Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 5 gennaio 2017, n. 11

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 184 del 2014, proposto dal signor Ge. D’An., rappresentato e difeso dall’avvocato Fa. Lo., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);

contro

Ministero della giustizia, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso per legge dalla Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12, è domiciliato;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per il LAZIO – ROMA – Sezione I, n. 6297 del 25 giugno 2013, resa tra le parti, concernente esclusione dalle prove orali per il concorso a 200 posti di notaio.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della giustizia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 dicembre 2016 il consigliere Fabio Taormina e uditi per le parti l’avvocato R. Ch. su delega di L. Lo., e l’avvocato dello Stato Pi. Ma.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con la sentenza di cui in epigrafe – n. 6297 del 25 giugno 2013 – il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio – Sede di Roma – ha respinto il ricorso proposto dall’odierno appellante Ge. D’An. volto ad ottenere l’annullamento del provvedimento con cui la Commissione ha deliberato di non ammetterlo alle prove orali del concorso indetto con D.D. 28.12.2009 (bando pubblicato sulla G.U. IV ss. n. 3 del 12.01.2012 – Serie IV) per la copertura di 200 posti di sedi notarili.

2. L’odierno appellante aveva prospettato plurime macrocensure di violazione di legge ed eccesso di potere, contestando la valutazione resa dalla Commissione; in particolare ha sostenuto che:

a) il giudizio di inidoneità reso sul primo (ed unico) elaborato corretto (atto “mortis causa”) era illogico e viziato;

b) la “scelta” di non esaminare gli altri due elaborati era errata, in quanto non era riscontrabile alcuna nullità dell’elaborato corretto, né alcuna insufficienza connotata dal carattere della gravità (come previsto dal comma 7 dell’art. 11 del decreto legislativo n. 166/2006).

3. Il Ministero della Giustizia si era costituito chiedendo la reiezione del ricorso in quanto infondato.

4. Il primo giudice ha partitamente esaminato le censure proposte dall’appellante e le ha respinte deducendo che:

a) il sindacato giurisdizionale in subiecta materia doveva svolgersi all’interno del perimetro “abnormità/irragionevolezza”;

b) la Commissione aveva proposto temi che presupponevano non già soluzioni predeterminate, ovvero da ritenersi corrette in astratto, bensì più soluzioni possibili in concreto, purché esattamente ricostruite sul piano giuridico ed adeguatamente motivate;

c) dalla lettura delle motivazioni della Commissione emergeva che il candidato sostanzialmente non aveva considerato e quindi non aveva concretamente risolto i problemi posti dalla traccia;

d) infatti, nel verbale di correzione n. 181 del 28 settembre 2011, si riferiva al candidato n. 682 (poi identificato con il ricorrente di primo grado D’An.) la seguente valutazione (con riguardo all’atto mortis causa): «La Commissione, all’unanimità, ravvisa la grave insufficienza di cui all’art. 11, VII comma, legge n. 166/2006. Infatti, il candidato predispone un atto che secondo i criteri enunciati dalla S.C. deve qualificarsi come divisione del testatore con predeterminazione di quote, mentre in parte motiva afferma di aver predisposto più istituzioni ex art. 588 c.c., con conseguente contraddittorietà tra soluzione adottata e motivazione e predisposizione di atto che non realizza le finalità pratiche richieste, essendo la divisione, come formulata, soggetta a quell’instabilità ex artt. 735 e 763 c.c. che la traccia chiedeva di escludere. In parte motiva tali lacune sono ribadite ed evidenziate, emergendo che il candidato non ha correttamente compreso le differenze fra istituzione ex art. 588 c.c. e divisione con o senza predeterminazione di quote. La tecnica redazionale è inadeguata, soprattutto con riferimento alla ricognizione di donazione. Infine, in parte teorica è pressoché omessa la trattazione della ricognizione di donazione indiretta per testamento, mentre gli altri istituti richiesti sono trattati in modo superficiale, con conseguente grave insufficienza della stessa»;

e) il giudizio della Commissione secondo cui il candidato, nel redigere l’elaborato, era incorso in un grave errore di diritto, conduceva ed un’ipotesi di grave insufficienza di cui all’art. 11, comma 7 del d.Lgs n. 166/06;

