Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 7 maggio 2018, n. 2714.

La sanatoria di un immobile abusivo attraverso l’accertamento di conformità, istituto ordinario contrapposto a quello straordinario dei condoni previsti dalle leggi speciali, è disciplinata dall’art. 36 comma 1 del T.U. 6 giugno 2001 n. 380. La norma nell’ultima parte prevede il noto requisito della “doppia conformità”: la sanabilità di un’opera abusiva si debba valutare sia con riferimento alla normativa urbanistica ed edilizia del momento in cui essa fu realizzata, sia con riferimento a quella in vigore al momento della presentazione della domanda di sanatoria, e in particolare non basta il rispetto di quest’ultima. E’ ovvio che la normativa urbanistica che viene in considerazione potrebbe essere stata anche illegittimamente adottata, ciò però secondo i principi non assume autonomo rilievo. Gli atti che prevedono il regime urbanistico di un’area sono atti amministrativi al pari degli altri, e quindi rimangono validi ed efficaci, anche se illegittimi, se l’interessato non si attiva nei termini di decadenza per ottenerne dal Giudice l’annullamento.

Sentenza 7 maggio 2018, n. 2714
Data udienza 26 aprile 2018

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Sesta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2339 del 2012, proposto dalla signora:

Co. Va., rappresentata e difesa dall’avv. Lu. Pa., con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Lu. Co. in Roma, via (…);

contro

il Comune di (omissis) e il relativo Settore Urbanistica e programmazione territoriale, Ufficio edilizia privata, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del TAR Campania, sede di Napoli, sezione VIII, 8 settembre 2011 n. 4340, resa fra le parti, che ha respinto il ricorso n. 4605/2011 R.G. proposto per l’annullamento dei seguenti atti del Comune di (omissis):

a) del provvedimento 30 giugno 2011 prot. n. 34531, notificato il giorno 6 luglio 2011, con il quale il Responsabile del Settore urbanistica ha respinto la domanda di rilascio di permesso di costruire in sanatoria presentata con domanda 13 giugno 2011 prot. n. 31399 quanto alla realizzazione di una casa di civile abitazione in località Bagnara, viale (omissis) su terreno distinto al catasto al foglio 4 particella 137/a;

b) della nota 10 giugno 2011 prot. n. 31005, notificata il giorno 17 giugno 2011, con la quale lo stesso Responsabile ha respinto l’istanza di riesame della pratica di condono relativa alla stessa opera;

c) dell’ordinanza 29 marzo 2011 n. 58, notificata il giorno 13 aprile 2011, con la quale il medesimo Responsabile ha ingiunto la demolizione in quanto abusive delle opere predette;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza di smaltimento del giorno 26 aprile 2018 il Cons. Francesco Gambato Spisani e udito per la parte ricorrente appellante l’avvocato Lu. Pa.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente appellante è proprietaria di una casa di abitazione che si trova in località Bagnara, viale (omissis) su terreno distinto al catasto al foglio (omissis), per la quale ha presentato una domanda di rilascio di permesso di costruire in sanatoria ai sensi degli artt. 25 e seguenti del d.l. 2 ottobre 2003 n. 269 convertito nella l. 24 novembre 2003 n. 326, domanda respinta con provvedimento 23 ottobre 2006 n. 40957 del Comune intimato appellato.

Il ricorso da lei proposto contro tale diniego è stato dichiarato inammissibile con sentenza del TAR Campania Napoli sez. VIII 28 gennaio 2011 n. 555, che non consta impugnata.

Di conseguenza, con l’ordinanza 29 marzo 2011 meglio indicata in epigrafe, il Comune ha ingiunto la demolizione dell’immobile; in motivazione, ha citato il diniego del condono e la sentenza di cui si è detto; ha poi ricordato che l’abuso rientra fra le opere non suscettibili di sanatoria ai sensi dell’art. 32 comma 27 lettera d) del d.l. 269/2003, perché realizzato in zona vincolata; sul punto, ha appunto rilevato che la zona è vincolata per effetto di un decreto specifico, il D.M. 19 maggio 1965, e delle norme generali di cui all’art. 146 del d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 e inoltre ricade nella fascia di tutela del piano predisposto dalla Autorità di bacino dei fiumi Liri, Garigliano e Volturno, piano approvato con D.P.C.M. 10 dicembre 2004 (doc. ti 4, 5 e 6 in I grado Comune, ordinanza, diniego condono e sentenza citati).

Il successivo 3 giugno 2011, l’interessata ha quindi presentato al Comune una istanza di riesame del diniego di condono, respinta con la nota 10 giugno 2011 pure meglio indicata in epigrafe, la quale ribadisce quanto disposto dal provvedimento e dall’ordinanza (doc. ti 5 e 6 in I grado ricorrente appellante, atti citati).

