Consiglio di Stato, Sezione terza, Sentenza 2 aprile 2020, n. 2240.
La massima estrapolata:
I Comuni hanno competenza esclusiva ad istituire nuove sedi farmaceutiche ex art. 2, della L. n. 475 del 1968, come novellato dall’art. 11, d.l. n. 1 del 2012, convertito con modificazioni in L. n. 27/2012, residuando in capo alla Regione il solo potere di approvazione degli atti comunali o, in caso di revisione straordinaria, il potere sostitutivo da esercitarsi in caso di inerzia da parte del Comune.
Sentenza|2 aprile 2020| n. 2240
Data udienza 27 febbraio 2020
Tag – parola chiave: farmacie – Revisione pianta organica – Competenze di Comuni e Regioni – Competenze Regione in caso di inerzia dei Comuni
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3961 del 2019, proposto dal Sig. Li. An. nella qualità di titolare della Farmacia Sa. S.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli Avvocati Gi. Pa. e Gi. Sa., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Gi. Sa. in Roma, via (…);
contro
Regione Lazio, in persona del Governatore pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocato El. Ca., domiciliata ex lege in Roma, via (…);
ed altri;
nei confronti
Sig. Ni. Pe. ed altri, rappresentati e difesi dall’Avvocato La. Gi., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
ed altri;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina Sezione Prima n. 567/2018, resa tra le parti, concernente l’annullamento, con ricorso principale, della delibera di G.R. n. 191 del 24.04.2018, nonché per l’annullamento, con successivi motivi aggiunti, della delibera di G.R. n. 317 del 21.06.2018, e per l’accertamento, sempre con motivi aggiunti, della natura non provvedimentale della delibera di G.M. del Comune di Latina n. 125 del 22.02.2018.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio ed altri;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 febbraio 2020 il Consigliere Paola Alba Aurora Puliatti e uditi per le parti gli Avvocati Gi. Sa., Pa. Fr. Ca., El. Ca. e La. Gi.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso notificato al TAR per il Lazio il ricorrente, titolare di Farmacia in Latina, ha impugnato la delibera G.R. Lazio 24.4.2018, n. 191 avente ad oggetto la revisione della pianta organica delle farmacie dei comuni della provincia di Latina – anno 2016, con specifico riferimento alla istituzione di due nuove sedi, n. 37 e n. 38, oltre alla modifica della sede n. 34.
Con motivi aggiunti notificati il 5.7.2018, il ricorrente ha impugnato la deliberazione 21.6 2018, n. 317 della Giunta Regionale del Lazio, nonché ha chiesto l’accertamento della natura non provvedimentale ed endoprocedimentale della delibera G.M. di Latina n. 125 del 22.2.2018.
2.- Con la sentenza in epigrafe, il TAR dichiarava inammissibile il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti per la tardiva impugnazione della delibera di Giunta comunale n. 125/2018, pubblicata il 23.2.2018, impugnata con i soli motivi aggiunti, mentre con il ricorso introduttivo era stata impugnata essenzialmente solo la delibera della Giunta regionale n. 191/2018.
Rilevava il TAR che spetta ai Comuni la competenza esclusiva ad istituire nuove sedi farmaceutiche ex art. 2, della L. n. 475 del 1968, come novellato dall’art. 11, d.l. n. 1 del 2012, convertito con modificazioni in L. n. 27/2012, residuando in capo alla Regione il solo potere di approvazione degli atti comunali o, in caso di revisione straordinaria, il potere sostitutivo da esercitarsi in caso di inerzia da parte del Comune.
3.- Con l’appello in esame, il ricorrente deduce l’ingiustizia ed erroneità della sentenza, di cui chiede la riforma, in primis, perché non ha d’ufficio rimesso in termini il ricorrente per l’impugnazione della delibera comunale.
4.- Si sono costituite in giudizio la Regione Lazio e il Comune di Latina che chiedono il rigetto dell’appello.
5.- Alla pubblica udienza del 27 febbraio 2020, la causa è stata decisa.
DIRITTO
1.- L’appello è infondato.
