Consiglio di Stato, sezione sesta, Sentenza 9 dicembre 2019, n. 8391
La massima estrapolata:
In materia edilizia, nei giudizi dinanzi al giudice amministrativo per l’annullamento degli atti adottati dall’amministrazione nell’esercizio del potere di controllo sulla liceità delle costruzioni realizzate, laddove la loro adozione sia il frutto, diretto e conclamato (con l’espresso richiamo della persona del segnalatore nel corpo dell’atto stesso), della segnalazione del c.d. vicino, quest’ultimo assume la veste processuale di controinteressato e quindi di parte necessaria alla quale deve, a pena di inammissibilità essere notificato il ricorso, sempre che, ovviamente, si rinvenga nella specie l’esistenza dei presupposti (formale e sostanziale) discendenti dall’art. 41 c.p.a..
Sentenza 9 dicembre 2019, n. 8391
Data udienza 11 luglio 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3266 del 2018, proposto dal signor Gi. Fr. in proprio e nella qualità di legale rappresentante pro tempore della società C.O.. sas di Fr. Gi. & C., rappresentato e difeso dagli avvocati Ma. Vi. e Ip. Ma. ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avvocato St. Is. in Roma, via (…);
contro
il Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, non costituito nel presente giudizio di appello;
nei confronti
del signor Sa. Di Pa., non costituito nel presente giudizio di appello;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, Sede di Salerno, Sez. II, 12 aprile 2018 n. 548, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto il decreto cautelare monocratico 26 aprile 2018 n. 1855;
Vista l’ordinanza della Sezione 29 maggio 2018 n. 2402 con la quale è stata accolta l’istanza cautelare proposta dalla parte appellante;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio dell’11 luglio 2019 il Cons. Stefano Toschei e udito, per la parte appellante, l’avvocato Ni. Al. Sa., per delega dell’avvocato Ma. Vi.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. – Con ricorso in appello il signor Gi. Fr., anche in veste di legale rappresentante pro tempore della società C.O.. sas di Fr. Gi. & C., ha chiesto a questo Consiglio la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, Sede di Salerno, Sez. II, 12 aprile 2018 n. 548, con la quale sono stati respinto due ricorsi (R.g. nn. 285/2013 e 2044/2013), di cui uno anche recante motivi aggiunti, proposti dal signor Gi. Fr. e dal signor Sa. Di Pa. (odierno controinteressato) – e poi riuniti – ai fini dell’annullamento:
– (il ricorso R.g. n. 205/2013, proposto dal signor Fr.) dell’ordinanza di demolizione prot. n. 28 del 2 gennaio 2013 – adottata dal Comune di (omissis) in ottemperanza della sentenza del TAR Campania, Sezione staccata di Salerno, n. 2036 del 2012 – e del provvedimento prot. n. 118161 del 3 novembre 2016 con il quale il commissario ad acta, nominato nel (predetto) giudizio di ottemperanza, ha disposto lo sgombero delle celle frigo e del locale;
– (il ricorso R.g. n. 2044/2013, proposto dal signor Di Pa.) del provvedimento prot. 7392 del 2013 con il quale si è escluso, da parte del Comune di (omissis), di dare corso all’adozione di ulteriori provvedimenti conseguenti all’inutile decorso del termine per l’esecuzione dell’ordinanza di demolizione n. 28 del 2013.
L’oggetto del presente appello è espressamente limitato alla parte della suddetta sentenza di primo grado, n. 548/2018, con la quale è stato respinto il ricorso R.g. n. 205/2013, proposto dal signor Fr..
Non avendo proposto il signor Di Pa. appello autonomo né appello incidentale, deve dunque ritenersi coperta dal giudicato (e definita la relativa vicenda) la sentenza qui oggetto di appello nella parte in cui ha deciso sul ricorso di primo grado (n. R.g. n. 2044/2013) proposto dal signor Di Pa., ai fini dell’annullamento del provvedimento prot. 7392 del 2013 con il quale si è escluso, da parte del Comune di (omissis), di dare corso all’adozione di ulteriori provvedimenti conseguenti all’inutile decorso del termine per l’esecuzione dell’ordinanza di demolizione n. 28 del 2013.
