Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 14 aprile 2015, n. 1915. L’annullamento d’ufficio di una concessione edilizia non necessita di espressa e specifica motivazione sul pubblico interesse, perché di interesse generale al rispetto della disciplina urbanistica.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL CONSIGLIO DI STATO

IN SEDE GIURISDIZIONALE

SEZIONE SESTA

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5464 del 2014, proposto da

Mu.Al., rappresentato e difeso dagli avvocati Ma.Vi. e Ma.Ma., con domicilio eletto presso l’avv. An.De. in Roma, Via (…);

contro

Comune di Cagliari, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Fr.Fr., con domicilio eletto presso l’avv. Ni.Gi. in Roma, Via (…);

per la riforma

della sentenza del T.A.R. SARDEGNA –CAGLIARI -SEZIONE II, n. 386/2014, resa tra le parti, concernente annullamento di concessione edilizia per la realizzazione di una struttura turistico – balneare su area demaniale ubicata in località Poetto;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Cagliari;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del 24 febbraio 2015 il cons. Marco Buricelli e uditi per le parti gli avvocati Ma.Vi. ed altri;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO e DIRITTO

 

1. Risulta dagli atti che, ottenuta la concessione demaniale di un’area sul litorale urbano del Poetto a Cagliari, il signor Al.Mu. ha chiesto al Comune di poter realizzare, sull’area suddetta, un manufatto turistico -balneare con strutture in legno amovibili.

Il 10 agosto 2006 il Comune ha rilasciato al Mu. la concessione edilizia n. 896/2006C per l’esecuzione di lavori consistenti nella “realizzazione di una struttura turistico –balneare su concessione di area demaniale” sulla spiaggia del Poetto, in zona urbanistica H di salvaguardia, disciplinata dall’art. 30 delle NTA del Piano Urbanistico Comunale (PUC). Ivi sono ammessi interventi di fruizione della risorsa a fini turistico –ricreativi –culturali con la realizzazione di strutture leggere di supporto per la somministrazione di bevande e alimenti, e di opere di supporto alla balneazione.

Si tratta, come da premesse del provvedimento impugnato, di un chiosco bar della superficie di 56 mq. (7 X 8), di un’altezza media di mt. 3,00, oltre a servizi igienici, spogliatoi e docce, per una superficie coperta complessiva di circa 153 mq. e una volumetria complessiva di circa 445 mc..

A distanza di qualche anno il Comune, con nota in data 7 gennaio 2013, ha comunicato al Mu. l’avvio del procedimento di annullamento d’ufficio della concessione edilizia.

Dopo avere acquisito le osservazioni dell’interessato, l’Amministrazione ha adottato la determinazione 11 febbraio 2013, n. 1176, di annullamento in autotutela della concessione edilizia n. 896/2006C.

Il provvedimento di autotutela si basa, in sintesi, sulle considerazioni che seguono.

a) I manufatti autorizzati, “seppur di tipo amovibile e precario, essendo previsti permanenti e non a carattere temporaneo, devono essere considerati volumi urbanistici a tutti gli effetti” (ossia, “nuova costruzione”). In quanto tali, la loro realizzazione non poteva essere assentita, atteso che la spiaggia del Poetto ricade in zona urbanistica H, di conservazione integrale, con un indice di edificabilità territoriale di 0,001 mc./mq. , e sull’area in questione, all’epoca del rilascio della concessione edilizia n. 896/2006C, non vi era volumetria urbanistica disponibile dato che l’indice di edificabilità territoriale era stato ampiamente utilizzato da costruzioni preesistenti.

Inoltre, il regolamento comunale per l’installazione dei manufatti amovibili del Poetto, approvato con deliberazioni del Consiglio comunale del 19 luglio 1999 e del 18 maggio 2000, sulla base del quale era stata rilasciata la concessione edilizia n. 896/2006C, non è confluito in un piano di utilizzo del litorale del Poetto (PUL) regolarmente approvato secondo la procedura stabilita dal piano regionale di utilizzo delle aree del demanio marittimo per finalità turistico ricreative, per cui non ha acquistato efficacia. Nell’area d’intervento era ammissibile esclusivamente l’installazione di manufatti amovibili, precari e temporanei.

b) Premesso che nei “sistemi di spiaggia” quali quello in oggetto, classificati come bene paesaggistico dall’art. 17 delle NTA del piano paesaggistico regionale (PPR), non sono ammessi interventi di trasformazione permanente come quelli assentiti con la concessione edilizia n. 896/2006C, la concessione edilizia è stata rilasciata in violazione dell’art. 12, comma 1, lett. b) delle NTA del PPR, vigente, all’epoca del rilascio della concessione edilizia, come norma di salvaguardia, perché adottato con DGR in data 24 maggio 2006, in quanto, negli ambiti di paesaggio costiero ricadenti nella fascia dei 300 mt. dal mare, classificati zona H dal PUC, come quello interessato dal titolo edilizio annullato, potevano essere al più installati manufatti precari, amovibili e temporanei. Le opere assentite con la concessione edilizia n. 896/2006C non hanno il carattere di precarietà prescritto, tenuto conto del lungo periodo di permanenza. Vero è che al momento del rilascio della concessione edilizia il PPR non era stato ancora definitivamente approvato (il PPR sarebbe stato approvato con DPGR n. 82 del 7 settembre 2006, la concessione edilizia annullata era stata accordata il 10 agosto 2006), ma essendo stato il medesimo già adottato, operava come norma di salvaguardia.

