Consiglio di Stato, sezione terza, Sentenza 31 maggio 2018, n. 3295.

La massima estrapolata:

Appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia sulla revoca di una pubblica sovvenzione, qualora la revoca sia stata disposta per l’inadempimento del beneficiario agli obblighi imposti dalla legge o dal provvedimento concessorio nella fase esecutiva del rapporto, in assenza di margini discrezionali di apprezzamento delle ragioni di pubblico interesse sottese all’iniziale erogazione del contributo.

Sentenza 31 maggio 2018, n. 3295

Data udienza 3 maggio 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2665 del 2018, proposto da Cl. Va., in proprio e quale titolare dell’Azienda Agricola Va. Cl., rappresentato e difeso dall’Avvocato Fi. Do., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
contro
Regione Toscana, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore, e Agenzia Regionale Toscana per le Erogazioni in Agricoltura – A.R.T.E.A., in persona del Direttore pro tempore, entrambi rappresentati e difesi dall’Avvocato Lu. Bo. e dall’Avvocato Ma. Le. Fa., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Ma. Ce. in Roma, piazza (…);
per l’annullamento
della sentenza n. 62 del 16 gennaio 2018 del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Sezione Seconda), resa tra le parti in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a., concernente l’annullamento, previa adozione di idonea misura cautelare:
– del provvedimento prot. n. 170741 del 17 novembre 2017 di A.R.T.E.A. (doc. 1), avente ad oggetto “PSR 2007-2013 Misura 214 a2 campagna 2014. Comunicazione relativa alla Vostra nota prot. ARTEA n. 161936 del 23/10/2017”;
– del provvedimento prot. n. 159079 del 6 ottobre 2017 di A.R.T.E.A. (doc. 2), avente ad oggetto “Comunicazione di riapertura dei termini per la presentazione di eventuali controdeduzioni relative all’esito del controllo sul rispetto del mantenimento dell’impegno pertinente con l’Atto B9 del Regime di Condizionalità, Mis. 214 a2, PSR 2007-2013, campagna 2014. Azienda Va. Cl. CUAA VGNCLD57D21C321H” (doc. 2);
– del provvedimento n. 2017 AVVPROCVGNCLD21C321H0520060101/99333, prot. 157181 del 27 settembre 2017 (doc. 3), con il quale A.R.T.E.A. ha ingiunto all’Azienda Va. Cl. il versamento di Euro 15.327,08;
– del decreto n. 1214 del 27 settembre 2017 di A.R.T.E.A., avente ad oggetto “Reg. CE 1698/05 – PSR 2007/2013 Misura 214a2 “Misure Agroambientali – Introduzione o mantenimento dell’agricoltura biologica ed integrata”. Autorizzazione al recupero totale dei pagamenti autorizzati per la campagna 2014 all’Azienda Va. Cl. CUAA VGNCLD57D21C321H” (doc. 4);
– del provvedimento prot. n. 155239 del 18 settembre 2017 di A.R.T.E.A., avente ad oggetto “PSR 2007-2013 Misura 214a2 campagna 2014. Comunicazione avvio procedimento di recupero per l’Azienda Va. Cl. CUAA VGNCLD57D21C321H” (doc. 5);
– della nota prot. 173146 del 22 agosto 2016 di A.R.T.E.A., avente ad oggetto la “comunicazione esiti del procedimento di controllo relativo alla Misura 214.a2 “Introduzione o mantenimento dell’agricoltura integrata: verifica sui Registri dei trattamenti dell’Azienda VA. CL. – VGNCLD57D21C321H che ha presentato domanda di pagamento per la Campagna 2014” (doc. 6);
– della delibera n. 1243 del 28 dicembre 2012 della Giunta regionale, come modificata dalla delibera 15 dicembre 2014, n. 1193 (doc. 7), nella parte in cui dispone la decadenza dell’aiuto erogato per l’utilizzo di un principio attivo ammesso, ma contenuto in un prodotto commerciale non registrato per la specifica coltura;
– della nota della Regione Toscana, Direzione Agricoltura e Sviluppo Rurale, avente ad oggetto “Chiarimenti su D.G.R. n. 1234/2012 in relazione ai procedimenti di controllo di Artea su Misura 214 a2 PSR 2007-2013. Nota Artea del 14 maggio 2017, prot. N. AOOGRT/138423” – acquisita da A.R.T.E.A. al protocollo n. 111804 del 26 maggio 2017, in cui si chiarisce che c’è violazione del requisito di permanenza qualora si utilizzi un principio attivo ammesso dal disciplinare su una coltura non prevista dall’etichetta del prodotto stesso (doc. 8);
– di ogni atto presupposto, connesso o consequenziale, anche ignoto all’odierno appellante Cl. Va., in proprio e quale titolare dell’omonima azienda.
visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Toscana e dell’Agenzia Regionale Toscana per le Erogazioni in Agricoltura – A.R.T.E.A.;
viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
visti tutti gli atti della causa;
visti gli artt. 87, comma 3, e 105, comma 2, c.p.a.;
relatore nella camera di consiglio del giorno 3 maggio 2018 il Consigliere Massimiliano Noccelli e uditi per l’odierno appellante, Cl. Va., l’Avvocato Al. Ce. su delega dell’Avvocato Fi. Do. e per la Regione Toscana e per l’Agenzia Regionale Toscana per le Erogazioni in Agricoltura – A.R.T.E.A. l’Avvocato Ma. Ce. su delega dell’Avvocato Lu. Bo.;
ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierno appellante Cl. Va., quale titolare dell’omonima azienda agricola, ha impugnato avanti al Tribunale amministrativo regionale per la Toscana il provvedimento n. 170741 del 17 novembre 2017, con il quale l’Agenzia Regionale Toscana per le Erogazioni in Agricoltura – A.R.T.E.A. (di qui in avanti, per brevità, A.R.T.E.A.) ha definitivamente confermato il recupero di quanto erogato all’azienda, pari ad Euro 15.327,08 sulla misura 214a2 per la campagna 2014, dopo un complesso iter procedimentale che aveva visto una iniziale sospensione del recupero, disposto in origine con il decreto n. 1214 del 27 settembre 2017.
1.1. L’azienda di Cl. Va. è stata infatti ammessa a beneficiare dei contributi finalizzati a promuovere l’utilizzo sostenibile dei terreni agricoli e, in particolare, quelli previsti dalla sottomisura in oggetto, relativa ai cc.dd. pagamenti agroambientali, nell’ambito del Programma di sviluppo rurale 2007-2013 (PSR), inerente all’introduzione o al mantenimento dei metodi dell’agricoltura integrata.
1.2. A seguito di un controllo effettuato da A.R.T.E.A., tuttavia, è risultato che l’azienda non avrebbe rispettato uno degli impegni assunti, per avere utilizzato il prodotto Ta. MK Cl sulla coltura del girasole, utilizzo non previsto per tale coltura nell’etichetta del prodotto, e per questo è stato disposto il recupero del premio erogato nei suoi confronti.
1.3. Cl. Va., nel dedurre l’illegittimità di tale provvedimento e degli atti presupposti sotto diversi profili, ne ha chiesto, previa sospensione, l’annullamento, come detto, al Tribunale amministrativo regionale per la Toscana.
1.4. Avanti a tale Tribunale si sono costituite la Regione Toscana e A.R.T.E.A. le quali, in via preliminare, hanno dedotto l’inammissibilità del ricorso, per il difetto di giurisdizione in capo al giudice amministrativo, e nel merito ne hanno chiesto la reiezione.
1.5. Il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, con la sentenza n. 62 del 16 gennaio 2018 resa in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a., ha dichiarato il difetto di giurisdizione in capo al giudice amministrativo.
1.6. Secondo il primo giudice, infatti, la decadenza comminata deve essere qualificata “nei termini di sanzione civilistica nell’ambito di un rapporto giuridico paritetico tra le parti in causa” (p. 4 della sentenza impugnata).
2. La sentenza è tuttavia impugnata dall’odierno appellante che, nel contestare l’erronea declaratoria di carenza di giurisdizione da parte del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, ne ha chiesto, previa sospensione, l’annullamento, con rinvio al primo giudice, ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a.