2. – La vicenda che fa da sfondo al presente contenzioso in grado di appello può essere sinteticamente ricostruita sulla scorta dei documenti e degli atti prodotti dalle parti nei due gradi di giudizio nonché nella parte descrittiva del fatto della sentenza qui oggetto di appello, come segue:
– l’odierno appellante, signor Gi. Fr., svolge l’attività di lavorazione di prodotti agricoli all’interno di un capannone realizzato con permesso di costruire n. 16 del 2003 rilasciato dal Comune di (omissis) e rispetto al quale egli aveva presentato un denuncia di inizio attività edilizia, in data 1° febbraio 2005, per realizzare un sottotetto per la coibentazione dei locali adibiti ad uffici. Qualche anno dopo, in data 21 novembre 2008 il signor Fr. presentava una denuncia di inizio attività in sanatoria riferita ad alcune celle frigorifere presenti nella sua proprietà . A tale titolo edilizio seguiva la presentazione di una ulteriore DIA, in data 28 aprile 2008, concernente un’attività di lavaggio ed imballaggio di verdure ed ortaggi;
– i competenti uffici del Comune di (omissis), comunicavano l’accoglimento delle richieste edilizie, limitatamente alla parte di immobile non sottoposta a sequestro giudiziario, con nota prot. n. 8849 del 7 agosto 2008 e poi con provvedimento prot. n. 12794 del 20 novembre 2008;
– parallelamente accadeva che, in data 13 giugno 2008 il signor Fr. otteneva l’autorizzazione allo scarico delle acque reflue da parte della Provincia di Salerno, in data 15 gennaio 2009 veniva rilasciato il certificato di prevenzione incendi e in data 4 gennaio 2012 l’interessato era in grado di depositare il certificato di agibilità dei locali in questione, formandosi poi il silenzio assenso;
– in seguito ad un esposto del vicino, signor Sa. Di Pa., intimato in questo giudizio in grado di appello quale controinteressato, il Comune di (omissis) adottava ordinanza di demolizione inerente alla realizzazione delle celle frigorifere ed all’aumento di volume del sottotetto;
– tale ultimo provvedimento veniva impugnato dinanzi al Tribunale amministrativo regionale dal signor Fr. ma nelle more, all’esito di un diverso giudizio proposto dal vicino dinanzi al medesimo Tribunale avente ad oggetto una azione di silenzio-inadempimento e conclusosi con sentenza n. 614/2015, il commissario ad acta all’uopo nominato adottava il provvedimento prot. n. 118161 del 3 novembre 2016 con il quale era disposto lo sgombero delle celle frigorifere e del locale sottotetto (nonché la trascrizione del medesimo provvedimento nei registri immobiliari oltre alla immissione in possesso relativamente agli immobili di cui sopra ed alla relativa area di sedime);
– in altri termini, il Comune aveva ritenuto la natura abusiva del manufatto contenente le celle frigorifere, a causa dell’evidente aumento volumetrico, non consentito perché neppure era possibile l’accorpamento di altri fondi per le pertinenze agricole, se non limitatamente alle residenze e in ragione della circostanza che la volumetria realizzata era di gran lunga superiore a quella effettivamente realizzabile, oltre al fatto che l’immobile ricadeva in zona a rischio sismico (riclassificata S9), con conseguente necessità di previa autorizzazione sismica. Quanto al sottotetto, l’aumento volumetrico registrato non era consentito, stante l’aumento dell’altezza rispetto a quella massima permessa dalle NTA del vigente PRG, oltre all’ampliamento del primo piano.
In ragione di quanto sopra il Comune disponeva la demolizione delle opere ritenute abusive.