c) Il rilascio della concessione edilizia in favore del solo Mu. realizza un’evidente disparità di trattamento rispetto ai (quindici) gestori titolari di concessioni demaniali marittime sull’arenile del Poetto, destinatari di titoli per il mantenimento di manufatti e di attrezzature di limitate dimensioni e in via temporanea (chioschi per somministrare alimenti e di bevande esclusivamente nella stagione estiva).

d) L’interesse pubblico all’annullamento della concessione edilizia si concretizza in via prioritaria nell’esigenza di ripristinare la legalità violata e nel consentire, “previo espletamento di tutti gli adempimenti previsti dalla normativa urbanistica e paesaggistica, in particolare l’approvazione del P.U.L. in conformità al P.P.R., l’installazione di manufatti e di attrezzature permanenti in coerenza con la qualità di spiaggia urbana prevista dalle direttive regionali vigenti per l’utilizzo del litorale cagliaritano”. La concessione annullata, in relazione alla volumetria e alle caratteristiche delle strutture assentite, non è coerente con il contesto normativo che mira a soddisfare il suddetto interesse (il PUL sarebbe stato approvato in via definitiva con deliberazione del Consiglio comunale n. 74 del 22 ottobre 2014).

2.Nel marzo del 2013 il Mu. ha proposto ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale della Sardegna con quattro motivi, concernenti violazione di legge ed eccesso di potere sotto svariati profili, contro il provvedimento di annullamento in autotutela e, per quanto occorra, avverso la nota comunale di avviso di avvio del procedimento.

Con motivi aggiunti notificati al Comune nel maggio del 2013 il Mu. ha quindi contestato la legittimità dell’art. 30 delle NTA del PUC, approvato con deliberazione comunale n. 59 del 5 novembre 2002, per il caso in cui la disposizione fosse da interpretare nel senso di ammettere, sul litorale del Poetto, soltanto strutture precarie, vietando la realizzazione di strutture stabili.

Con la sentenza in epigrafe il giudice di primo grado, nella resistenza del Comune, ha respinto il ricorso e ha condannato il ricorrente a rimborsare le spese del giudizio in favore dell’Amministrazione.

Il Tribunale amministrativo ha osservato, in sintesi, che:

-nel consentire al Mu. di realizzare, sull’arenile del Poetto, un manufatto turistico –balneare da eseguire con strutture in legno amovibili, stabilendo che la concessione edilizia fosse tacitamente rinnovabile in relazione alla durata della concessione demaniale, l’Amministrazione non aveva assentito un intervento avente carattere precario e temporaneo; né detto carattere poteva farsi derivare dalla tipologia di materiale da utilizzare o dalla natura rimovibile della costruzione;

-opera precaria è quella agevolmente rimovibile e funzionale a soddisfare un’esigenza temporanea, destinata a venire meno dopo il tempo –breve- entro cui si soddisfa l’interesse perseguito con la realizzazione dell’opera;

-il carattere precario dell’opera va escluso qualora la costruzione sia oggettivamente idonea a incidere in modo stabile sullo stato dei luoghi, essendo l’opera destinata a dare un’utilità prolungata nel tempo, indipendentemente dalla temporaneità della destinazione assegnata in via soggettiva all’opera dal realizzatore della stessa;

-nella specie, l’intervento assentito nel 2006 si è dimostrato, anche nei fatti, non precario né temporaneo, dato che a distanza di sette anni dal rilascio del titolo edilizio le opere realizzate risultavano ancora presenti;

-l’intervento assentito, per come autorizzato nel 2006 e per come si è dimostrato nei fatti, possedeva indubbi caratteri di stabilità, era funzionale a soddisfare esigenze permanenti e doveva considerarsi idoneo ad alterare in maniera significativa lo stato dei luoghi e a comportare un incremento del carico urbanistico;

-trovando applicazione l’art. 30 delle NTA del PUC di Cagliari, disposizione previgente al rilascio della concessione edilizia n. 896/2006C, in base al quale nelle zone H, tra le quali è incluso il Poetto, sono consentite solo opere per loro natura precarie e oggettivamente temporanee (l’art. 30 ammette nelle zone H, ove è inclusa la spiaggia del Poetto, la realizzazione di “strutture leggere” di supporto alla balneazione e per la somministrazione di alimenti e bevande), mentre le nuove costruzioni sono assentibili solo nel rispetto dell’indice di edificabilità territoriale di 0,001 mc/ mq. Poiché nella specie era incontroverso che l’intera cubatura realizzabile nell’area era già stata sfruttata all’epoca del rilascio della concessione edilizia, l’intervento del Mu. non poteva essere assentito poiché in contrasto con l’art. 30 delle NTA del PUC;

