Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 26 luglio 2016, n. 3387

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6757 del 2013, proposto da:
Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliato in Roma, via (…);
contro
Ma. Ar., rappresentato e difeso dall’avvocato Su. Co., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
nei confronti di
Fondazione Va. It., in persona del commissario liquidatore Ro. Br., rappresentata e difesa dall’avvocato Ma. Sa., con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, viale (…);
per la riforma
della sentenza 30 maggio 2013, n. 5462 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Roma, Sezione III-ter.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione in giudizio di Ma. Ar. e della Fondazione Va. It.;
viste le memorie difensive;
visti tutti gli atti della causa;
relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 aprile 2016 il Cons. Vincenzo Lopilato e uditi per le parti l’avvocato dello Stato An. Fe. e gli avvocati Co. e Sa..

FATTO e DIRITTO

1.- Il Ministro dello Sviluppo Economico, sulla base della relazione del Capo di Gabinetto del 17 aprile 2012, ha sciolto il Consiglio di amministrazione della Fondazione Va. It. e ha nominato Ca. Ma. Cas. Sc. quale commissario straordinario.
Il dott. Ar. Ma. ha impugnato tale atto innanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio.
2.- Il Tribunale amministrativo, con sentenza 30 maggio 2013, n. 5462, ha accolto il ricorso. In particolare, si è rilevato come la predetta Fondazione abbia natura di ente di diritto privato, con la conseguenza che la competenza allo scioglimento spetterebbe, ai sensi dell’art. 25 cod. civ. e del d.P.R 10 febbraio 2000, n. 361 (Regolamento recante norme per la semplificazione dei procedimenti di riconoscimento di persone giuridiche private e di approvazione delle modifiche dell’atto costitutivo e dello statuto), al Prefetto e non al Ministro.
3.- Il Ministero dello sviluppo economico ha proposto appello, rilevando che si tratta di un ente pubblico, riconosciuto successivamente alla sua costituzione con legge e finanziato con risorse pubbliche, con la conseguenza che il potere di scioglimento sarebbe stato validamente esercitato dal Ministro.
3.1.- Si è costituita in giudizio la Fondazione, chiedendo l’accoglimento dell’appello.
3.2.- Si è costituito in giudizio il ricorrente in primo grado, chiedendo il rigetto dell’appello.
4.- La causa è stata decisa all’udienza pubblica del 28 aprile 2016.
5.- L’appello è fondato.
6.- La questione posta all’esame della Sezione impone di stabilire se la Fondazione Va. It. debba considerarsi ente pubblico o ente privato, al fine di valutare la legittimità del potere di scioglimento da parte del Ministro.
6.1.- Questa Sezione ha già avuto modo di affermare che nel nostro ordinamento, anche in ragione dell’influenza del diritto EU.opeo, non esiste una definizione unitaria ed omogenea di ente pubblico.
La valorizzazione del profilo funzionale relativo alle finalità perseguite porta a individuare diverse nozioni di pubblica amministrazione in ragione degli ambiti generali e settoriali di disciplina che vengono in rilievo e, per ciascuna pubblica amministrazione, una possibile articolazione della natura, pubblica o privata, in ragione della specifica disciplina applicabile (Cons. Stato, sez. VI, 1° giugno 2016, n. 2326),
Limitando l’analisi a quanto rileva in questa sede, deve rilevarsi che presupposti necessari per la presenza di un ente pubblico sono di tipo organizzativo e sostanziale.
Il presupposto organizzativo è rappresentato dal rispetto del principio di legalità. La Costituzione impone che deve essere la legge a stabilire quando un soggetto possa qualificarsi come pubblico (art. 97 Cost.). La legge 20 marzo 1975, n. 70 (Disposizioni sul riordinamento degli enti pubblici e del rapporto di lavoro del personale dipendente), in attuazione di tale regola, dispone, con previsione generale, che “nessun nuovo ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge”.
Il presupposto sostanziale è costituito dalla presenza di indici idonei a rilevare la pubblicità dell’ente.
