Consiglio di Stato, sezione V, sentenza 6 marzo 2017, n. 1037

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Quinta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3696 del 2007, proposto da:

So. Ir. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Si. Pi., con domicilio eletto presso l’avvocato An. Ma. in Roma, via (…);

contro

Provincia di Ferrara, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gi. Be., con domicilio eletto presso la Segreteria del Consiglio di Stato in Roma, piazza (…);

per la riforma

della sentenza del T.A.R. EMILIA-ROMAGNA – BOLOGNA: SEZIONE I n. 00201/2006, resa tra le parti, concernente interruzione attività imprenditoriale compostaggio e trasformazioni biologiche.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 ottobre 2016 il Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti gli avvocati An. Ma. per delega di Ma. e Pa. per delega di Be.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- La Ir. s.r.l. premette di avere svolto dal 1994 e fino al 16 aprile 1998 (data di entrata in vigore del d.m. 5 febbraio 1998), in forza di autorizzazioni regionali, l’attività di recupero e di trasformazione dei residui in fertilizzanti, ammendanti, concimi.

A seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 e delle relative norme tecniche, contenute nel d.m. 5 febbraio 1998, Ir. s.r.l. ha comunicato alla competente Provincia di Ferrara la prosecuzione dell’attività. L’Amministrazione ha vietato detta attività con provvedimento in data 18 settembre 1998, qualificandola come “nuova”, nell’assunto che i rifiuti utilizzati erano idonei a produrre compost e non fertilizzanti.

L’efficacia interdittiva del provvedimento suindicato e dei successivi intervenuti è durata per quattro anni.

2. – Nel giudizio di primo grado Ir. s.r.l. ha impugnato, dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna, Bologna, con ricorsi poi riuniti, i provvedimenti che le hanno precluso lo svolgimento dell’attività imprenditoriale. Con la sentenza 31 dicembre 2002, n. 2630 il Tribunale amministrativo regionale, in accoglimento dei ricorsi, ha annullato i provvedimenti impugnati, disponendo, per l’effetto, che la Provincia provvedesse al riesame dell’istanza della società.

3. – Con la sentenza 21 febbraio 2006, n. 201, qui appellata, lo stesso Tribunale amministrativo regionale ha invece respinto la domanda di risarcimento dei danni (nella misura complessiva di euro 1.281.859,00) esperita da Ir. s.r.l. nei confronti dell’Amministrazione provinciale, nella considerazione che l’annullamento per difetto di motivazione del provvedimento non comporta alcun accertamento in ordine alla spettanza o meno del bene della vita da conseguire; tanto è vero che, a seguito della riedizione del procedimento, è intervenuto un nuovo diniego da parte dell’Amministrazione in ordine alla prosecuzione dell’attività di recupero dei rifiuti, rimasto peraltro inoppugnato.

4. – Avverso detta sentenza ha interposto appello Ir. s.r.l. affidandolo essenzialmente ad un articolato motivo di critica della sentenza, che sarà oggetto di successiva disamina.

5. – Si è costituita in resistenza la Provincia di Ferrara chiedendo la reiezione dell’appello.

6. – All’udienza del 20 ottobre 2016 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.- Con il primo motivo di appello si deduce l’erroneità della sentenza, la quale si è fondata sul convincimento che la So. Ir. avesse richiesto un’autorizzazione a svolgere l’attività di recupero dei rifiuti, disattesa dall’Amministrazione, mentre la sentenza n. 2630 del 2002, alla base del presente giudizio, ha accertato che l’appellante era già in esercizio alla data di entrata in vigore del d.lgs. n. 22 del 1997, ragione per cui dovevano considerarsi efficaci le comunicazioni già effettuate (ai sensi del combinato disposto degli artt. 33 e 57 dello stesso corpus legislativo). L’appellante era già autorizzata all’esercizio dell’attività, ed ha pertanto azionato in sede giurisdizionale un interesse oppositivo, e non già di tipo pretensivo. In ogni caso, ad avviso dell’appellante, anche un vizio di natura formale può comportare l’obbligo dell’Amministrazione al risarcimento del danno.

Il motivo non è fondato, e va pertanto disatteso.

La sentenza n. 2630 del 2002 del Tribunale amministrativo regionale ha accolto il ricorso avverso il provvedimento interdittivo del 18 settembre 1998 nella considerazione che “a fronte di una comunicazione effettuata […] -(ai sensi dell’art. 57, comma 6, del d.lgs. n. 22 del 1997)-, quindi, la provincia di Ferrara avrebbe dovuto verificare la sussistenza dei suddetti requisiti necessari per l’applicazione del regime transitorio (continuazione attività), vale a dire accertare se l’attività era in esercizio, se rientrava nell’allegato 3 al decreto ministeriale del 5 settembre 1994 e nell’allegato 1 al decreto del 16 gennaio 1995, e, infine, il rispetto delle nuove norme tecniche. La provincia di Ferrara, invece, ha fatto discendere l’inapplicabilità del regime transitorio dal fatto che le nuove norme tecniche recano una diversa classificazione dell’attività esercitata dalla ricorrente, prima riconducibile genericamente alla produzione di fertilizzante, ora riconducibile in parte alla produzione del compost, in parte alla produzione di fertilizzanti” (pagg. 3 e 4).