3. – Seguiva la proposizione del ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale con il quale il signor Fr. chiedeva l’annullamento del provvedimento di ingiunzione alla demolizione delle opere abusive.
Instaurato il giudizio introduttivo il medesimo ricorrente proponeva anche un ricorso per motivi aggiunti con il quale erano impugnati i successivi provvedimenti attraverso i quali il Comune, nonostante la pendenza del ricorso avverso l’originario provvedimento demolitorio, dava seguito a quest’ultimo per effetto della intervenuta sentenza TAR Campania, Salerno, n. 614 del 2015 (resa in accoglimento del ricorso proposto da Sa. Di Pa. inteso a rimuovere il silenzio serbato dal Comune sulla diffida dallo stesso presentata agli uffici comunali e tesa a provocare l’emanazione dei provvedimenti sanzionatori successivi alla ordinanza demolitoria).
Il giudice di primo grado, avendo rilevato che il ricorso recante motivi aggiunti non era stato notificato ad alcun controinteressato ed avendo qualificato tale il signor Sa. Di Pa., in ragione del fatto che l’atto commissariale impugnato con motivi aggiunti conteneva la chiara indicazione del predetto Di Pa. che, dunque, acquisiva pienamente la qualifica di controinteressato nel giudizio, tenuto anche conto che il ridetto atto impugnato si compendiava in un provvedimento sanzionatorio, emanato in sede commissariale (adottato dal commissario ad acta nominato nel corso del giudizio sul silenzio inadempimento avviato dal signor Di Pa. a causa dell’inerzia mantenuta dal Comune sull’istanza sollecitatoria ad adottare provvedimenti repressivo sanzionatori in danno del signor Fr.) e sollecitato proprio dall’iniziativa (giurisdizionale) del signor Di Pa., dichiarava il proposto ricorso per motivi aggiunti inammissibile.
Da qui il primo giudice, tenuto conto della inammissibilità del ricorso recante motivi aggiunti per la mancata notifica al controinteressato, dichiarava improcedibile il ricorso introduttivo del giudizio proposto dal signor Fr., in quanto “L’inammissibilità dell’impugnativa rivolta avverso il provvedimento di acquisizione e il consolidamento conseguente di tale provvedimento (per non utile impugnazione dello stesso) comporta, a cascata, l’improcedibilità dell’impugnativa avverso l’ordinanza demolitoria, posto che il suo eventuale annullamento in sede giurisdizionale non avrebbe alcuna valenza caducante del successivo provvedimento acquisitivo, che resterebbe, comunque, intonso ed efficace” (così, testualmente, a pag. 15 della sentenza qui oggetto di appello).
4. – Contesta ora il signor Gi. Fr., nella presente sede di appello, la correttezza della conclusione alla quale è giunto il giudice di primo grado ritenendola errata.
L’appellante sostiene che il Tribunale amministrativo regionale sia incorso in un evidente errore di inversione nello scrutinio dei due ricorsi (introduttivo e per motivi aggiunti) atteso che “il giudice di prime cure ha invertito i presupposti normativi” di cui all’art. 41, comma 2, c.p.a. “arrivando a sostenere che la dichiarata inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti promosso avverso l’ordinanza di acquisizione rende improcedibile il ricorso originario avverso l’ordinanza di demolizione” (così, testualmente, a pag. 7 dell’atto di appello). Al contrario il Tribunale amministrativo avrebbe dovuto considerare che l’ordinanza di demolizione, tra quelli impugnati con i due ricorsi, costituiva l’atto presupposto in virtù del quale il comune esercita il potere repressivo sanzionatorio in materia edilizia ai sensi dell’art. 31 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 senza il quale non può essere adottato alcun provvedimento consequenziale come lo sgombero o l’acquisizione delle opere abusive. Non è dunque possibile che il giudice possa esaminare dapprima il ricorso avverso i provvedimenti consequenziali (immissione in possesso e trascrizione dell’acquisizione delle aree interessate dagli abusi edilizi) e solo successivamente quello nei confronti del provvedimento principale di demolizione.