Tale criterio sostanziale di identificazione valorizza una serie di indici esteriori sintomatici e non necessariamente cumulativi della pubblicità, rappresentati, in particolare: dall’istituzione per legge e dalla costituzione ad iniziativa pubblica; dal rapporto di strumentalità con lo Stato o ente territoriale, che implica l’esercizio di poteri di indirizzo e controllo; dal finanziamento pubblico; dal fine di interesse pubblico che deve essere perseguito; dall’attribuzione di poteri pubblici. L’esigenza di maggiore certezza ha indotto il legislatore ad affiancare a questo criterio un altro criterio di tipo formale, consistente nell’indicazione dei soggetti che devono ritenersi pubbliche amministrazioni (si veda art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, recente “Norme generale sull’ordinamento del lavoro alle dipendente delle amministrazioni pubbliche”, che, richiamando genericamente anche “tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali”, non ha una valenza autosufficiente, imponendo che a questo criterio formale si affianchi quello, sopra esposto, di natura sostanziale).
7.- Occorre adesso applicare questi principi alla fattispecie concreta.
7.1.- La Fondazione Va. It. è stata costituita, quale fondazione di partecipazione, dal Ministro dello sviluppo economico con atto notarile del 30 settembre 2005.
7.2.- Le disposizioni normative che nel tempo hanno interessato la Fondazione sono le seguenti.
L’art. 4 della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Finanziaria 2004), ai commi 68, 69 e 70, ha stabilito che:
– “al fine di valorizzare lo stile della produzione nazionale, è istituita dal Ministero delle attività produttive in collaborazione con la società EU. Spa l’Esposizione permanente del design italiano e del made in Italy, con sede in Roma. L’Esposizione permanente del design italiano e del made in Italy ha finalità di valorizzazione dello stile italiano, nonché obiettivi di promozione del commercio internazionale e delle produzioni italiane di qualità”;
– “per l’attuazione dei commi 68 e 69 è autorizzata una spesa pari a 1 milione di EU.o per ciascuno degli anni 2004, 2005 e 2006, a valere sulle risorse di cui al comma 61″, ovvero sul fondo con dotazione di 20 milioni di EU.o per il 2004, 30 milioni di EU.o per il 2005 e 20 milioni di EU.o a decorrere dal 2006, per la realizzazione di azioni a sostegno di una campagna promozionale straordinaria a favore del made in Italy”.
L’art. 33 del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 273 (Definizione e proroga di termini, nonché conseguenti disposizioni urgenti) ha disposto che: “le risorse già previste per gli anni 2004, 2005 e 2006 di cui al comma 70 dell’articolo 4 della legge 24 dicembre 2003, n. 350, come integrate per l’anno 2005 dall’articolo 1, comma 230, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, costituiscono il patrimonio della Fondazione appositamente costituita dal Ministro delle attività produttive per la gestione dell’Esposizione permanente del design italiano e del made in Italy, di cui ai commi 68 e 69 del medesimo articolo 4, e sono alla Fondazione stessa trasferite entro il 28 febbraio 2006, al fine di favorirne l’immediata operatività”.
L’art. 12 del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, ha previsto che:
– “a decorrere dal 1º gennaio 2014 la Fondazione Va. It. (…) è soppressa e i relativi organi, oggetto di scioglimento ai sensi dell’articolo 25 del codice civile, decadono (…)” (comma 59);
– “il commissario in carica al momento della soppressione di cui al comma 59 esercita i poteri del presidente e del consiglio di amministrazione della fondazione e provvede alla gestione delle operazioni della liquidazione delle attività ed estinzione delle passività e alla definizione delle pendenze della fondazione soppressa entro il termine del 30 giugno 2014” (comma 60);
– “le risorse umane, nei limiti del personale con contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato in servizio presso la Fondazione alla data di cui al comma 59, sono trasferite al Ministero dello sviluppo economico che provvede corrispondentemente ad incrementare la propria dotazione organica” (comma 65);
– “il personale di cui al comma 65 è inquadrato nei ruoli del Ministero dello sviluppo economico, con decreto del Ministro dello sviluppo economico adottato di concerto con il Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione e il Ministro dell’economia e delle finanze, previo espletamento di apposita procedura selettiva di verifica dell’idoneità, sulla base di una tabella di equiparazione tra le qualifiche possedute presso la Fondazione e quelle del Ministero tenuto conto delle mansioni svolte e dei titoli di servizio” (comma 66);
– “l’eventuale attivo netto risultante dalla chiusura della gestione del commissario e le disponibilità liquide costituenti il Fondo di dotazione della Fondazione (…)sono versate all’entrata del bilancio dello Stato. Le risorse strumentali della Fondazione sono acquisite al patrimonio del Ministero dello sviluppo economico” (comma 69).