-nemmeno l’intervento era assentibile in base al regolamento comunale del 1999 -2000 sull’installazione di manufatti amovibili sul litorale del Poetto. Infatti, , in base al combinato disposto di cui agli articoli 1 e 6 del regolamento citato, che fanno riferimento ad aree attrezzate e a manufatti provvisori in legno aventi la caratteristica di essere “facilmente amovibili e smontabili”, le strutture assentibili dovevano essere “precarie e temporanee”, caratteristiche non possedute dall’intervento assentito con la concessione edilizia n. 896;

-ciò rende superfluo appurare se il regolamento comunale del 1999-2000 aveva, o meno (come afferma il Comune) acquisito efficacia;

-l’impugnazione dell’art. 30 delle NTA del PUC -ove interpretato nel senso di consentire solo strutture precarie e di vietare il posizionamento di strutture stabili o comunque di manufatti simili a quello del ricorrente- è tardiva. Il termine decadenziale per ricorrere contro le prescrizioni di cui all’art. 30, direttamente limitative e immediatamente lesive, decorreva dalla pubblicazione dello strumento urbanistico, avvenuta nel BURAS del 20 gennaio 2004. Sicché l’atto di motivi aggiunti, notificato nell’aprile del 2013, era irricevibile;

-in ogni caso, il ricorrente era privo di legittimazione a dedurre il vizio di legittimità dell’art. 30 delle NTA relativamente al mancato coinvolgimento delle autorità amministrative competenti sul demanio marittimo (nei motivi aggiunti in primo grado era stato rilevato che qualora il Comune, nell’adottare il PUC, avesse inteso vietare la realizzazione di strutture simili a quella del ricorrente assentendo soltanto l’esecuzione di strutture precarie, avrebbe violato il principio di leale collaborazione con lo Stato e con la Regione, non avendo coinvolto né l’uno né l’altra nell’attività di pianificazione di una porzione del demanio marittimo). Per il giudice solo le autorità del cui mancato coinvolgimento si fa questione “sono legittimate a dolersi in giudizio di non essere state coinvolte nell’attività pianificatoria, atteso che solo queste ultime vedono pregiudicata, dalla mancata partecipazione al relativo processo decisionale, una propria posizione soggettiva degna di tutela”;

-verificato che almeno una delle ragioni d’illegittimità della concessione edilizia n. 896/2006C individuate dal Comune in sede di autotutela resisteva alle censure mosse, in sentenza si è soggiunto che l’annullamento d’ufficio della concessione edilizia non necessitava di una specifica motivazione sul pubblico interesse alla rimozione del titolo edilizio, e a una comparazione col contrapposto interesse del privato al mantenimento in vita del titolo, coincidendo il pubblico interesse all’annullamento in via di autotutela con l’interesse della collettività al rispetto della disciplina urbanistica. L’eventuale contrapposto interesse del privato, incolpevole e consolidato, perde rilievo e diventa recessivo qualora l’esercizio del potere di autotutela incida su una concessione edilizia relativa a un’area soggetta a vincolo paesaggistico, che comporti penetranti limitazioni alle possibilità di edificazione. In questo caso, la preminenza dell’interesse pubblico sull’interesse privato è in re ipsa, in considerazione del rilievo costituzionale del paesaggio, ex art. 9, comma 2 Cost. . Nella specie il manufatto oggetto della concessione edilizia annullata è collocato entro i 300 metri dalla linea di battigia, in zona tutelata ex lege e all’epoca del rilascio della concessione edilizia n. 896/2006C classificata dal PUC zona H di particolare pregio naturalistico –ambientale, nella quale “deve essere garantita la conservazione dei singoli caratteri naturalistici, storici, morfologici e dei rispettiviinsiemi”, fatta salva la possibilità d’installare opere precarie e temporanee finalizzate a usi turistico –ricreativi, ex art. 30 NTA del PUC) .

3.Con atto d’appello notificato il 24 giugno 2014 il Mu., trascritto il ricorso di primo grado (v. da pagina 4 a pagina 32 del ricorso d’appello), rinviando agli argomenti ivi svolti, formula quattro motivi d’impugnazione e chiede l’annullamento del provvedimento impugnato in primo grado.

Il Comune di Cagliari si è costituito per resistere.

Con ordinanza n. 3593 del 2014 la Sezione, valutato il danno, ha sospeso l’esecutività della sentenza e all’udienza del 24 febbraio 2015 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

4.1.I primi tre motivi d’appello (da pagina 34 a pagina 42) vanno riassunti e possono essere esaminati in modo congiunto.

