e male) e il nesso di causalità tra illegittimità e danno.
I diritti edificatori previsti a titolo di indennizzo
La responsabilità colpevole del Comune si coglierebbe sia in ragione dell’inadempimento di questo all’obbligo di conferire senza indugio una disciplina al suo territorio, in relazione alle aree sottoposte a vincoli ormai decaduti, sia in ragione dell’esperimento ad opera della sig.ra At. dei rimedi di legge avverso la perdurante inerzia dell’Ente.
Alla luce dell’art. 2-bis della l. n. 241/1990 – che ha addossato alla P.A. l’obbligo del risarcimento del danno derivante dalla violazione dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento – non sarebbe più richiesta neppure l’indagine circa l’effettiva spettanza del bene della vita o dell’utilità finale cui il ricorrente aspira, ma il giudice si dovrebbe limitare ad accertare l’illegittimità del ritardo nel provvedere e il suo carattere pregiudizievole, vista la lesione di un vero e proprio diritto soggettivo del ricorrente.
Nella vicenda in esame – come sopra già detto – il danno sarebbe dimostrato dal fatto che il Comune ha provveduto nel 2012 alla riqualificazione della parte dei terreni destinati a viabilità e, pertanto, i ritardi del Comune avrebbero impedito all’appellante, dal 2006 ad oggi, sia di edificare la cubatura concessa, sia di vendere e/o locare l’edificato, sia di godere della nuova destinazione urbanistica, sia di vendere i terreni ad un prezzo chiaramente superiore ai valori precedenti, sia, da ultimo, di godere personalmente del maggior valore dei terreni e/o dell’edificato concesso.
Ne segue, in conclusione, la domanda di condanna del Comune al risarcimento dei danni, per il cui calcolo l’appellante invoca l’applicazione analogica dell’art. 19, comma 2, della l.r. 22 febbraio 2005, n. 3 (a tenor del quale “Sono da considerarsi, comunque, sempre legalmente edificabili tutte le aree ricadenti nel perimetro continuo delle zone omogenee di tipo (omissis), secondo le definizioni di cui al D.M. 2 aprile 1968 (n. 1444), comprese anche le aree a standard a esse riferite”).
Così riportate le argomentazioni dell’appellante, osserva il Collegio che le stesse sono suscettibili di condivisione, nei limiti e con le precisazioni di seguito indicate.
In via generale, secondo la giurisprudenza consolidata (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. IV, 19 marzo 2018, n. 1709; id., 14 marzo 2018, n. 1615), in materia di responsabilità da provvedimento illegittimo la responsabilità civile della P.A. non consegue automaticamente all’annullamento del provvedimento amministrativo (ovvero all’accertamento della sua illegittimità ), in sede giurisdizionale (o di ricorso straordinario o di autotutela). Non basta il solo annullamento dell’atto lesivo o la declaratoria della sua invalidità, occorrendo la prova che dalla colpevole condotta amministrativa sia derivato, secondo un giudizio di regolarità causale, un pregiudizio direttamente riferibile all’assunzione o all’esecuzione della determinazione contra ius lesivo del bene della vita spettante all’attore (cfr. C.d.S., Sez. IV, 6 aprile 2016, n. 1356; id., 1° luglio 2015, n. 3258). Perciò, il risarcimento del danno non spetta quando la declaratoria di invalidità del segmento di funzione pubblica in concreto esercitata ne consente la riedizione con esiti liberi (C.d.S., Sez. IV, 8 febbraio 2018, n. 825).
Ai fini del diritto al risarcimento del danno, inoltre, l’illegittimità del provvedimento amministrativo, ove acclarata, è solo uno degli indici presuntivi della colpevolezza, da considerare unitamente ad altri, quali il grado di chiarezza della normativa applicabile, la semplicità degli elementi di fatto, il carattere più o meno vincolato (e, quindi, l’ambito più o meno ampio della discrezionalità ) della statuizione amministrativa (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. IV, 4 febbraio 2020 n. 909; id., 18 ottobre 2019, n. 7082). L’elemento psicologico della colpa della P.A. si individua nella violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, cioè in negligenze, omissioni d’attività o errori interpretativi di norme, ritenuti non scusabili, in ragione dell’interesse protetto di colui che ha un contatto qualificato con la P.A. stessa (C.d.S., Sez. VI, 8 settembre 2020, n. 5409).
Venendo adesso al cd. danno da ritardo, non è esatto sostenere, come fa l’appellante, che l’art. 2-bis della l. n. 241/1990 abbia esonerato il giudice dell’azione risarcitoria dalla verifica della spettanza al ricorrente del bene della vita.