7.3.- Alla luce di quanto esposto, la Sezione ritiene che la Fondazione in esame abbia natura pubblica e non privata.
L’elemento organizzativo costituito dalla costituzione mediante atto normativo deve ritenersi, contrariamente a quanto affermato dal primo giudice, sussistente.
La Fondazione è stata costituita in forma privatistica, su iniziativa pubblica, con atto notarile. Il legislatore, però, con la richiamata legge n. 273 del 2005, ha inteso riconoscergli natura pubblica mediante un riconoscimento successivo. Il requisito organizzativo può, infatti, anche sopravvenire rispetto al momento della creazione dell’ente. Ciò è confermato anche dal fatto che è stato sempre il legislatore, con la legge n. 95 del 2012, a stabilire la soppressione dell’ente e a disporre il trasferimento di personale e risorse strumentali al Ministero che lo ha costituito, con passaggio delle disponibilità liquide costituenti il fondo di dotazione della Fondazione all’entrata del bilancio dello Stato.
L’elemento sostanziale può dirsi anch’esso sussistente.
Accanto allo stesso riconoscimento legislativo, indici rilevatori della pubblicità dell’ente sono costituti:
i) dalla strumentalità rispetto al Ministero, come risulta dal fatto che i componenti del consiglio di amministrazione sono nominati dal Ministro dello sviluppo economico (socio fondatore) in numero di cinque e il Presidente è designato dal medesimo consiglio di amministrazione fra uno dei membri nominato dal Ministro (art. 10 dello statuto);
ii) dal controllo pubblico, quale diretta conseguenza della esposta incidenza sul momento organizzativo;
iii) dal finanziamento pubblico, come risulta dal contenuto della legge n. 273 del 2005;
iv) dalla finalità di interesse pubblico perseguita, in quanto la Fondazione, come già rilevato, pone in essere attività destinata alla valorizzazione e alla promozione del made in Italy e, più in generale, dell’immagine dell’Italia nel mondo, connessa alla promozione del commercio internazionale e delle produzioni italiane di qualità (art. 2 dello statuto).
7.4.- In definitiva, l’analisi contestuale di tutte gli elementi esposti conducono a ritenere che la Fondazione sia un ente pubblico, con consequenziale legittimità del potere di nomina del commissario straordinario da parte del Ministro dello sviluppo economico.
8.- La parte privata costituita in giudizio è condannata al pagamento, in favore dell’appellante e della Fondazione, delle spese di entrambi i gradi di giudizio che si determinano in complessive EU.o 5.000,00. oltre accessori di legge.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando:
a) accoglie l’appello proposto con il ricorso indicato in epigrafe e, per l’effetto, i riforma della sentenza impugnata, rigetta il ricorso di primo grado;
b) condanna parte privata costituita in giudizio è condannata al pagamento, in favore dell’appellante e della Fondazione, delle spese di entrambi i gradi di giudizio che si determinano in complessive EU.o 5.000,00 oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 aprile 2016 con l’intervento dei magistrati:
Sergio Santoro – Presidente
Giulio Castriota Scanderbeg – Consigliere
Dante D’Alessio – Consigliere
Andrea Pannone – Consigliere
Vincenzo Lopilato – Consigliere, Estensore.