4.1.1. Sub I) l’appellante premette che il regolamento comunale del 1999 -2000 per l’installazione di manufatti amovibili del Poetto, sulla base del quale nell’agosto 2006 era stata rilasciata la concessione edilizia poi annullata, al momento del rilascio della concessione medesima era efficace e non imponeva la precarietà o la temporaneità del manufatto. La sentenza erra nell’affermare che il regolamento consentiva soltanto il posizionamento di strutture precarie e temporanee, tra le quali non rientra la struttura in questione. L’art. 6 del regolamento prevede che le strutture debbano essere “facilmente amovibili e smontabili”, ma non fa cenno alla loro “precarietà” o “temporaneità”. L’art. 7 consente l’esercizio di attività destinate alla vendita di alimenti e di bevande nei dodici mesi dell’anno e precisa che solo al termine di validità delle autorizzazioni i manufatti vanno rimossi in tutte le loro parti e le aree libere reintegrate conformemente ai valori naturalistici e paesaggistici. Per l’appellante queste disposizioni sono inconciliabili con i requisiti della precarietà e della temporaneità descritti in sentenza.

Sub II), l’appellante ritiene che la sentenza di primo grado erra laddove ha condiviso la lettura del Comune all’art. 30 delle NTA del PUC. Contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale amministrativo, per il quale l’art. 30 consente soltanto opere per loro natura precarie e oggettivamente temporanee, vietando il posizionamento di strutture stabili e permanenti, l’appello evidenzia che l’art. 30 non menziona i requisiti della temporaneità e della precarietà, ma si riferisce unicamente a “strutture leggere” destinate alla somministrazione e alla vendita di alimenti e di bevande e di “supporto alla balneazione”, e alla “fruizione di risorse [… ] a usi turistico –ricreativi” e “ricreativo culturali quali opere di accesso almare di supporto alla balneazione ecc.”, ipotesi nella quale ricade la struttura del Mu.. Il Tribunale amministrativo travisa il significato dell’art. 30 delle NTA del PUC, disposizione che non giustificava l’annullamento in via di autotutela della concessione edilizia. L’intervento assentito con il titolo edilizio dell’agosto del 2006 era in realtà compatibile con le prescrizioni della disposizione suddetta.

Il riferimento al requisito dell’indice di edificabilità territoriale di zona (0,001 mc. / mq.) non ha poi rilievo, dato che le direttive regionali e il regolamento comunale del 1999 -2000 hanno dettato una disciplina riguardante gli interventi ammissibili sulle spiagge secondo una prospettiva estranea a quella propria della pianificazione urbanistica e collegata funzionalmente con l’uso pubblico della spiaggia e con i servizi compatibili con detto uso.

Sotto differente angolazione, e con riferimento all’impugnazione dell’art. 30 delle NTA del PUC ove interpretato nel senso di consentire solo strutture precarie, vietando strutture stabili (v. motivo sub III), l’appellante critica le statuizioni di primo grado con le quali: a) è stato giudicato tardivo l’atto di motivi aggiunti proposto avverso l’art. 30 delle NTA, in quanto notificato nell’aprile del 2013, mentre il PUC di Cagliari risulta pubblicato nel BURAS del 20 gennaio 2004; b) l’appellante è stato considerato privo di legittimazione a rilevare l’illegittimità in parte qua di una NTA dello strumento urbanistico per la parte relativa alla disciplina sul demanio marittimo a causa del mancato “coinvolgimento procedimentale” delle autorità amministrative competenti sul demanio medesimo (nei motivi aggiunti in primo grado era stato rilevato che se il Comune, nell’adottare il PUC, avesse inteso vietare la realizzazione di strutture simili a quella del ricorrente assentendo soltanto l’esecuzione di strutture precarie, avrebbe violato il principio di leale collaborazione con lo Stato e con la Regione, non avendo coinvolto né l’uno né l’altra nell’attività di pianificazione di una porzione del demanio marittimo), in quanto per il Tribunale amministrativo soltanto le amministrazioni che avrebbero dovuto partecipare all’attività pianificatoria sarebbero state legittimate a censurare il fatto del proprio mancato coinvolgimento.

La sentenza erra poi sia perché non era concepibile impugnare le NTA del PUC entro sessanta giorni dalla pubblicazione nel BURAS, avvenuta nel 2004, dato che la concessione edilizia era stata rilasciata solo nell’agosto del 2006, ossia oltre due anni dopo l’avvenuta pubblicazione del PUC nel BURAS, e al momento del rilascio del titolo edilizio il Mu. non avrebbe avuto alcun interesse a impugnare l’art. 30, essendo detto interesse sorto solo nel 2013, cioè quando il Comune ha dato all’art. 30 un’interpretazione diversa da quella data sino ad allora; sia per avere considerato legittimate a proporre la censura solo le autorità che avrebbero dovuto partecipare all’attività pianificatoria, e del cui mancato coinvolgimento si fa questione, atteso che solo queste vedrebbero pregiudicata, dalla mancata partecipazione al processo decisionale, una propria posizione degna di tutela. Non è così: l’appellante avrebbe infatti un interesse diretto e attuale a contestare una disposizione del PUC che, se interpretata come pretende il Comune, inciderebbe in modo negativo sul titolo edilizio a suo tempo rilasciato dal Comune stesso.

4.1.2.Le censure sopra riassunte, collegate tra loro, anche in considerazione delle ragioni (sulle quali v. sopra, p. 1.) su cui si fonda il provvedimento in autotutela impugnato in primo grado, possono essere esaminate in modo congiunto.

