Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 27 ottobre 2016, n. 4510

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello nr. 751 del 2014, proposto dal MINISTERO DELLA DIFESA e dal MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro
il signor V.A., rappresentato e difeso dall’avvocato Moira Mammucari, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Marianna Dionigi, 17,
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per il Lazio, sez. I bis, n. 9600/2013, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’appellato signor V.A.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, all’udienza pubblica del giorno 20 ottobre 2016, il Consigliere Giuseppe Castiglia;
Uditi l’avvocato dello Stato Antonio Grumetto per le Amministrazioni appellanti e l’avv. Filippo Zazzera, su delega dell’avv. Moira Mammucari, per la parte appellata;
Svolgimento del processo – Motivi della decisione

1. Il signor V.A., capo di prima classe della Marina militare, ha partecipato alla procedura di avanzamento per la promozione al grado di primo maresciallo relativa all’anno 2007, all’esito della quale ha ottenuto il punteggio di 24,41/30, risultando idoneo ma collocandosi al nono posto della graduatoria di merito, dunque in posizione non utile rispetto ai tre posti disponibili.
2. Egli ha impugnato giudizio e graduatoria con ricorso principale e motivi aggiunti, deducendo la violazione di legge e l’eccesso di potere.
3. Dopo avere ordinato al Ministero della Difesa di depositare una dettagliata relazione e al ricorrente di procedere all’integrazione del contraddittorio, il T.A.R. per il Lazio, sez. I bis, ha accolto il ricorso con sentenza 12 novembre 2013, n. 9600, annullando gli atti impugnati e facendo salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione.
4. Il Tribunale regionale ha ritenuto fondata la censura di eccesso di potere in senso relativo, perché la commissione di avanzamento non avrebbe tenuto conto di tutti gli elementi che denoterebbero una posizione del ricorrente migliore in raffronto a quella dei controinteressati Simonetti e La Ragione, in particolare per quanto riguarda la valutazione delle benemerenze, delle ricompense e degli elogi, del servizio prestato presso reparti o in imbarco, delle attività svolte al comando di minori unità, del numero e importanza degli incarichi, dei corsi, esami ed esperimenti, della conoscenza delle lingue straniere.
5. Contro la sentenza hanno interposto appello il Ministero della Difesa e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, dolendosi che il primo giudice si sarebbe sostituito all’Amministrazione in un giudizio di merito, tale da esorbitare dai limiti di una generale verifica della logicità e razionalità dei criteri seguiti in sede di avanzamento, posto che la valutazione dei singoli elementi o titoli non avrebbe autonomia nel giudizio globale, dovendo essi venire considerati nel loro assieme. La valutazione impugnata sarebbe comunque coerente con i precedenti di carriera, laddove il T.A.R. avrebbe sottovalutato ad esempio i titoli di servizio culturali dei controinteressati (risultati migliori ai corsi di qualificazione professionale; frequenza del corso P. MRS; conoscenza della lingua inglese), complessivamente equivalenti a quelli del ricorrente. Ciò escluderebbe la sussistenza di macroscopiche difformità di giudizio, tali da inficiare la valutazione impugnata.
6. Il signor Angiulli si è costituito in giudizio per resistere all’appello, riproponendo anche con appello incidentale condizionato, “per mero tuziorismo”, la censura di violazione di legge, non accolta dal T.A.R.
7. L’appellato deduce:
a) la carenza di legittimazione del Ministero dell’Economia e delle Finanze, non evocato in giudizio in primo grado;
b) l’improcedibilità dell’appello per omessa notifica ai controinteressati quali litisconsorti passivi necessari e per mancata notifica per pubblici proclami; in subordine, la necessità di integrare il contraddittorio a cura dell’Amministrazione;
c) la formazione del giudicato interno sull’eccezione pregiudiziale di rito formulata in primo grado dall’Amministrazione per la pretesa mancata notifica del ricorso ai controinteressati La Ragione e Simonetti;
d) l’infondatezza dell’appello nel merito. La discrezionalità dell’Amministrazione non potrebbe essere così ampia da sottrarre l’atto finale a qualsiasi controllo giurisdizionale, quasi fosse un atto politico, e l’apprezzamento del T.A.R. sarebbe del tutto corretto, come dimostrerebbe l’analisi dei singoli elementi di valutazione, che l’appellante ripercorre dettagliatamente.
8. Con l’appello incidentale, il signor Angiulli critica la decisione di primo grado per avere respinto la censura di mancata predisposizione preventiva di criteri di valutazione e, in subordine, rinnova la richiesta di una consulenza tecnica di ufficio per accertare e valutare i criteri di valutazione comparativa eventualmente utilizzati dalla commissione di avanzamento.