2.- L’appellante lamenta l’omesso rilievo d’ufficio da parte del primo giudice dei presupposti per la rimessione in termini nella contestazione delle scelte localizzative, ovvero nell’impugnativa della delibera di G.M. n. 125/2018, nonché il travisamento del contenuto dispositivo della delibera di GR n. 321 del 21.6.2018 e la conseguente erronea applicazione dei principi in materia di correzione dell’errore materiale.
Il ricorrente sostiene di essere stato indotto in errore circa la portata dispositiva della delibera comunale di localizzazione e individuazione delle nuove sedi farmaceutiche dal susseguirsi degli atti adottati dalle varie Autorità coinvolte e, in primis, dal riferimento normativo errato contenuto nella delibera della G.R. n. 191 del 2018, impugnata col ricorso introduttivo.
La predetta delibera di G.R. n 191, riferendosi alla competenza regionale ex art. 14 l.r. 52/80 e qualificando la precedente fase comunale come “fase intermedia” e propositiva, avrebbe colpevolmente ingenerato un ragionevole affidamento nella ricorrente in ordine alla esatta individuazione del provvedimento lesivo e solo a posteriori, con provvedimento di rettifica n. 317/18, adottato in corso di giudizio, la Regione ha sostenuto che la delibera di Giunta regionale n. 191/2018 fosse una mera presa d’atto delle determinazioni comunali.
Da qui la scusabilità dell’errore, tenuto anche conto che non sussistevano con riguardo alla successiva delibera di G.R. n. 317/2018 i presupposti dell’errore materiale emendabile.
2.- Rileva il Collegio che per costante giurisprudenza il rimedio del riconoscimento dell’errore scusabile, oggi codificato dall’art. 37 c.p.a., presuppone una situazione di obiettiva incertezza normativa o di grave impedimento di fatto tale da provocare – senza alcuna colpa della parte interessata – menomazioni o maggiore difficoltà nell’esercizio dei diritti di difesa.
La norma è di stretta interpretazione in quanto relativa ad un istituto di carattere eccezionale dal momento che un uso troppo ampio della discrezionalità giudiziaria che essa presuppone può compromettere il principio di parità delle parti. (Consiglio di Stato sez. V, 04/10/2019, n. 6684; Adunanza Plenaria 2 dicembre 2010, n. 3, e 9 agosto 2012, n. 32).
2.1.- Nella fattispecie non si riscontrano oggettive ragioni di incertezza su questioni di diritto o gravi impedimenti di fatto che giustifichino la remissione in termini.
Il ricorrente fa risalire all’erroneo riferimento normativo contenuto nella delibera regionale impugnata il proprio convincimento che la individuazione e localizzazione delle nuove sedi farmaceutiche fosse attribuita alla competenza della Regione e non del Comune.
Tuttavia, la delibera regionale fa espresso riferimento non solo alla legge regionale n. 52 del 1980, ma anche all’art. 11 della legge 24.3.2012, n. 27, che ha modificato la legge 2.4.1968, n. 475, richiamandone le disposizioni, tra cui la previsione della competenza comunale ad identificare le nuove sedi farmaceutiche e le zone nelle quali collocare le nuove farmacie.
La delibera fa riferimento espresso anche alla “nota prot. 610905 del 7.12.2016 con cui l’area delle risorse farmaceutiche, Direzione regionale Salute e Politiche Sociali ha impartito ai comuni le direttive circa la formulazione delle proposte di revisione della pianta organica delle farmacie”.
Inoltre, si legge nella D.G.R. n. 191 che la precedente delibera n. 127 del 27.2.2018 non ha approvato la revisione della pianta organica del Comune di Latina perché il Comune non ha completato “l’iter deliberativo”.
Una attenta lettura della delibera avrebbe consentito alla parte ricorrente di comprendere che la più recente normativa nazionale e le direttive regionali avevano superato la risalente previsione normativa della legge regionale n. 52 del 1980.