Per tale ragione il signor Fr. ripropone a questo giudice di appello i motivi di censura dedotti nei confronti dei provvedimenti impugnati in primo grado e non scrutinati dal Tribunale amministrativo regionale, chiedendo l’accoglimento, in riforma della sentenza n. 548/2018 appellata in parte qua, del ricorso introduttivo e di quello recante motivi aggiunti di cui al ricorso n. R.g. 285/2013.
5. – Seppure intimati non si sono costituiti in giudizio né il Comune di (omissis) né il signor Sa. Di Pa..
Con ordinanza della Sezione 29 maggio 2018 n. 2402 è stata accolta l’istanza cautelare proposta dalla parte appellante, in esito allo scrutinio circa il bilanciamento degli interessi tra le parti in giudizio ed alla riconosciuta prevalenza, nel caso di specie, del periculum in mora.
6. – Va chiarito, in via preliminare, che il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado per l’annullamento dell’ordinanza di demolizione 2 gennaio 2013 n. 28 e il ricorso recante motivi aggiunti per l’annullamento del provvedimento 3 novembre 2016 prot. n. 118161 adottato dal commissario ad acta nominato in un distinto giudizio, di immissione in possesso degli immobili ove sono state realizzate le opere dichiarate abusive nell’ordinanza di demolizione di cui sopra, non sono stati, entrambi, notificati ad altri se non al Comune di (omissis).
Ciò è avvenuto in ragione del fatto che, come ha chiarito l’odierno appellante, trattavasi di provvedimenti repressivo sanzionatori in materia edilizia rispetto alla cui impugnazione non si rinvengono parti controinteressate.
Sempre in via preliminare va ulteriormente chiarito che, dalla piana lettura dell’atto del commissario ad acta di immissione in possesso emerge con evidenza il richiamo espresso alla persona del signor Di Pa. quale soggetto ispiratore della richiesta di adozione di provvedimenti conseguenti all’ordinanza di demolizione 2 gennaio 2013 n. 28 adottata dal Comune di (omissis), attraverso la proposizione dell’azione ex art. 31 c.p.a., ritenuta fondata dal giudice amministrativo.
Deve dunque affermarsi come, dagli elementi documentali sopra evidenziati, si registri la presenza, con riferimento all’atto commissariale di immissione in possesso, dei presupposti previsti dalla legge (elemento formale ed elemento sostanziale) per riconoscere l’esistenza di una parte controinteressata rispetto alla impugnazione di un provvedimento amministrativo, ai sensi dell’art. 41, comma 2, c.p.a..
D’altronde pare evidente che se l’ordinamento ha consentito al soggetto che si assume danneggiato dalla realizzazione di un’opera edilizia da parte del proprietario di un immobile confinante o viciniore di presentare validamente ricorso ai sensi dell’art. 31 c.p.a. al fine di sollecitare l’adozione di provvedimenti repressivo-sanzionatori al competente comune, disponendo che venga addirittura nominato un commissario ad acta in sostituzione dell’amministrazione che perduri nell’inerzia, ciò sta a significare che il proprietario dell’immobile confinante o viciniore rispetto a quello ove è stata realizzata la costruzione edilizia della cui liceità si dubita, in tali fattispecie, assume la posizione sostanziale di soggetto interessato alla conferma giudiziale del provvedimento repressivo sanzionatorio, in ragione del fatto che dal suo annullamento indubbiamente deriverebbero conseguenze sfavorevoli idonee ad impingere sull’esercizio dei suoi diritti di proprietario (ad esempio, la riduzione della cubatura utilizzabile per costruire nella zona, la riduzione dello spazio visivo, l’aumento del carico urbanistico, ecc.).