I diritti edificatori previsti a titolo di indennizzo
Infatti, come si evince dal riferimento, contenuto sia nell’art. 30, comma 2, c.p.a., sia nello stesso art. 2-bis della l. n. 241/1990, all’ingiustizia del danno, il giudizio risarcitorio è incentrato sulla spettanza del bene della vita specifico coinvolto dal provvedimento e non sulla mera illegittimità dell’azione amministrativa (C.d.S., Sez. VI, n. 5409/2020, cit.).
Si è di recente precisato che l’espresso riferimento al “danno ingiusto” contenuto nell’art. 2-bis cit. e nell’art. 30, comma 2, c.p.a., riguardante il danno derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o dal “mancato esercizio di quella obbligatoria”, fa ritenere che per poter riconoscere la tutela risarcitoria in ambedue le tipologie di fattispecie “non possa in alcun caso prescindersi dalla spettanza di un bene della vita, atteso che è soltanto la lesione di quest’ultimo che qualifica in termini di ingiustizia il danno derivante tanto dal provvedimento illegittimo e colpevole dell’amministrazione quanto dalla sua colpevole inerzia e lo rende risarcibile.
L’ingiustizia del danno e, quindi, la sua risarcibilità per il ritardo dell’azione amministrativa, pertanto, è configurabile solo ove il provvedimento favorevole sia stata adottato, sia pure in ritardo, dall’autorità competente, ovvero avrebbe dovuto essere adottato, sulla base di un giudizio prognostico effettuabile sia in caso di adozione di un provvedimento negativo sia in caso di inerzia reiterata, in esito al procedimento.
In altri termini, il riferimento, per la risarcibilità del danno, al concetto di “danno ingiusto”, ove la posizione considerata e tutelata sia quella avente ad oggetto il bene della vita richiesto con l’istanza che ha dato origine al procedimento, non può che postulare la subordinazione dell’accoglimento della domanda risarcitoria all’accertamento della fondatezza della pretesa avanzata, altrimenti si perverrebbe alla conclusione paradossale e contra legem di risarcire un danno non ingiusto” (così C.d.S., Sez. IV, 27 febbraio 2020, n. 1437).
Il risarcimento del danno da ritardo o inerzia della P.A. nella conclusione del procedimento postula, ai sensi del comma 1 dell’art. 2-bis cit., che la condotta inerte o tardiva della P.A. sia stata causa di un danno prodottosi nella sfera giuridica del privato il quale, con la propria istanza, ha dato avvio al procedimento stesso (C.d.S., Sez. IV, 29 settembre 2016, n. 4028). Il danno, del quale il privato deve fornite la prova sia nell’an che nel quantum (C.d.S., Sez. V, 11 luglio 2016, n. 3059), deve essere riconducibile, secondo la verifica del nesso di causalità, al comportamento inerte ovvero all’adozione tardiva del provvedimento conclusivo del procedimento da parte della P.A., sempreché non si versi in un’ipotesi di cd. silenzio significativo (C.d.S., Sez. III, 18 maggio 2016 n. 2019).
L’ingiustizia e la stessa sussistenza del danno non possono presumersi iuris tantum, in meccanica ed esclusiva relazione al ritardo o al silenzio nell’adozione del provvedimento amministrativo, dovendo l’attore dare la prova, ex art. 2697 c.c., di tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda e, in specie, sia dei presupposti di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale), sia di quelli di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante): in definitiva, benché l’art. 2-bis della l. n. 241/1990 rafforzi la tutela risarcitoria del privato nei confronti della P.A., la domanda va comunque ricondotta nell’alveo dell’art. 2043 c.c. per l’identificazione degli elementi costitutivi della responsabilità (cfr. C.d.S., Sez. II, 24 luglio 2019, n. 5219; Sez. IV, 15 gennaio 2019, n. 358; Sez. V, 22 settembre 2016, n. 3920).
Da ultimo, in contrario non depone neppure la pronuncia dell’Adunanza Plenaria 4 maggio 2018, n. 5, secondo cui il Legislatore, con l’art. 2-bis cit., ha introdotto la risarcibilità del cd. danno da mero ritardo, che si configura a prescindere dalla spettanza del bene della vita sotteso alla posizione di interesse legittimo su cui incide il provvedimento tardivamente adottato e si ricollega alla lesione del diritto soggettivo di autodeterminazione negoziale: la giurisprudenza ha, infatti, ritenuto che ciò valga unicamente quando il soggetto leso dal ritardo della P.A. nell’adozione del provvedimento ha natura imprenditoriale, mentre negli altri casi è indispensabile la prova della spettanza del bene della vita cui si ricollega la posizione di interesse legittimo (cfr. C.d.S., Sez. IV, n. 358/2019 cit., ed i plurimi precedenti giurisprudenziali ivi elencati).
