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6. Gli appelli, che devono essere riuniti ex art. 96, comma 1, c.p.a., possono essere esaminati congiuntamente, stante la sostanziale sovrapponibilità delle censure ivi contenute, sono infondati e non possono essere accolti.
6.1. Deve innanzitutto chiarirsi che il procedimento per il rilascio del permesso di costruire ed il procedimento di accertamento dell’intervenuta decadenza dello stesso ai sensi dell’art. 15, d.P.R. n. 380/2001, sono procedimenti autonomi che sfociano in autonomi e distinti provvedimenti. Da ciò inevitabilmente deriva che il ricorso, infruttuosamente, spiegato nei confronti del primo non spiega effetti nei confronti del ricorso proposto avverso il secondo. Al contrario, l’esito favorevole del ricorso proposto in caso di mancato accertamento dell’intervenuta decadenza del permesso di costruire fa venire meno l’interesse alla decisione del ricorso proposto avverso quest’ultimo atto. Infatti, la decadenza del permesso di costruire impone che ne venga rilasciato uno nuovo, situazione quest’ultima che determina il venir meno di quella lesione, su cui fonda l’interesse del ricorrente all’impugnazione del permesso.
Occorre, altresì, rammentare che la decadenza del titolo edilizio è effetto legale del verificarsi del relativo presupposto, ovvero del decorso del termine di inizio e di ultimazione dei lavori, sì che il provvedimento comunale sul punto è meramente dichiarativo. (cfr. Cons. St., Sez. VI, 20 novembre 2017, n. 5324).
Tanto premesso, non può convenirsi con quanto affermato dall’amministrazione comunale, secondo la quale il primo giudice avrebbe errato nell’esaminare il ricorso per motivi aggiunti per primo. Infatti, la ricostruzione sopra operata dei rapporti tra i due procedimenti, unitamente, al principio di economicità, che anima il processo amministrativo, impongono di esaminare prioritariamente quella domanda, che se fondata, consente il raggiungimento del bene della vita, in questo caso l’interesse oppositivo dell’originario ricorrente alla realizzazione dell’intervento edilizio oggetto del permesso di costruire. Rispetto a ciò, appare perfino superfluo rammentare che il ricorso per motivi aggiunti già nella versione dell’abrogato art. 21, l. TAR, era concepito come strumento di concentrazione processuale delle domande tese al soddisfacimento di un comune interesse sostanziale. Struttura e funzione mantenute dal vigente art. 43 c.p.a.
6.2. Superata la censura avente ad oggetto l’ordine processuale di esame delle domande da parte del TAR, deve passarsi ad esaminare la bontà della conclusione raggiunta da quest’ultimo in ordine all’intervenuta decadenza del permesso di costruire.
Al riguardo, deve rammentarsi che la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio ha chiarito che l’inizio lavori, ai sensi dell’art. 15, comma 2, D.P.R. n. 380 del 2001 (T.U. Edilizia), deve intendersi riferito a concreti lavori edilizi che possono desumersi dagli indizi rilevati sul posto. Pertanto i lavori debbono ritenersi iniziati quando consistano nel concentramento di mezzi e di uomini, cioè nell’impianto del cantiere, nell’innalzamento di elementi portanti, nella elevazione di muri e nella esecuzione di scavi preordinati al gettito delle fondazioni del costruendo edificio per evitare che il termine di decadenza del permesso possa essere eluso con ricorso ad interventi fittizi e simbolici (cfr. ex plurimis, Cons. St., Sez. VI, 19 settembre 2017).
Nella fattispecie in esame la documentazione in atti milita nel senso che alla data del 17 maggio 2011 i lavori non fossero stati in concreto iniziati. Ad una simile conclusione si giunge attraverso un raffronto dei luoghi sulla base delle foto prodotte in primo grado dalle parti, dalle quali si evince che a quella data non vi fosse alcuna significativa attività edilizia in corso, pur a fronte delle particolarità urbanistiche della zona, per l’assenza di qualsivoglia tipo di macchinario o di strumentazione all’uopo necessaria o di qualsivoglia traccia di attività edilizia in corso.
Né in senso opposto può argomentarsi sulla scorta del verbale del sopraluogo dei tecnici comunali, atteso che quest’ultimo, da un lato, testimonia con efficacia fidefaciente soltanto lo stato dei luoghi al 30 maggio 2011, ossia in data successiva all’inutile decorso del termine per l’intrapresa dei lavori; dall’altro, anche in forza della sua laconicità, non consente di ritenere che ivi fossero stati effettuati lavori non realizzabili nel lasso temporale intercorrente tra la data di intervenuta decadenza del permesso e la data di sopraluogo.
In ogni caso è da ricordare in generale che il verbale redatto dai pubblici ufficiali fa piena prova in ordine ai fatti materiali ivi rappresentati ma non nelle parti in cui esprime giudizi soggettivi (cioè mere valutazioni) del verbalizzante.
Ancora non può giungersi alle conclusioni invocate dalle appellanti neanche sulla scorta di quanto meramente dichiarato nel diario del Direttore dei lavori, che indica l’effettuazione di attività meramente preparatorie all’intervento edilizio assentito.
Infine, del tutto neutro è il dato relativo alla stipulazione da parte dell’orignaria controinteressata in data 21 aprile 2011 del contratto (registrato il 13/05/2011) d’appalto relativo alla esecuzione di tutte le opere necessarie alla realizzazione dell’intervento edilizio assentito, poiché la stipula del contratto non prova in concreto l’inizio dei lavori.
7. Entrambi gli appelli devono, dunque, essere respinti. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta,
definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti:
– riunisce gli appelli,
– rigetta gli appelli in esame,
– condanna Sc. 10 S.p.a. e il Comune di (omissis) al pagamento delle spese del presente grado di giudizio, che liquida in euro 5.000,00, per ciascuno, oltre accessori di legge, in favore di Ez. Pi. Ma. Fa..
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2018 con l’intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi – Presidente
Luigi Massimiliano Tarantino – Consigliere, Estensore
Carlo Schilardi – Consigliere
Leonardo Spagnoletti – Consigliere
Alessandro Verrico – Consigliere
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