f) doveva infatti rammentarsi che la Commissione aveva – nel verbale n. 7 del 14 marzo 2011 in cui erano stati esplicitati i criteri di cui all’art. 11, comma 7- proceduto alla previa individuazione, ai sensi dell’art. 10, comma 2, del d.lgs. 166/2006, dei criteri “generali” di correzione cui attenersi nella valutazione degli elaborati, stabilendo preliminarmente di approvare solo le soluzioni adottate dai candidati che presentassero: I) la rispondenza dell’elaborato al contenuto della traccia; II) l’aderenza delle soluzioni adottate alle norme ed ai principi dell’ordinamento giuridico; III) la corrispondenza delle soluzioni all’interesse delle parti, quale manifestato al notaio dai contraenti e disponesti; IV) l’adeguatezza delle tecniche redazionali, anche nella prospettiva delle chiarezza espositiva dell’atto;

g) nel caso all’esame, l’errore di diritto riscontrato dalla Commissione nell’elaborato dell’originario ricorrente si poneva in inconciliabile contraddizione con uno dei canoni – l’aderenza delle soluzioni adottate alle norme ed ai principi dell’ordinamento giuridico – che l’Organismo di valutazione aveva ritenuto necessario ai fini dell’approvazione degli elaborati, sì da condurre alla formulazione del complessivo giudizio di grave insufficienza della prova: e ciò legittimava la interruzione della correzione dei successivi elaborati e la formulazione del giudizio di inidoneità;

h) detto giudizio reso dalla Commissione, in sè privo di elementi di macroscopica arbitrarietà od irragionevolezza, non poteva essere smentito attraverso il richiamo effettuato dall’originario ricorrente alla dottrina, o mediante la produzione in giudizio di pareri pro veritate, atteso che, spettava in via esclusiva alla Commissione “la competenza a valutare gli elaborati degli esaminandi e, a meno che non ricorresse l’ipotesi residuale del macroscopico errore logico” e non era consentito al giudice della legittimità sovrapporre alle determinazioni da essa adottate opinioni di soggetti terzi.

5. L’originario ricorrente ha impugnato la suindicata decisione che ha criticato sotto numerosi angoli prospettici, chiedendone la riforma e riproponendo integralmente le censure disattese in primo grado, giovandosi anche di un parere pro veritate redato da un professore e versato in atti.

Più in dettaglio, l’appellante ha rilevato che la sentenza impugnata aveva affermato taluni principi generali astraendosi dal caso concreto e richiamando elementi distonici rispetto alle censure proposte.

Inoltre la decisione di prime cure aveva acriticamente riproposto il principio della insindacabilità delle valutazioni rese dalle commissioni di concorso omettendo di cogliere che nel caso di specie si era in presenza di un diverso metro valutativo, adottato in corso di correzione, che rendeva inattendibile la valutazione resa dalla commissione con riferimento alla posizione dell’appellante.

6. In data 16.1.2014 il Ministero della giustizia si è costituito depositando atto di stile.

7. In data 3.11.2016 il Ministero ha depositato una articolata memoria chiedendo la reiezione dell’appello perché infondato.

8. In data 18.11.2016 l’appellante ha depositato una articolata memoria puntualizzando e ribadendo le proprie doglianze.

9. Alla odierna pubblica udienza del 20 dicembre 2016 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è infondato e va respinto.

1.1. La impugnata decisione ha preso in esame le censure afferenti alla specifica posizione dell’appellante, e le ha motivatamente respinte, il che induce alla reiezione delle doglianze incentrate sulla pretesa genericità dell’appellata decisione (in ogni caso, si rammenta che per pacifica giurisprudenza l’omessa pronuncia su una o più censure proposte con il ricorso giurisdizionale non configura un error in procedendo tale da comportare l’annullamento della decisione, con contestuale rinvio della controversia al giudice di primo grado, ma solo un vizio dell’impugnata sentenza che il giudice di appello è legittimato ad eliminare integrando la motivazione carente o, comunque, decidendo del merito della causa- Consiglio Stato, sez. VI, 18 agosto 2010, n. 5880).

1. 2. Ciò premesso, rileva il Collegio che il presente giudizio si esaurisce nell’esaminare la fondatezza della duplice critica rivolta alla Commissione, che può così essere sintetizzata: l’elaborato corretto non era insufficiente (e men che meno “gravemente insufficiente”) in quanto non si poteva ivi ravvisare alcuna grave lacuna che avrebbe facultizzato la commissione ad omettere di esaminare gli ulteriori compiti redatti dall’appellante.

1.3. Così precisato l’oggetto del contendere, possono adesso prendersi in esame le argomentazioni poste a sostegno del gravame.