Tanto premesso in via generale, nel caso di specie non può dubitarsi della spettanza del bene della vita in capo alla ricorrente, identificato nella pretesa ad ottenere la riqualificazione urbanistica delle aree di sua proprietà dopo la decadenza del vincolo di viabilità cui erano assoggettate: a tale pretesa si ricollegava il correlativo obbligo del Comune di (omissis) di provvedere, accertato in sede giudiziale dalla sentenza del T.A.R. Puglia-Lecce, Sez. I, n. 582/2008 cit. e che, tuttavia, è rimasto inadempiuto per lungo tempo anche dopo il passaggio in giudicato di detta sentenza e dopo la diffida a provvedere inviata dalla sig.ra At..
I diritti edificatori previsti a titolo di indennizzo
Invero, tale pretesa costituiva essa stessa una posta attiva del patrimonio della ricorrente, la cui lesione era perciò suscettibile di risarcimento sia nel caso in cui la P.A. avesse soddisfatto le sue aspettative edificatorie, sia nell’ipotesi in cui avesse (com’è poi in effetti avvenuto) reiterato il vincolo sulle aree per cui è causa, dovendo in questa seconda evenienza essere previsto un idoneo indennizzo (cfr. Corte cost., 20 maggio 1999, n. 179; C.d.S., Sez. IV, 11 marzo 2013, n. 1465). A conferma di quanto detto, basta osservare che il Comune di (omissis), nel provvedere tardivamente alla ridefinizione dell’assetto urbanistico delle aree assoggettate al vincolo decaduto, nel senso della reiterazione di tale vincolo, ha previsto a titolo di indennizzo per il privato diritti edificatori da utilizzare nelle “zone di atterraggio”. La riqualificazione, insomma, era ex se foriera di un vantaggio per la richiedente.
Ad avviso del Collegio, dunque, nella vicenda in esame sussistono tutti i presupposti per configurare la responsabilità civile della P.A., sotto il profilo sia del danno da ritardo sia del danno da illegittima attività provvedimentale.
Quanto al primo profilo, come già evidenziato, sussisteva in capo al Comune di (omissis) l’obbligo di provvedere alla riqualificazione urbanistica delle aree entro un termine definito dalla legge, a fronte di una posizione di interesse legittimo del privato ad ottenere il provvedimento tardivamente emesso (C.d.S., Sez. IV, n. 358/2019, cit.): obbligo, la cui esistenza è stata definitivamente accertata dalla sentenza del T.A.R. Puglia-Lecce n. 582/2008 e che, tuttavia, è rimasto inottemperato anche dopo il passaggio in giudicato di questa e la trasmissione al Comune di apposita diffida da parte del privato stesso.
Quanto, poi, al secondo profilo, la responsabilità del Comune di (omissis) da attività provvedimentale illegittima si coglie nel dato che quando finalmente il Comune si è determinato a provvedere, lo ha fatto adottando la variante n. 8/2012: ha scelto, pertanto, di reiterare il vincolo delle aree a viabilità pubblica, prevedendo un indennizzo sotto forma di diritti edificatori e, tuttavia, tali diritti sono stati considerati dalla Regione Puglia, in sede di (mancata) approvazione della variante, contra legem e, comunque, non concretamente utilizzabili dal privato, di tal ché proprio per tale motivo la Regione non ha approvato la variante stessa.
Al riguardo si sottolinea che nel giudizio di primo grado, al fine di verificare la concreta attuabilità del meccanismo dei diritti edificatori il Collegio ha disposto incombente istruttorio, a cui il Comune di (omissis) ha prestato ottemperanza inviando apposita relazione di chiarimenti (prot. n. 0004017 del 1° febbraio 2013); tale relazione è stata ritenuta dalla sentenza appellata idonea a dare la prova della concreta utilizzabilità dei suddetti diritti.