Ancora successivamente, con atto 13 giugno 2011 prot. n. 31399, l’interessata ha presentato una domanda ulteriore, di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 del T.U. 6 giugno 2001 n. 380.

A fronte di ciò, il Comune, con il provvedimento 30 giugno 2001 a sua volta meglio indicato in epigrafe, ha emesso un ulteriore diniego; in motivazione, ha osservato che l’opera ricade al di fuori del perimetro urbano, come delimitato da una delibera consiliare n. 231/1972, e che nella zona corrispondente non è ammessa un’edificazione in misura superiore a 0,03 metri cubi per metro quadro di area fabbricabile; ha poi aggiunto che in base alle disposizioni del piano urbanistico comunale – PUC adottato con delibera 12 marzo 2010 n. 1 del commissario ad acta, la zona è classificata residenziale da riqualificare mediante appositi piani attuativi; ciò posto, ha rilevato come l’opera sia di volume superiore a quello assentibile – 199,84 mc contro 7,98 assentibili- si trovi a distanza inferiore alla legale dal confine e sia in contrasto con il già ricordato piano dell’Autorità di bacino (doc. 3 in I grado Comune, diniego citato).

Con la sentenza meglio indicata in epigrafe, il TAR ha respinto il ricorso contro i tre provvedimenti appena descritti, ordinanza di demolizione, diniego di riesame e diniego di accertamento di conformità, ritenendo in sintesi fondate le motivazioni dedotte dal Comune.

Contro tale sentenza, l’interessata ha proposto impugnazione, con appello che contiene tre motivi:

– con il primo di essi, deduce violazione dell’art. 36 del T.U. 380/2001, nel senso che, a suo dire, l’opera sarebbe sanabile. In proposito, la ricorrente appellante sostiene, in sintesi estrema, che l’indice di edificabilità ridotto di cui si è detto non sarebbe applicabile, perché l’area sarebbe già urbanizzata, non richiederebbe alcun piano urbanistico di dettaglio, e potrebbe ricevere un’edificazione in misura superiore, pari in tesi a 5 metri cubi per metro quadrato, parametro fissato a suo dire dalla l.r. Campania 20 marzo 1982 n. 14. Sostiene poi (p.15 dell’atto) che le distanze prescritte dai confini sarebbero rispettate;

– con il secondo motivo, deduce violazione del D.P.C.M. 10 dicembre 2012 di approvazione del piano dell’Autorità di bacino, sostenendo che i limiti all’edificazione da esso previsti si applicherebbero alle nuove costruzioni, per tali intendendosi quelle effettivamente realizzate dopo l’approvazione del piano stesso;

– con il terzo motivo, deduce infine violazione dell’art. 7 della l. 7 agosto 1990 n. 241, per omissione dell’avviso di inizio del procedimento, che a suo dire avrebbe consentito di evidenziare come nella specie l’interesse del privato a mantenere la costruzione, ritenuto rilevante, sia superiore a quello pubblico a disporne la demolizione.

Il Comune non si è costituito.

All’udienza del giorno 26 aprile 2018, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è infondato e va respinto, per le ragioni di seguito esposte.

2. In termini generali, la sanatoria di un immobile abusivo attraverso l’accertamento di conformità, istituto ordinario contrapposto a quello straordinario dei condoni previsti dalle leggi speciali, è disciplinata dall’art. 36 comma 1 del T.U. 6 giugno 2001 n. 380, per cui “In caso di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, o in difformità da esso, ovvero in assenza di segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all’articolo 23, comma 01, o in difformità da essa, fino alla scadenza dei termini di cui agli articoli 31, comma 3, 33, comma 1, 34, comma 1, e comunque fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile dell’abuso, o l’attuale proprietario dell’immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria se l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda”.

La norma nell’ultima parte prevede il noto requisito della “doppia conformità”: la sanabilità di un’opera abusiva si debba valutare sia con riferimento alla normativa urbanistica ed edilizia del momento in cui essa fu realizzata, sia con riferimento a quella in vigore al momento della presentazione della domanda di sanatoria, e in particolare non basta il rispetto di quest’ultima: così per tutte C.d.S. sez. VI 5 marzo 2018 n. 1389 e sez. V 25 febbraio 2009 n. 1126.

E’ poi ovvio che la normativa urbanistica che viene in considerazione potrebbe essere stata anche illegittimamente adottata, ciò però secondo i principi non assume autonomo rilievo. Gli atti che prevedono il regime urbanistico di un’area sono atti amministrativi al pari degli altri, e quindi rimangono validi ed efficaci, anche se illegittimi, se l’interessato non si attiva nei termini di decadenza per ottenerne dal Giudice l’annullamento.