2. Appare in primo luogo utile riportare integralmente il contenuto del giudizio di inidoneità reso dalla Commissione nei confronti dell’appellante, che si sostanzia delle seguenti argomentazioni: “il candidato predispone un atto che secondo i criteri enunciati dalla S.C. deve qualificarsi come divisione del testatore con predeterminazione di quote, mentre in parte motiva afferma di aver predisposto più istituzioni ex art. 588 c.c., con conseguente contraddittorietà tra soluzione adottata e motivazione e predisposizione di atto che non realizza le finalità pratiche richieste, essendo la divisione, come formulata, soggetta a quell’instabilità ex artt. 735 e 763 c.c. che la traccia chiedeva di escludere. In parte motiva tali lacune sono ribadite ed evidenziate, immergendo che il candidato non ha correttamente compreso le differenze fra istituzione ex art. 588 c.c. e divisione con o senza predeterminazione di quote. La tecnica redazionale è inadeguata, soprattutto con riferimento alla ricognizione di donazione. Infine, in parte teorica è pressoché omessa la trattazione della ricognizione di donazione indiretta per testamento, mentre gli altri istituti richiesti sono trattati in modo superficiale, con conseguente grave insufficienza della stessa.”.

2.1. Come dianzi rilevato, con il primo e principale motivo di censura ci si duole dell’omesso rilievo – da parte del primo giudice – della illegittimità dell’operato della commissione che avrebbe inesattamente rilevato una grave lacuna giuridica nell’elaborato redatto dall’appellante ed altrettanto erroneamente aveva deliberato di non procedere alla correzione degli ulteriori elaborati da questi redatti.

2.2. Il Collegio non concorda con la prospettazione dell’appellante.

Quanto al vizio di natura “generale”, ravvisato nell’operato della commissione, si evidenzia che l’art. 11, del d.Lgs. 24 aprile 2006 n. 166, da leggere in combinato disposto con l’art. 10 comma 2 (“la commissione, prima di iniziare la correzione, definisce i criteri che regolano la valutazione degli elaborati e l’ordine di correzione delle prove stesse.”), del medesimo decreto, prevedeva che “nel caso in cui dalla lettura del primo o del secondo elaborato emergono nullità o gravi insufficienze, secondo i criteri definiti dalla commissione, ai sensi dell’articolo 10, comma 2, la sottocommissione dichiara non idoneo il candidato senza procedere alla lettura degli elaborati successivi”.

L’onere della Commissione riposante nella predeterminazione dei criteri di valutazione, alla stregua di quanto previsto dal comma 2 dell’art. 10 del d.Lgs. 166/2006 è stato soddisfatto (vedasi seduta del 14 marzo 2011 verbale n. 7).

La previa predisposizione di una elencazione schematica indicante le ipotesi legittimanti la scelta di non procedere alla correzione degli ulteriori elaborati è incontestata.

Ed infatti nel medesimo verbale n. 7 del 14 marzo 2011 in cui venivano determinati i criteri di cui all’art. 11, comma 7, la Commissione ha proceduto previamente all’individuazione, ai sensi dell’art. 10, comma 2, del d.lgs. 166/2006, dei criteri “generali” di correzione cui attenersi nella valutazione degli elaborati, stabilendo preliminarmente di approvare solo le soluzioni adottate dai candidati che presentassero: a) la rispondenza dell’elaborato al contenuto della traccia; b) l’aderenza delle soluzioni adottate alle norme ed ai principi dell’ordinamento giuridico; c) la corrispondenza delle soluzioni all’interesse delle parti, quale manifestato al notaio dai contraenti e disponesti; d) l’adeguatezza delle tecniche redazionali, anche nella prospettiva delle chiarezza espositiva dell’atto.

Quanto finora esposto comporta che, a monte, non possano ravvisarsi ex se vizi del processo valutativo seguito dalla commissione. Proprio la previsione dell’art. 11 comma 7 (che, a differenza della previgente disciplina, non raccorda lo “sbarramento” all’attribuzione di un punteggio minimo), giustificava l’enucleazione immediata di criteri specifici alla stregua dei quali considerare la presenza di “nullità o gravi insufficienze”, tali da postulare un giudizio di inidoneità preclusivo del giudizio finale complessivo sin dalla lettura del primo elaborato, oppure a seguito della correzione del secondo elaborato (ed è altrettanto logico e razionale che, qualora tali nullità o gravi insufficienze fossero emerse durante la correzione del terzo elaborato, egualmente esse, da sole, ossia quando anche nel primo e secondo elaborato la commissione non abbia riscontrato nullità o gravi insufficienze, precludano l’ammissione alla prova orale).

2.3. Quanto sopra evidenziato, impone però un puntuale riscontro in ordine alla corretta applicazione dei su menzionati criteri.