Senonché, la deliberazione della Giunta Regionale n. 36 del 27 gennaio 2015, con motivazione ampia e puntuale, ha affermato il carattere meramente ipotetico – oltre che, all’epoca dei fatti, contra legem, vista l’abrogazione dell’art. 7 della l.r. n. 24/2004 da parte dell’art. 34 della l.r. n. 22/2006 – dei diritti edificatori sulle “zone di atterraggio”, evidenziando, per quanto qui maggiormente rileva, le seguenti criticità :
– il vincolo espropriativo non operava, in realtà, su beni immobili individuati, le previsioni di viabilità non assumendo carattere vincolante (se non per gli aspetti del disegno urbanistico generale), con il corollario di prevedere come indennizzo diritti edificatori allo stato solo ipotetici;
I diritti edificatori previsti a titolo di indennizzo
– la determinazione del vincolo espropriativo (e, quindi, dei conseguenti diritti edificatori) scontava l’errore di avervi ricompreso le fasce di rispetto stradale, che invece danno luogo ad un mero vincolo conformativo (rilievo critico, questo, che trova conferma nella giurisprudenza espressasi in materia: cfr. C.d.S., Sez. II, 18 giugno 2021, n. 4701; Sez. IV, 11 giugno 2015, n. 2880; id., 20 ottobre 2000, n. 5620);
– la misura dei diritti edificatori contrastava inoltre con il principio, sancito dallo stesso art. 7, comma 1, della l.r. n. 24/2004 (cioè dalla disposizione – peraltro abrogata – su cui il Comune aveva fondato le proprie scelte) di indifferenza rispetto alle destinazioni d’uso, posto a base della cd. perequazione urbanistica. Infatti, laddove la viabilità era contermine a zone agricole, erano previsti diritti edificatori in misura doppia rispetto all’indice stabilito per le stesse zone agricole;
– l’indistinto “atterraggio” dei diritti edificatori nelle zone (omissis) a fronte dell’omessa indicazione di soglie massime, comportava una sostanziale alterazione dei carichi urbanistici di piano, nonché il possibile contrasto con la disciplina dettata in tema di limiti di densità edilizia, di altezza e di distanza tra fabbricati e di rapporti tra spazi degli insediamenti residenziali o produttivi e spazi pubblici, dal d.M. 2 aprile 1968, n. 1444, per le zone (omissis).
In definitiva, dunque, nel caso di specie sussistono tutti gli elementi dell’illecito ex art. 2043 c.c.: l’illegittimità della condotta della P.A. (con riguardo sia al ritardo nel provvedere, sia alla successiva emanazione di atti illegittimi), che ha cagionato la lesione dell’interesse legittimo della parte (il cd. danno ingiusto, o danno evento); il pregiudizio, qui di tipo patrimoniale, prodotto nella sfera giuridica del privato (il cd. danno conseguenza: v. infra); il nesso causale tra la condotta della P.A. e il danno; la colpa della P.A., rinvenibile tanto nell’inadempimento all’obbligo di provvedere accertato in via giudiziale, quanto nell’aver poi provveduto tramite atti affetti dalle gravi violazioni riscontrate dalla Regione, che hanno indotto quest’ultima a non approvare la variante, così venendo in evidenza come nel caso di specie l’azione dell’Amministrazione comunale abbia disatteso in maniera macroscopica i criteri del buon andamento, della correttezza e dell’imparzialità, senza che si possano individuare profili di scusabilità dell’Amministrazione stessa (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. IV, n. 7082/2019, cit., con i precedenti ivi richiamati).
Nel caso di specie, inoltre, vi è la prova del danno patito dall’appellante, che si ravvisa nella stessa previsione, da parte del Comune, di diritti edificatori in favore del privato, a ristoro del sacrificio che gli era stato imposto attraverso la reiterazione del vincolo sulle aree di proprietà .
In altre parole, con la previsione dei diritti edificatori – in disparte la loro concreta utilizzabilità – la P.A. ha riconosciuto il sacrificio imposto al privato ed ha ritenuto di indennizzarlo: tale è, dunque, la misura del pregiudizio patito dal privato, per come stabilita dal medesimo Comune di (omissis) . Se ne evince che, nonostante il suddetto indennizzo si sia dimostrato, per quanto sopra detto, inattuabile in concreto, il suo oggetto, cioè i diritti edificatori da esso previsti, ben può costituire la base economica del ristoro da riconoscere al privato a titolo, stavolta, di risarcimento del danno derivante dall’illecito in cui è incorso il Comune con il serbare le condotte (dapprima omissiva e poi commissiva) più sopra descritte.
La misura di tali diritti edificatori rappresenta, quindi, l’entità del pregiudizio patrimoniale sopportato dal privato: ne segue che, ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., il Comune di (omissis) va condannato a quantificarne l’importo ed offrire tale importo al danneggiato entro un congruo termine, che si ritiene equo fissare in novanta (90) giorni dalla comunicazione della presente decisione o, se anteriore, dalla notifica della stessa. Per la stima del valore da attribuire ai citati diritti edificatori, il Comune dovrà assumere a riferimento i valori del mercato immobiliare all’epoca del perfezionamento dell’illecito e cioè al tempo del prodursi del fatto dannoso (v. infra).