Pare altrettanto evidente che, quello qui scrutinato, costituisce una tipologia “eccezionale” di giudizio proposto nei confronti di un atto repressivo-sanzionatorio in materia edilizia, dovendosi confermare per l’ampia generalità dei casi l’ordinario orientamento giurisprudenziale secondo il quale nei confronti degli atti di demolizione e di immissione in possesso il giudizio di impugnazione non necessita di notifiche a soggetti diversi dall’amministrazione che ha emanato l’atto, non rinvenendosi (ordinariamente) figure processuali di controinteressati (cfr., tra le tante, Cons. Stato, Sez. IV, 4 settembre 2017 n. 4174).
7. – A ciò si aggiunga ad ulteriore chiarimento che il “vicino”, nella ricostruzione di tale figura che esita dall’esame delle norme oggi vigenti in materia edilizia e dalla giurisprudenza di settore del giudice amministrativo, non assume il ruolo di mero segnalatore di illeciti che deve restare estraneo anche alla conoscenza degli esiti delle segnalazioni effettuate, atteso che quest’ultimo non esercita interessi propri diretti ma solo indiretti in una ottica di collaborazione etica con le istituzioni (come in altri settori del nostro ordinamento accade, si pensi alla figura del c.d. whistleblower di cui alla l. 30 novembre 2017, n. 179), essendo invece consentito al “vicino” dall’ordinamento, proprio attraverso la segnalazione-denuncia, di curare interessi personali collegati al diritto di proprietà ovvero al suo godimento, tanto che egli ha pieno titolo di contestare, anche in sede giudiziale, l’eventuale inerzia dell’amministrazione rispetto all’esercizio dei poteri di controllo e, se del caso, anche repressivo sanzionatori, sollecitati dalla segnalazione-denuncia trasmessa all’amministrazione.
Da tale ricostruzione si evince quindi che, in materia edilizia, nei giudizi dinanzi al giudice amministrativo per l’annullamento degli atti adottati dall’amministrazione nell’esercizio del potere di controllo sulla liceità delle costruzioni realizzate, laddove la loro adozione sia il frutto, diretto e conclamato (con l’espresso richiamo della persona del segnalatore nel corpo dell’atto stesso), della segnalazione del c.d. vicino, quest’ultimo assume la veste processuale di controinteressato e quindi di parte necessaria alla quale deve, a pena di inammissibilità essere notificato il ricorso, sempre che, ovviamente, si rinvenga nella specie l’esistenza dei presupposti (formale e sostanziale) discendenti dall’art. 41 c.p.a..
Deriva da quanto sopra che il principale e primo motivo di appello vada respinto, non essendo così scrutinabili i motivi ulteriormente contenuti nell’atto di appello, già dedotti in primo grado ed in questa sede riprodotti.
8. – Ritenuto quindi infondato il principale motivo dedotto in grado di appello, il relativo gravame (n. R.g. 3266/2018) va respinto potendosi, per l’effetto, confermare la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, Sede di Salerno, Sez. II, 12 aprile 2018 n. 548, qui impugnata in parte qua, con conseguente conferma sia della dichiarazione di inammissibilità del ricorso recante motivi aggiunti che della dichiarazione di improcedibilità del ricorso introduttivo (R.g. n. 285/2013).
In ragione della mancata costituzione delle parti intimate non deve disporsi nulla quanto alle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello n. R.g. 3266/2018, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, Sede di Salerno, Sez. II, 12 aprile 2018 n. 548, qui impugnata in parte qua, con conseguente conferma sia della dichiarazione di inammissibilità del ricorso recante motivi aggiunti che della dichiarazione di improcedibilità del ricorso introduttivo (R.g. n. 285/2013).
Nulla per le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 11 luglio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Sergio De Felice – Presidente
Bernhard Lageder – Consigliere
Alessandro Maggio – Consigliere
Oreste Mario Caputo – Consigliere
Stefano Toschei – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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