Il Collegio ritiene che, seppur con le precisazioni che seguiranno, l’esito della controversia non possa essere sovvertito dalle critiche rivolte alla sentenza.

In via preliminare, va precisato che la spiaggia del Poetto a Cagliari è qualificata come area di particolare pregio ambientale e naturalistico, assoggettata a vincolo d’integrale conservazione dei singoli caratteri naturalistici, storici, morfologici e d’insieme. Viene in questione un’area compresa in un “litorale urbano”, definibile come “spiaggia urbana”, inclusa nella fascia costiera dei 300 metri dalla linea di battigia, rilevante ai sensi dell’art. 142 d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 e dell’art. 10 –bis (Piani territoriali paesistici: tutela delle zone di rilevante interesse paesistico-ambientale) l. r. Sardegna 22 dicembre 1989, n. 45 (Norme per l’uso e la tutela del territorio regionale); v. zona urbanistica H di salvaguardia, disciplinata dall’art. 30 delle NTA del PUC).

Sempre in via preliminare va rammentato che, come specificato sopra, al punto 1. il provvedimento n. 1176/2013 di annullamento in via di autotutela della concessione edilizia n. 896/2006C, impugnato in primo grado, quantunque si fondi, essenzialmente, sulla qualificazione del manufatto come “nuova costruzione”,“intervent(o) di trasformazione permanente”, volume urbanisticamente rilevante, anche in quanto destinato –e, in effetti, adibito- a un utilizzo perdurante nel tempo, in quanto tale, a suo tempo, non assentibile, fa richiamo, nelle premesse e nella parte centrale della motivazione, a diverse norme e disposizioni, di piani e di regolamenti, tra loro diversi, ancorché collegati, che consentono la realizzazione, sulla spiaggia del Poetto, esclusivamente di determinate strutture, aventi certe caratteristiche e, nel contempo e in correlazione, vietano interventi con caratteristiche diverse.

Può ben dirsi, dunque, che la determinazione in autotutela gravata si fondi, se non su ragioni giustificatrici in fatto tra loro autonome, quantomeno su basi regolamentari e normative plurime, come adombrato in sentenza laddove (pag. 13), si considera appurato “che almeno uno dei motivi di illegittimità della concessione edilizia n. 896/2006C individuati dal Comune in sede di autotutela resiste alle censure mosse”, e (pag. 15) si respinge il ricorso assorbendo le ulteriori censure.

Questa impostazione mantiene valore anche in questa sede; cosicché, una volta verificata l’efficacia e la validità di una delle previsioni su cui si basa il provvedimento impugnato, potrebbe rimanere superfluo il vagliare altre questioni sull’applicabilità, e comunque l’attinenza alla fattispecie, di altri “riferimenti normativi” presi in considerazione dal Comune a sostegno della sua determinazione.

Ciò posto, correttamente la sentenza, nel condividere la posizione dell’Amministrazione, qualifica l’intervento assentito e realizzato, nel 2006 come nuova costruzione – volume urbanisticamente rilevante, destinato a un utilizzo permanente [nei fatti utilizzato stabilmente], perciò non assentibile ab origine: tanto sulla base del regolamento comunale del 1999 -2000 e degli articoli 30 delle NTA del PUC e 12/B) delle NTA del PPR (cfr,, per la qualificazione come nuove costruzioni delle installazioni di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, o come depositi, magazzini e simili, “e che non siano direttia soddisfare esigenze meramente temporanee” , l’art. 3, comma 1, lett. e/5) d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380).

Circa le caratteristiche in fatto e l’effettiva consistenza dell’intervento, la sentenza pone in modo condivisibile in risalto la circostanza che il titolo edilizio, assentito nel 2006 anche in correlazione con la durata della concessione demaniale che era stata accordata al Mu. nel maggio 2006 sull’area in argomento, non prevedeva che l’intervento, ancorché da eseguirsi con strutture in legno amovibili, dovesse avere carattere precario e temporaneo, non venendo in questione il soddisfacimento di esigenze temporanee: anzi, veniva oggettivamente in rilievo un manufatto per dimensioni, caratteristiche e finalità “destinato a dare un’utilità prolungata nel tempo”. Un intervento, insomma, né precario né provvisorio ma, per come assentito e per come si è “dimostrato anche neifatti” (posto che dopo oltre otto anni dal rilascio le opere erano ancora presenti continuando ad alterare lo stato dei luoghi), rivolto a soddisfare esigenze perduranti nel tempo: a nulla rilevavano in contrario l’elemento della “amovibilità” della struttura, di per sé tutt’altro che incompatibile con la qualificazione dell’intervento come idoneo ad alterare lo stato dei luoghi e a incrementare il carico urbanistico.

Il presupposto argomentativo dal quale il Comune, nell’esercizio del potere di autotutela, ha preso le mosse, in modo corretto e conforme alla realtà, era che veniva in rilievo un manufatto non provvisorio né precario, ma avente destinazione stabile e permanente.