I diritti edificatori previsti a titolo di indennizzo
Si precisa, in proposito, che nella stima del valore da assegnare ai diritti edificatori, il Comune dovrà detrarne la porzione corrispondente alle fasce di rispetto stradale, poiché dette fasce, come già visto, costituiscono misure poste a tutela della sicurezza stradale, che comportano l’inedificabilità delle aree interessate e sono a tal fine recepite nella strumentazione urbanistica primaria: si tratta, infatti, di un vincolo posto a tutela della sicurezza della circolazione con carattere assoluto ed inderogabile, che conforma in tal senso la proprietà privata (C.d.S., Sez. II, n. 4701/2021, cit.; Sez. IV, 29 marzo 2021, n. 2602).
Si precisa, inoltre, che sull’importo così quantificato, trattandosi di debito di valore, dovranno essere altresì calcolati gli accessori (rivalutazione monetaria e interessi legali) dal giorno del fatto dannoso, da identificare nella data di scadenza del termine di legge affinché il Comune di (omissis) provvedesse sull’istanza di riqualificazione presentata dal privato il 18 luglio 2007 (così la sentenza del T.A.R. Puglia-Lecce n. 582/2008, che ha accertato l’obbligo del Comune di provvedere) e fino alla data della pubblicazione della presente decisione (C.d.S., Sez. II, 5 febbraio 2021, n. 1067). I predetti accessori dovranno dunque essere ricompresi nella somma complessivamente offerta dall’Amministrazione al privato danneggiato affinché sulla stessa le parti raggiungano un accordo ai sensi del già citato art. 34, comma 4, c.p.a..
Secondo i noti principi in tema di conversione del debito di valore in debito di valuta a seguito della liquidazione giudiziale con la sentenza definitiva, con la pubblicazione della presente decisione il debito di valore si converte in debito di valuta, sicché a decorrere dalla predetta pubblicazione e fino all’offerta formale da parte del Comune sulla somma da offrire sono dovuti gli interessi corrispettivi, mentre è preclusa l’ulteriore rivalutazione monetaria (cfr. Cass. civ., Sez. II, 14 aprile 2011, n. 8507; C.d.S., Sez. IV, 1° giugno 2017, n. 2634; id., Sez. V, 26 gennaio 2011, n. 550; C.G.A.R.S., Sez. Giur., 8 giugno 2017, n. 273).
In conclusione, pertanto, l’appello è fondato e da accogliere anche con riferimento alla domanda di risarcimento del danno proposta dalla sig.ra At.: domanda che, quindi, in riforma della sentenza appellata, deve essere accolta nei termini ora esposti, ai sensi e per gli effetti dell’art. 34, comma 4, c.p.a., con le conseguenze previste da detta disposizione nell’ipotesi in cui le parti non raggiungessero l’accordo sull’ammontare della somma offerta, o qualora gli obblighi derivanti dall’accordo concluso restassero inadempiuti.
Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e vengono liquidate nella misura di cui al dispositivo in favore dell’appellante ed a carico del Comune di (omissis) .
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Seconda (II^), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti e termini di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata:
– dichiara improcedibile la domanda di annullamento della variante adottata di cui alla deliberazione del Consiglio Comunale di (omissis) n. 8 del 3 marzo 2012;
– accoglie nella restante parte il ricorso di primo grado e, più in particolare, accoglie la domanda di annullamento dei provvedimenti di rigetto delle istanze di permesso di costruire presentate dalla parte ricorrente e di riscontro alla sua istanza di riqualificazione urbanistica, accogliendo, altresì, ai sensi e per gli effetti dell’art. 34, comma 4, c.p.a., la domanda di risarcimento del danno dalla stessa proposta, secondo quanto specificato in motivazione.
Condanna il Comune di (omissis) a rifondere all’appellante le spese del doppio grado di giudizio, che liquida in misura forfettaria in complessivi Euro 6.000,00 (seimila/00), oltre spese generali e accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 28 settembre 2021, con l’intervento dei magistrati:
Paolo Giovanni Nicolò Lotti – Presidente FF
Giancarlo Luttazi – Consigliere
Italo Volpe – Consigliere
Carla Ciuffetti – Consigliere
Pietro De Berardinis – Consigliere, Estensore
I diritti edificatori previsti a titolo di indennizzo
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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