3. Nel caso in esame, come risulta a lettura del diniego, il Comune ha motivato il diniego di accertamento anzitutto con riguardo alla mancanza della doppia conformità.

In particolare, ha ritenuto che l’opera contrastasse anzitutto con la normativa dell’epoca di sua realizzazione, indicata in premesse, la quale prevedeva un indice di fabbricabilità molto inferiore a quanto necessario per assentire la volumetria realizzata.

Ha poi ritenuto un contrasto anche con la normativa presente in corso di approvazione, ma già adottata, come l’art. 36 richiede, la quale classifica la zona come residenziale, ma richiede per urbanizzarla un piano attuativo.

4. A ciò, il ricorrente appellante replica, in buona sostanza, che si tratterebbe in entrambi i casi di una normativa illegittima, perché data la situazione dell’area, di fatto già ampiamente edificata, anche se in abuso, si dovrebbero da un lato considerare indici maggiori, e dall’altro si dovrebbe prescindere dalla pianificazione attuativa.

5. Si risponde però che si tratta di argomentazioni irrilevanti.

In base al regime urbanistico dell’area, nelle epoche da considerare, la doppia conformità non sussiste, in particolare sotto il profilo della volumetria ammessa.

Affermare in questa sede che tale regime sarebbe illegittimo non rileva, perché non consta che la ricorrente appellante abbia impugnato tempestivamente in sede propria gli atti che lo hanno stabilito, ovvero la delibera del consiglio comunale che perimetrò il centro abitato e la delibera di adozione del PUC in formazione.

Il relativo termine, si osserva per completezza, decorreva dalla pubblicazione delle delibere stesse, secondo i principi, perché già allora la ricorrente appellante, come proprietaria di un immobile abusivo, avrebbe avuto interesse a contestare un regime urbanistico che ne impediva la sanatoria.

La relativa impugnazione sarebbe quindi irricevibile anche se si volesse considerare formulata con il ricorso di primo grado, che è del 2011, a prescindere da ogni rilievo sulla sua idoneità formale a valere in tal senso.

Sotto questo profilo, quindi, il diniego di accertamento di conformità va considerato legittimo.

6. Bisogna a questo punto considerare che il diniego impugnato è un atto cd plurimotivato, ovvero si fonda su più ordini di ragioni indipendenti, nel senso che una sola di esse basterebbe, isolatamente considerata, a giustificarlo.

Esso si fonda infatti, come risulta dal contenuto riportato in premesse, sulla mancanza della doppia conformità di cui si è detto, sulla asserita violazione delle distanze dai confini e sul contrasto con il piano di bacino idrico.

Nel caso di atti plurimotivati, vale allora quanto affermato dalla costante giurisprudenza, ovvero che ad affermare la legittimità dell’atto è sufficiente la fondatezza anche di una soltanto le ragioni che lo giustificano, sì che diventano improcedibili, per difetto di interesse, le ulteriori censure dedotte dal ricorrente avverso le ragioni ulteriori: così C.d.S. sez. III 5 dicembre 2017 n. 5739 e sez. IV 8 gennaio 1992 n. 10.

Nel caso di specie, quindi, vanno dichiarati improcedibili la seconda parte del primo motivo di appello ed il secondo motivo, centrati sulle ragioni di diniego ulteriori opposte dal Comune.

7. Il terzo motivo di appello è invece infondato nel merito, poiché in ogni caso l’omissione dell’avviso di inizio del procedimento non rileva quando l’atto finale non poteva, come nella specie, essere diverso, perché la sanatoria non si poteva accordare.

Solo per completezza si ricorda che la comparazione fra l’interesse pubblico alla repressione degli abusi edilizi e il preteso interesse privato a mantenere l’opera, che secondo la ricorrente appellante si sarebbe dovuta compiere attraverso la sua partecipazione al procedimento, non sia considerata rilevante dalla legge, secondo la quale la repressione degli abusi edilizi, e quindi il diniego della relativa sanatoria che non sia consentita dalle norme, è attività dovuta a prescindere anche da un’eventuale buona fede del proprietario: così per tutte C.d.S. a.p. 17 ottobre 2017 n. 9.

8. Nulla per spese, perché il Comune intimato appellato non si è costituito.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n. 2339/2012), lo respinge. Nulla per spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 aprile 2018 con l’intervento dei magistrati:

Sergio Santoro – Presidente

Oreste Mario Caputo – Consigliere

Luca Lamberti – Consigliere

Dario Simeoli – Consigliere

Francesco Gambato Spisani – Consigliere, Estensore