2.3.1. L’approccio alle specifiche censure circa la esposizione delle valutazioni della commissione specificamente riferibili all’elaborato redatto dall’appellante non può non tenere conto del condivisibile principio, che costituisce jus receptum in giurisprudenza, secondo il quale:

“le valutazioni espresse dalle Commissioni giudicatrici in merito alle prove di concorso, seppure qualificabili quali analisi di fatti (correzione dell’elaborato del candidato con attribuzione di punteggio o giudizio) e non come ponderazione di interessi, costituiscono pur sempre l’espressione di ampia discrezionalità, finalizzata a stabilire in concreto l’idoneità tecnica e/o culturale, ovvero attitudinale, dei candidati, con la conseguenza che le stesse valutazioni non sono sindacabili dal giudice amministrativo, se non nei casi in cui sussistono elementi idonei ad evidenziarne uno sviamento logico od un errore di fatto, o ancora una contraddittorietà ictu oculi rilevabile. Ne consegue che il giudicante non può ingerirsi negli ambiti riservati alla discrezionalità tecnica dell’organo valutatore (e quindi sostituire il proprio giudizio a quello della Commissione), se non nei casi in cui il giudizio si appalesi viziato sotto il profilo della logicità, vizio la cui sostanza non può essere confusa con l’adeguatezza della motivazione, ben potendo questa essere adeguata e sufficiente e tuttavia al tempo stesso illogica; stante, invero, il diverso rilievo ed ambito concettuale, che assumono i due vizi, l’uno non può essere arbitrariamente dedotto dall’altro e, soprattutto, un giudizio critico negativo reso dalla Commissione esaminatrice mediante punteggio numerico non risulta affetto né da profili di insufficienza, né da profili di irrazionalità solo perché il giudice, senza rilevare alcuna concreta eclatante discrasia tra la votazione negativa attribuita e il contenuto degli elaborati, decida di sostituire (indebitamente) la propria competenza a quella specifica riconosciuta dall’ordinamento alla Commissione, invadendo gli ambiti di discrezionalità tecnica alla stessa riservati.” (Cons. Stato, sez. VI, 9 febbraio 2011, n. 871).

2.3.2. A tale indirizzo giurisprudenziale è stata data continuità dalla costante giurisprudenza di questo Consiglio (tra le tante, si veda da ultimo sez. IV, 23 maggio 2016, n. 2110) in relazione a giudizi afferenti a prove di esame o di concorso, essendosi condivisibilmente rilevato che:

I) il sindacato di legittimità del giudice amministrativo è limitato al riscontro del vizio di eccesso di potere per manifesta illogicità, con riferimento ad ipotesi di erroneità o irragionevolezza riscontrabili ab externo e ictu oculi dalla sola lettura degli atti;

II) il punteggio numerico vale come sintetica motivazione (cfr. riassuntivamente, per tutte, sez. V, 26 maggio 2015, n. 2629; Corte cost., 8 giugno 2011, n. 175; Corte cost., 1° agosto 2008, n. 328, relativa al concorso notarile, cui si rinvia a mente degli artt. 74 e 88, co. 2, lett. d), c.p.a.).

Facendo applicazione di tali condivisibile principi al caso di specie, il Collegio rileva che, con riferimento alla posizione dell’appellante, la pluralità di profili negativi evidenziata dalla commissione giustifica la scelta di non procedere oltre nella correzione degli elaborati, e, a fortiori, il giudizio di non idoneità.

2.3.3. E’ dirimente evidenziare che la Commissione ha rilevato che “in parte motiva tali lacune sono ribadite ed evidenziate, emergendo che il candidato non ha correttamente compreso le differenze fra istituzione ex art. 588 c.c. e divisione con o senza predeterminazione di quote. La tecnica redazionale è inadeguata, soprattutto con riferimento alla ricognizione di donazione. Infine, in parte teorica è pressoché omessa la trattazione della ricognizione di donazione indiretta per testamento, mentre gli altri istituti richiesti sono trattati in modo superficiale, con conseguente grave insufficienza della stessa”.

Il su riportato giudizio è diffuso e circostanziato, ed è stato contestato solo genericamente dalla difesa, che infatti non indica quali approfondimenti siano stati in realtà dedicati dall’appellante a tali profilo.

Come già colto dal T.a.r., con sintetica quanto efficace espressione, il giudizio negativo è doppiamente motivato: il grave errore di diritto commesso nell’elaborato, è consistito non solo nel predisporre un atto che non realizza le finalità pratiche indicate nella traccia ma a ciò si salda il rilievo (più pregnante sotto il profilo dell’approfondimento teorico) che l’appellante ha dimostrato di non saper padroneggiare adeguatamente, soprattutto nella loro pratica applicazione, istituti successori di fondamentale importanza.