A bene considerare, la suddetta sentenza n. 2630 del 2002, pur avendo stimato che le disposizioni transitorie, di cui all’art. 57 del d.lgs. n. 22 del 1997, sono applicabili anche in presenza delle nuove norme tecniche recanti una differente classificazione dell’attività, ha affermato che il regime di continuazione delle attività comporta che le stesse siano riconducibili nell’ambito delle previsioni dei precedenti decreti ministeriali e che inoltre siano conformi alle nuove norme tecniche.

In altre parole, il consenso alla continuazione dell’attività richiedeva di accertare la conformità delle precedenti operazioni di recupero rifiuti rispetto alle prescrizioni tecniche del d.m. 5 febbraio 1998.

Ciò significa che il giudicato di annullamento è effettivamente per difetto di motivazione e di istruttoria, in quanto “tale accertamento non è stato svolto, né possono essere presi in considerazione gli argomenti introdotti per la prima volta in giudizio dalla provincia nella parte in cui affermano che l’attività non è conforme alle norme recate dal decreto ministeriale del 5 febbraio 1998” (pag. 4).

Analogamente, il giudicato di annullamento avverso il provvedimento del settembre 1999 si fonda sul difetto di motivazione, censurando il provvedimento stesso “in quanto, a fronte della presentazione di un’ampia documentazione a corredo della propria denuncia di inizio attività, la provincia di Ferrara si è limitata ad affermare in modo apodittico che non sussistono le condizioni previste dal decreto ministeriale mentre avrebbe dovuto indicare le ragioni del contrasto, come risulta dal quarto comma dell’art. 33 del decreto legislativo n. 22/1997”. In particolare, ha sottolineato la sentenza n. 2630 del 2002 che “l’articolo 33 del decreto legislativo n. 22/1997 […], al di là dell’obbligo generale di motivazione prevista dall’articolo 3 della legge n. 241/1990, impone all’amministrazione un autonomo onere di rappresentare le ragioni che impediscono la prosecuzione dell’attività al fine di consentire all’impresa di apportare le modifiche necessarie ad adeguare le operazioni alla normativa tecnica” (pag. 5).

2. – Le considerazioni che precedono pongono dunque in evidenza che il giudicato di annullamento su cui l’odierna appellante ha fondato la propria domanda di risarcimento del danno rinviene i propri limiti oggettivi nel difetto di motivazione e di istruttoria.

Ne consegue che correttamente la sentenza n. 201 del 2006 del Tribunale amministrativo regionale, oggetto di appello, ha statuito che “il semplice annullamento dell’atto di diniego determinato dalla lesione di un interesse legittimo procedimentale quale deve essere considerato l’obbligo di motivazione non comporta alcun giudizio in ordine alla spettanza o meno del bene da conseguire, essendo tale giudizio rimesso alla successiva fase provvedimentale dell’amministrazione”.

E’ infatti consolidato indirizzo giurisprudenziale, al di là dell’inquadramento quale interesse procedimentale, che il giudicato di annullamento di un provvedimento amministrativo per vizi formali (quali il difetto di istruttoria o di motivazione), in quanto pacificamente non contiene alcun accertamento in ordine alla spettanza del bene della vita coinvolto dal provvedimento impugnato, come qui ritenuto dalla sentenza di prime cure, non consente di fondare la pretesa al risarcimento del danno, o, per meglio dire, non può costituire il presupposto per l’accoglimento della domanda di risarcimento del danno (in termini, ex multis, Cons. Stato, V, 14 ottobre 2014, n. 5115; III, 23 gennaio 2015, n. 302; V, 10 febbraio 2015, n. 675; V, 23 agosto 2016, n. 3674).

Infatti mentre la caducazione dell’atto amministrativo per vizi sostanziali vincola l’amministrazione ad attenersi nella successiva attività alle statuizioni del giudice, l’annullamento fondato su profili formali non elimina né riduce il potere dell’amministrazione di provvedere in ordine allo stesso oggetto dell’atto annullato e lascia ampio il potere in merito dell’amministrazione, con il solo limite negativo di riesercizio nelle stesse caratterizzazioni di cui si è accertata l’illegittimità, sicché non possono ritenersi condizionate o determinate in positivo le scelte dell’amministrazione rispetto ad ogni altra possibile motivazione utilizzabile (Cons. Stato, V, 13 maggio 2014, n. 2449).

Ciò è quanto accaduto nella fattispecie, in cui, a seguito della rinnovazione dell’attività amministrativa per effetto del giudicato di annullamento, sono intervenuti gli ulteriori provvedimenti di diniego del luglio 2003, rimasti peraltro inoppugnati, motivati nella considerazione che l’attività produttiva della società non era conforme alle norme tecniche di cui al d.m. 5 febbraio 1998.

3.- In conclusione, alla stregua di quanto esposto, l’appello deve essere respinto.

Le spese di giudizio seguono, come per regola, la soccombenza, e sono liquidate nella misura fissata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Quinta)

definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante alla rifusione, in favore dell’Amministrazione provinciale appellata, delle spese di giudizio, liquidate in euro tremila/00 (3.000,00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 ottobre 2016 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Severini – Presidente

Fabio Franconiero – Consigliere

Luigi Massimiliano Tarantino – Consigliere

Raffaele Prosperi – Consigliere

Stefano Fantini – Consigliere,