Quanto ai riferimenti normativi”, sulla “questione regolamento comunale del 1999 -2000 sulla installazione di manufatti amovibili nell’arenile del Poetto”, si è detto che l’argomento del Mu. è che il regolamento non avrebbe imposto la precarietà o la temporaneità, e poteva essere inteso nel senso di consentire l’installazione, sulla spiaggia, di manufatti anche in via stabile e permanente.

L’assunto non è fondato.

Vero è che l’art. 7 del regolamento – che consente l’esercizio di attività destinate alla vendita di alimenti e di bevande nei dodici mesi dell’anno e nel precisare che solo al termine di validità delle autorizzazioni i manufatti vanno rimossi in tutte le parti e le aree libere reintegrate conformemente ai valori naturalistici e paesaggistici – sembrerebbe introdurre elementi per l’assentibilità anche di manufatti permanenti e stabili.

Peraltro, una corretta e ragionevole lettura del regolamento non può non fare – a pena di una contraddittorietà intrinseca rispetto alle sue finalità – riferimento al suo contenuto complessivo, tenendo conto in particolare del carattere dell’area cui si riferisce (litorale urbano), e dell’assoggettamento della spiaggia del Poetto, classificata in zona H e contrassegnata da particolare pregio ambientale e naturalistico, a vincolo di conservazione integrale.

Ciò posto, come bene rilevato in sentenza, dall’esame del regolamento nel suo complesso, con particolare riferimento agli articoli 1 e 6, si ricava con sufficiente chiarezza che la disciplina riguardava l’installazione di manufatti provvisori, facilmente amovibili e smontabili, essenzialmente di supporto alla balneazione.

Si deve dunque convenire con la decisione del giudice di primo grado: “le strutture consentite dal citato regolamento dovevano avere l’essenziale caratteristica di essere precarie e temporanee, caratteristiche queste che non possedeva […] l’intervento assentito con la concessione edilizia n. 896/2006C”, trattandosi, come detto, di manufatto oggettivamente funzionale al soddisfacimento di esigenze permanenti. Non può trovare condivisione un’interpretazione che porti, contro le rammentate finalità, a rendere assentibile la collocazione sull’arenile anche di manufatti a carattere stabile: non v’è chi non veda, del resto, che si tratterebbe a quel punto di ordinarie seppur contenute costruzioni, soggette come tali agli usuali titoli edilizi (cfr. a contrario art. 3, comma 1, lett. e.5) d.P.R. n. 380 del 2011).

Tanto è sufficiente alla qualificazione della realizzazione, indipendentemente dall’efficacia del regolamento del 1999-2000 al momento del rilascio della concessione edilizia del 2006, per non essere confluito in un PUL approvato (il PUL risulta approvato in via definitiva dal Comune soltanto nell’ottobre del 2014): la questione perde rilievo e, come rileva la sentenza, diventa “superfluo appurare se il (regolamento) avesse o meno acquistato efficacia, con conseguente irrilevanza della correlativacensura”. Piuttosto va rimarcato che il regolamento non poteva fungere da base per assentire interventi come quello in discussione.

Parimenti, la determinazione contestata in primo grado, laddove (pagg. 4 e 5 della determina n. 1176/2013) evidenzia il contrasto tra la concessione edilizia e la prescrizione dell’art. 12, lett. b), delle NTA del piano paesaggistico regionale -PPR, in base al quale negli àmbiti di paesaggio costieri sono ammessi soltanto interventi che riguardano “opere oggettivamente precarie e temporanee”, è immune dai rilievi formulati dall’appello.

Sull’oggettiva qualificazione del manufatto come né precario e né temporaneo, laddove la compenetrazione tra precarietà e soddisfacimento di esigenze temporanee è evidente, si è già detto.

Ci si trova insomma di fronte a un intervento dal carattere permanente e stabile, idoneo ad alterare lo stato dei luoghi.

Nemmeno è fondato l’assunto di omessa pronuncia, riproposto per relationem, a pag. 39 dell’atto d’appello con un richiamo al terzo motivo del ricorso di primo grado, come trascritto, in particolare, a pagina 19 del ricorso in appello. Si afferma che nell’agosto del 2006 le NTA del PPR, adottato con DGR del 24 maggio 2006, in modo specifico l’art. 12, lett. b), non erano ancora vigenti come norme o misure di salvaguardia : il PPR verrà infatti approvato soltanto con DGR del 5 settembre 2006 e quindi con DPGR del 7 settembre 2006, dopo il rilascio della concessione edilizia.

In mancanza di norme primarie ad hoc che consentissero, o obbligassero ad attribuire efficacia immediata– sub specie di misure di salvaguardia – a un piano paesaggistico adottato e non ancora approvato (si noti che l’art. 143 d.lgs. n. 42 del 2004–“a far data dall’adozione del piano paesaggistico non sono consentiti, sugli immobili e nelle aree di cui all’ articolo 134 [come le aree ex art. 142, come la spiaggia del Poetto] interventi in contrasto con le prescrizioni di tutela previste nel piano stesso” – verrà introdotto nel testo sopra trascritto soltanto due anni dopo, con il d. lgs. n. 63 del 2008), il Comune, nel 2013, avrebbe errato nel considerare applicabile, sin dall’agosto del 2006, la prescrizione “limitativa” di cui al citato art. 12/B) del PPR.