2.3.4. L’appellante prospetta una critica frontale a tale opinamento (che, come si è già chiarito, è ascrivibile alla lata discrezionalità valutativa dell’Amministrazione) ed ha cercato in primo grado di supportarlo attraverso il richiamo ad opinioni della dottrina.

Senonché, un tale modo di procedere pretenderebbe un inammissibile sindacato di merito che, nell’ordine:

a) travalica il giudizio di legittimità;

b) impinge nella lata discrezionalità dell’amministrazione (che, come è noto, è sindacabile esclusivamente nelle ipotesi di manifesta irragionevolezza/abnormità);

c) collide con il principio di infungibilità dei giudizi emessi dalle commissioni valutative.

In sostanza, l’appellante pretenderebbe che -pur non avendo prospettato vizi di manifesta irragionevolezza/abnormità- si procedesse ad una riedizione delle valutazioni espresse dall’Amministrazione.

2.3.5. Il Collegio non può seguire l’appellante in tale percorso

Infatti (come chiaritosi nella richiamata decisione della Sezione n. 3855 del 27 giugno 2011 e più di recente nella decisione della Sezione n. 2110 del 23 maggio 2016) non è condivisibile l’approccio di fondo “atomistico” con il quale la parte appellante ha isolato ciascuna delle carenze e insufficienze evidenziate dalla Commissione, per poi procedere a raffronto di essa con quanto sul punto contenuto nelle prove di altri candidati ed inferirne un giudizio di asserita identità degli elaborati sotto tale profilo: infatti, è evidente che la gravità e l’incidenza di un errore non necessariamente risultano apprezzabili sulla base della lettura della sola parte dell’elaborato in cui è contenuto l’errore medesimo, dovendo tenersi conto di come questa s’inserisce all’interno dello svolgimento della traccia nel suo complesso (ad esempio, e per quel che qui vale, alla luce della combinata lettura dell’atto redatto e della parte teorica nella quale dovrebbero essere esposte le problematiche giuridiche affrontate e le ragioni giustificative a sostegno delle soluzioni prescelte).

Anzitutto si evidenzia che il giudizio espresso dalla commissione – per sua natura in via di principio sintetico- è stato nel caso di specie addirittura sovrabbondante, laddove la Commissione si è, nella parte finale, spinta a chiarire le conseguenze che riteneva di trarre dalle riscontrate lacune.

Secondariamente, si rammenta che il compito della commissione si esaurisce nella indicazione di ciò che essa ha considerato “grave errore” senza che possa neppure ipotizzarsi (come traspare richiedersi nel ricorso in appello) che – a fini di completezza di giudizio- essa dovesse addirittura chiarire quale fosse la soluzione alternativa corretta, e neppure, ad avviso del Collegio, specificare (giocoforza con ricorso ad aggettivazioni che a tutto concedere sarebbero pleonastiche) la ragione per cui, l’omessa trattazione di un intero istituto giuridico, ovvero il fraintendimento relativo ad una disposizione fosse enucleabile nel parametro della gravità, tanto più a fronte di una pluralità di riscontrate lacune.

Il Collegio concorda infine con la tesi a più riprese affermata dalla giurisprudenza secondo cui ai fini della confutazione del giudizio della Commissione di concorso è irrilevante la presentazione di pareri pro veritate, atteso che spetta in via esclusiva a quest’ultima la competenza a valutare gli elaborati degli esaminandi e – a meno che non ricorra l’ipotesi residuale della abnormità – non è consentito al giudice della legittimità sovrapporre alle determinazioni da essa adottate il parere reso da un soggetto terzo, quale che sia la sua qualifica professionale e il livello di conoscenze e di esperienze acquisite nella materia de qua”.

3. Conclusivamente, l’appello deve essere respinto

3.1. Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, tra le tante, per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663).

3.2.Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

4. Le spese del presente giudizio seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate in dispositivo tenuto conto dei parametri stabiliti dal regolamento n. 55 del 2014.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento, a favore dell’Amministrazione resistente e costituita, delle spese del presente giudizio, che sono nel complesso liquidate in € 3.000,00 (Euro tremila/00), oltre IVA, CPA e 15% a titolo di rimborso spese generali come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 dicembre 2016 con l’intervento dei magistrati:

Vito Poli – Presidente

Fabio Taormina – Consigliere, Estensore

Silvestro Maria Russo – Consigliere

Oberdan Forlenza – Consigliere

Giuseppe Castiglia –