E’ pacifico in giurisprudenza che in assenza di incertezza normativa, eventuali erronee indicazioni contenute nel provvedimento non possono consentire di porre nel nulla l’intervenuto superamento dei termini decadenziali per l’introduzione del ricorso anche solo ai fini dell’errore scusabile (Consiglio di Stato, Sezione Quinta, 15 marzo 2019, n. 1710).
2.2. – Sul punto della competenza comunale a deliberare la revisione della pianta organica delle farmacie non vi è alcuna incertezza normativa, né giurisprudenziale.
L’individuazione delle nuove sedi farmaceutiche e la loro localizzazione è attività che la normativa statale demanda ai Comuni (art. 2 della legge 2 aprile 1968, n. 475, come modificato dall’art. 11, comma 1, lettera c), del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 24 marzo 2012, n. 27).
La giurisprudenza è pacifica sul punto: l’individuazione delle nuove sedi farmaceutiche e la loro localizzazione spetta ai Comuni, mentre compete alle Regioni e alle Province autonome l’adozione dei bandi di concorso.
L’art. 11, commi 1 e 2, d.l. n. 1 del 2012, convertito, con modificazioni, dall’art. 1 comma 1, l. n. 27 del 2012, attribuisce ai Comuni il compito di individuare le zone in cui collocare le farmacie soprattutto a garanzia dell'”accessibilità del servizio farmaceutico” ai cittadini.
In effetti, la decisione del legislatore statale risponde all’esigenza di assicurare un ordinato assetto del territorio corrispondente agli effettivi bisogni della collettività, connessa ai compiti di pianificazione urbanistica attribuiti ai Comuni in quanto enti appartenenti a un livello di governo più vicino ai cittadini.
Gli unici casi in cui il legislatore attribuisce queste attività direttamente alla Regione e alle Province autonome, sono del resto, le ipotesi in cui la localizzazione delle sedi è già predeterminata dalla legge, che fa riferimento, ad esempio, a stazioni ferroviarie e marittime, aeroporti, centri commerciali con specifiche caratteristiche (Consiglio di Stato sez. III, 15/10/2019, n. 6998; 28/11/2018, n. 6756; 06/07/2018, n. 4138; 22/11/2017, n. 5443; 02/05/2016, n. 1658).
Il Legislatore, con la riforma introdotta dall’art. 11 d.l. n. 1/2012, ha inteso eliminare un passaggio meramente burocratico e formalistico (l’istituzione della nuova sede da parte dell’Organo regionale) concentrando il potere istitutivo in capo ai Comuni, peraltro da sempre titolari – al di là degli aspetti formali – del livello decisionale effettivo.
Sussiste, pertanto, una competenza esclusiva in capo al Comune nell’individuazione e localizzazione delle nuove sedi farmaceutiche, residuando in capo alla Regione il solo potere sostitutivo da esercitarsi in caso di inerzia da parte del Comune.
Infine, è il caso di ricordare che con sentenza 23/10/2013, n. 255, la Corte Costituzionale si è espressa nel senso che l’organizzazione dei servizi farmaceutici rientra nella materia della tutela della salute (ex multis, Corte Costituzione, sentenze n. 231 del 2012, n. 150 del 2011, n. 295 del 2009 e n. 87 del 2006), di competenza concorrente dello Stato e delle Regioni ai sensi dell’art. 117, co. 3, Costituzione, precisando altresì che la determinazione del livello di governo competente per la localizzazione delle sedi farmaceutiche è da ritenersi principio fondamentale della materia ex art. 117, co. 3, Costituzione, sicché ne è preclusa la modificazione da parte del legislatore regionale (Sez. III, 22/11/2017, n. 5443).
3.- In conclusione, la mancata tempestiva impugnazione della delibera comunale n. 125 del 22.2.2018 è imputabile esclusivamente alla parte ricorrente.
Pertanto, l’appello va rigettato.
4.- Le spese di giudizio si compensano tra le parti per giusti motivi.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2020 con l’intervento dei magistrati:
Franco Frattini – Presidente
Massimiliano Noccelli – Consigliere
Paola Alba Aurora Puliatti – Consigliere, Estensore
Raffaello Sestini – Consigliere
Solveig Cogliani – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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