Contro l’assunto del Mu.:

-è da rilevare preliminarmente che in base all’art. 3 l.r. Sardegna 25 novembre 2004, n. 8 (Norme urgenti di provvisoria salvaguardia per la pianificazione paesaggistica e la tutela del territorio regionale -Misure di salvaguardia):

1. Fermo quanto disposto dal comma 1 dell’ articolo 10-bis della legge regionale n. 45 del 1989, fino all’approvazione del Piano paesaggistico regionale e comunque per un periodo non superiore a 18 mesi, i seguenti ambiti territoriali sono sottoposti a misure di salvaguardia comportanti il divieto di realizzare nuove opere soggette a concessione ed autorizzazione edilizia, nonché quello di approvare, sottoscrivere e rinnovare convenzioni di lottizzazione:

a) territori costieri compresi nella fascia entro i 2.000 metri dalla linea di battigia marina, anche per i terreni elevati sul mare;

b) territori costieri compresi nella fascia entro i 500 metri dalla linea di battigia marina, anche per i terreni elevati sul mare, per le isole minori;

c) compendi sabbiosi e dunali.

2. Da tali ambiti territoriali sono esclusi quelli ricadenti nei comuni dotati di Piani urbanistici comunali di cui ai commi 1 e 2 dell’articolo 8…”.

Vero è che tra i comuni dotati di PUC all’entrata in vigore della l.r. n. 8 del 2004, con conseguente esclusione ai sensi di questo comma 2, vi era anche Cagliari (v. delibere del Consiglio comunale n. 59 del 5 novembre 2002 e n. 64 dell’8 ottobre 2003).

Ma è vero anche che l’art. 30 delle NTA del PUC, il cui significato, come si vedrà non è stato travisato dall’Amministrazione, ammetteva solo strutture leggere di supporto alla balneazione e per la somministrazione di alimenti e bevande, con conseguente divieto di opere soggette a concessione edilizia come quella per cui è causa.

Ove mai l’art. 30 delle NTA del PUC fosse illegittimo per ragioni procedimentali, alla data dell’agosto 2006 troverebbe applicazione la norma di salvaguardia di cui all’art. 3, comma 1, della l.r. n. 8 del 2004.

Inoltre, ribadito che la funzione delle misure di salvaguardia è d’impedire che nelle more della procedura di approvazione in via definitiva di un piano siano posti in essere interventi di modifica dell’assetto del territorio tali da precludere l’attuazione del piano adottato ma non ancora approvato, è evidente che sarebbe stato irragionevole assentire un intervento edilizio destinato a perdurare nel tempo, in contrasto con un piano in itinere che invece consentiva interventi oggettivamente precari e temporanei e che dopo poche settimane sarebbe stato approvato in via definitiva.

Sulla “questione art. 30 delle NTA del PUC”, in rito e merito, tenuto conto del contesto normativo e del particolare pregio naturalistico e ambientale della zona (H), gli interventi nell’àmbito del sistema spiaggia non possono che essere precari e temporanei e le “strutture leggere” di supporto alla balneazione di cui al citato art. 30 non possono che essere tali.

Non è fuor d’opera il riferimento, nelle premesse del provvedimento impugnato in primo grado, all’indice di edificabilità territoriale delle zone H, pari a 0,001 mc/mq, ampiamente saturato con volumetrie di pregressa realizzazione.

Insomma, nessun travisamento dell’art. 30, né da parte del Comune né dal Tribunale amministrativo, è ravvisabile. In un contesto di particolare pregio come quello in esame l’art. 30 non poteva essere letto se non nel senso di non ammettere alterazioni dello stato dei luoghi: coerentemente, del resto, con la prescrizione limitativa di cui all’art. 12/B) del PPR.

Coerentemente, dato che la determina di annullamento in autotutela si sorregge con i richiami al regolamento comunale del 1999 -2000 e all’art. 12/B) delle NTA del PPR, perdono rilievo le questioni poste dall’appellante in ordine alla lettura da dare al citato art. 30 e, prima ancora, le critiche alle statuizioni in rito – in punto tardività dei motivi aggiunti proposti contro l’art. 30 e carenza di legittimazione a dedurre la violazione procedimentale di cui si dirà – contenute in sentenza.