2.1. Si sono costituite sia la Regione Toscana che A.R.T.E.A. per chiedere la reiezione dell’appello.
2.2. Nella camera di consiglio del 3 maggio 2018 il Collegio, sentiti i difensori delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.
3. L’appello è infondato e deve essere respinto.
3.1. L’odierno appellante sostiene che il quadro normativo, eurounitario e nazionale, che disciplina la materia dei pagamenti agroambientali impone alla pubblica amministrazione, quando ravvisa una inadempienza rispetto agli impegni ai quali è subordinata la concessione dei sussidî all’agricoltura sostenibile, di commisurare la sanzione alla gravità dell’infrazione contestata.
3.2. La disciplina rilevante, in altri termini, renderebbe indispensabile che la pubblica amministrazione effettui una valutazione discrezionale per graduare, necessariamente, la sanzione alla condotta riscontrata, con la conseguenza che una valutazione del genere implica evidentemente l’esercizio di poteri amministrativi che, incidendo su posizioni di interesse legittimo, non possono essere sottratti al sindacato del giudice amministrativo, soprattutto se, come l’odierno appellante ha nel presente giudizio, al caso di specie si applichi l’art. 14 del D.M. 2 dicembre 2009, n. 30125, che sanziona il mancato rispetto degli impegni, ai quali è subordinata la concessione dell’aiuto, con una riduzione, rispettivamente, del 5%, del 25% o del 50%, a seconda della gravità, dell’entità e della durata di ciascuna violazione.
3.3. L’assunto dell’odierno appellante, in punto di giurisdizione, non merita accoglimento.
3.4. Proprio il richiamo alla graduabilità della sanzione per il mancato rispetto degli impegni, di cui all’art. 14 del D.M. 2 dicembre 2009, n. 30125, invocato da Cl. Va. quale disposizione applicabile al caso di specie, conferma che la presente controversia esuli dalla giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto si controverte, appunto, in ordine al mancato rispetto degli impegni assunti dal beneficiario rispetto alle condizioni statuite in sede di erogazione e dunque, tipicamente, alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento, qui dibattuto, degli obblighi ai quali è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione.
3.5. Né la circostanza che la pubblica amministrazione possa, in ipotesi, graduare la sanzione per l’inadempimento, in base alla gravità di questo, incide sulla natura della situazione giuridica soggettiva, che è e resta di diritto soggettivo pieno e, come tale, devoluta al giudice ordinario, essendo la proporzionalità della sanzione e la graduabilità di questa, da parte dell’ente erogatore, questione tutta interna alla giurisdizione del giudice ordinario e non già principio capace di modificare il criterio di riparto in questa materia.
3.6. Appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, infatti, la controversia sulla revoca di una pubblica sovvenzione, qualora la revoca sia stata disposta per l’inadempimento del beneficiario agli obblighi imposti dalla legge o dal provvedimento concessorio nella fase esecutiva del rapporto, in assenza di margini discrezionali di apprezzamento delle ragioni di pubblico interesse sottese all’iniziale erogazione del contributo (v., ex plurimis, Cass., Sez. Un., 22 giugno 2017, n. 15638, Cass., Sez. Un., 5 agosto 2016, ord. n. 16602, Cons. St., Ad. plen., 29 gennaio 2014, n. 6).
4. La sentenza impugnata, la quale ha declinato correttamente la giurisdizione del giudice amministrativo, merita quindi conferma, con la conseguenza che, ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a., il processo va riproposto dinanzi al giudice ordinario, territorialmente competente, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza.
5. Le spese del presente grado del giudizio seguono la manifesta soccombenza dell’appellante.
5.1. Rimane definitivamente a suo carico, sempre per la soccombenza, anche il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come proposto da Cl. Va., lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata, che ha declinato la giurisdizione del giudice amministrativo.
Condanna Cl. Va. a rifondere in favore della Regione Toscana le spese del presente grado del giudizio, che liquida in Euro 2.000,00, oltre gli accessori come per legge.
Pone definitivamente a carico di Cl. Va. il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 3 maggio 2018, con l’intervento dei magistrati:
Marco Lipari – Presidente
Massimiliano Noccelli – Consigliere, Estensore
Pierfrancesco Ungari – Consigliere
Giovanni Pescatore – Consigliere
Ezio Fedullo – Consigliere