In effetti:

-anche a ritenere che il Mu., contrariamente a quanto afferma la sentenza, non avrebbe dovuto impugnare l’art. 30 delle NTA del PUC nei sessanta giorni dalla pubblicazione dello strumento di pianificazione nel BURAS, ovvero nel marzo del 2004 (cioè due anni prima del conseguimento della concessione edilizia del cui annullamento si discute), perché l’interesse a impugnare l’art. 30 delle NTA era sorto solo nel 2013;

-anche a considerare l’appellante munito di legittimazione a dedurre un vizio di natura procedimentale per violazione del principio di leale collaborazione con lo Stato e con la Regione, in relazione al mancato coinvolgimento dell’uno e dell’altra nell’attività di pianificazione di una porzione del demanio marittimo; e a ritenere il Mu. titolare di un interesse diretto e attuale a contestare una disposizione del PUC che, se letta con il Comune, inciderebbe in modo negativo sul titolo edilizio a suo tempo rilasciato dal Comune stesso (diversamente da quanto ritenuto dalla sentenza, secondo cui solo le autorità del cui coinvolgimento necessario si fa questione sarebbero legittimate a dolersi in giudizio di non essere state coinvolte nell’attività pianificatoria, con conseguente lesione di una propria posizione soggettiva meritevole di tutela derivante dalla mancata partecipazione al processo decisionale);

-anche a ritenere, in relazione all’eccezione comunale d’inammissibilità dell’atto di motivi aggiunti diretto contro l’art. 30 delle NTA, perché notificato soltanto al Comune che ha adottato il PUC e non anche alla Regione che lo ha avrebbe approvato, che non vi fosse in capo al Mu. alcun obbligo di notificare i motivi aggiunti contro l’art. 30 delle NTA pure alla Regione dato che nel novembre del 2002, vale a dire al momento dell’approvazione in via definitiva del PUC da parte del Consiglio comunale, non era più prevista da tempo –v. art. 2 l.r. n. 45 del 1989- alcuna approvazione regionale del piano (che infatti non c’è stata) e dunque non vi era alcun obbligo di notificare i motivi aggiunti avverso le NTA anche alla Regione;

-e anche infine a voler considerare, nel merito, apprezzabile in modo favorevole, alla luce di Cons. Stato, VI, 21 settembre 2006, n. 5547, cui fare rinvio ai sensi degli articoli 74 e 88, comma 2, lett. d) Cod. proc. amm., la censura procedimentale di ripetuta violazione del principio di leale collaborazione con lo Stato e con la Regione, per mancato coinvolgimento dell’uno e dell’altra nell’attività di pianificazione di una porzione di demanio, perché l’assetto urbanistico incidente sul demanio marittimo va determinato, negli strumenti di pianificazione, previa intesa con l’autorità statale, con possibili conseguenze sulla legittimità dello strumento per la parte relativa alla disciplina sul demanio marittimo ove non risulti da una preventiva intesa tra enti (intesa preventiva che non risulta intervenuta in vista dell’approvazione del PUC);

-ebbene, anche a prendere in considerazione tutto questo, è evidente come non ne potrebbe derivare l’illegittimità del provvedimento di autotutela e non potrebbe essere sovvertito l’esito del giudizio di primo grado, fondandosi l’atto di autotutela su “ragioni giuridiche” autonome e sufficienti per sorreggere il disposto annullamento della concessione edilizia

4.2. E’ infine infondato e va respinto anche il IV motivo, di violazione dell’art. 21-nonies l. n. 241 del 1990 e di insufficiente motivazione sull’interesse pubblico, a base dell’annullamento in autotutela della concessione edilizia del 2006.

L’appello deduce che, tenuto conto del lungo periodo di tempo trascorso dall’avvenuto rilascio del titolo edilizio, e del ragionevole e incolpevole affidamento del privato sulla regolarità della situazione, non si comprende perché l’affidamento del privato doveva considerarsi recessivo rispetto all’interesse pubblico.

Anche la statuizione del giudice di primo di cui alle pagine da 13 a 15 della sentenza resiste alle critiche che le sono state rivolte.

Occorre piuttosto considerare in primo luogo che, per pacifica giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (es. Cons. Stato, IV, 30 luglio 2012, n. 4300), l’annullamento d’ufficio di una concessione edilizia non necessita di espressa e specifica motivazione sul pubblico interesse, perché di interesse generale al rispetto della disciplina urbanistica.

In modo corretto quindi è fatto richiamo all’esigenza di un corretto ripristino del governo del territorio. Inoltre la preminenza dell’interesse generale sull’interesse del privato, in situazioni come quella in esame, caratterizzate dalla collocazione del manufatto nella fascia costiera dei 300 m. dal mare, in zona H dal PUC, di particolare pregio naturalistico –ambientale e di conservazione integrale, è in re ipsa:anche in considerazione del principio fondamentale della tutela del paesaggio di cui all’art. 9, secondo comma, Cost..

In conclusione l’appello va respinto e la sentenza confermata, con le precisazioni motivazioni sopra specificate.

Le evidenziate peculiarità della controversia appaiono tali da giustificare l’integrale compensazione delle spese del grado di giudizio tra le parti.

 

P.Q.M.

 

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge confermando, per l’effetto, la sentenza impugnata.

Spese del grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 24 febbraio 2015 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Severini – Presidente

Roberto Giovagnoli – Consigliere

Roberta Vigotti – Consigliere

Bernhard Lageder – Consigliere

Marco Buricelli – Consigliere, Estensore

Depositata in Segreteria il 14 aprile 2015.