9. Le parti hanno in seguito depositato succinte memorie.
10. All’udienza pubblica del 20 ottobre 2016, l’appello è stato chiamato e trattenuto in decisione.
11. In via preliminare, il Collegio:
a) osserva che la ricostruzione in fatto, sopra riportata e ripetitiva di quella operata dal giudice di prime cure, non è stata contestata dalle parti costituite ed è comunque acclarata dalla documentazione versata in atti. Di conseguenza, vigendo la preclusione posta dall’art. 64, comma 2, c.p.a., devono darsi per assodati i fatti oggetto di giudizio;
b) dà atto della carenza di legittimazione attiva del M.E.F., evidentemente estraneo alla presente controversia, che estromette dal giudizio;
c) respinge l’eccezione di improcedibilità dell’appello per omessa notifica ai controinteressati, in quanto, per consolidato indirizzo giurisprudenziale – affermatosi già prima dell’entrata in vigore del codice del processo amministrativo e dal quale non vi è ragione per discostarsi – nel giudizio di appello proposto dall’Amministrazione soccombente in primo grado i controinteressati, avendo una posizione coincidente con essa, sono privi di interesse a contraddire e, in quanto in realtà cointeressati, non devono essere evocati in giudizio (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 12 febbraio 2010, n. 807; id., 15 marzo 2012, n. 1450; id., 8 ottobre 2013, n. 4930; id., 17 febbraio 2014, n. 735; id., sez. V, 5 settembre 2014, n. 4521; id., 1 dicembre 2014, n. 5928; id., sez. III, 23 dicembre 2014, n. 6363; id., sez. V, 7 luglio 2015, n. 3342);
d) dà atto dell’avvenuta formazione del giudicato interno sull’eccezione pregiudiziale di rito formulata in primo grado dall’Amministrazione e da questa non impugnata.
12. Nel merito, viene in questione l’ art. 35 della L. 10 maggio 1983, n. 212, recante – nella formulazione dell’epoca – norme sul reclutamento, gli organici e l’avanzamento dei sottufficiali dell’Esercito, della Marina, dell’Aeronautica e della Guardia di Finanza, il quale, nei suoi primi quattro commi, dispone:
“1. La commissione esprime i giudizi sull’avanzamento a scelta dichiarando innanzitutto se l’ispettore o il sovrintendente sia idoneo o non idoneo all’avanzamento. È giudicato idoneo l’ispettore o il sovrintendente che riporti un numero di voti favorevoli superiore alla metà dei votanti.
2. Successivamente la commissione valuta gli ispettori o i sovrintendenti giudicati idonei, attribuendo a ciascuno di essi un punto di merito secondo i criteri di seguito indicati.
3. Ogni componente della commissione assegna distintamente per ciascun ispettore o sovrintendente un punto da 1 a 30 per ognuno dei seguenti complessi di elementi:
a) qualità morali, di carattere e fisiche;
b) benemerenze di guerra e comportamento in guerra, benemerenze di pace, qualità professionali dimostrate durante la carriera, specialmente nel grado rivestito, con particolare riguardo al servizio prestato presso reparti o in imbarco, eventuale attività svolta al comando di minori unità, nonché numero e importanza degli incarichi ricoperti e delle specializzazioni possedute;
c) doti culturali e risultati di corsi, esami ed esperimenti.
4. Le somme dei punti assegnati per ciascun complesso di elementi di cui alle lettere a), b) e c), sono divise per il numero dei votanti e i relativi quozienti, calcolati al centesimo, sono sommati tra loro. Il totale così ottenuto è quindi diviso per tre, calcolando il quoziente al centesimo. Detto quoziente costituisce il punto di merito attribuito all’ispettore o al sovrintendente dalla commissione. Sulla base della graduatoria di merito risultante da tali punteggi la commissione compila il relativo quadro d’avanzamento”.
13. La giurisprudenza in materia è talmente consolidata da non richiedere un’esposizione dettagliata né il sostegno di un apparato di citazioni di precedenti particolarmente ampio.
14. In estrema sintesi, può dirsi che:
a) strettissimi confini circondano la possibilità, da parte del giudice amministrativo, di sindacare negativamente il giudizio espresso dall’Amministrazione in sede di giudizi di avanzamento (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 6 ottobre 2010, n. 7341; id., 23 dicembre 2010, n. 9374; id., 22 marzo 2011, n. 1744; id., 6 marzo 2012, n. 1263; id., 12 luglio 2013, n. 3770; id., 11 novembre 2014, n. 5510; id., 23 maggio 2016, n. 2112);
b) l’apprezzamento dei titoli dei partecipanti (da effettuarsi nell’ambito di un giudizio unico e inscindibile) non ha specifica autonomia, potendo la mancanza di qualche titolo da parte di taluno degli scrutinandi essere controbilanciata, ai fini del giudizio globale, dal possesso dei titoli diversi valutati come equivalenti dalla commissione superiore di avanzamento (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 maggio 2005, n. 2780);
c) in altri termini, l’Amministrazione deve compiere un unico complesso giudizio, che ha come figura astratta di riferimento quella del militare idealmente meritevole (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 10 marzo 2011, n. 1568);
d) la valutazione conclusiva è un apprezzamento di merito di per sé non sindacabile (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 23 dicembre 2010, n. 9374), ma soggetta in limiti assai ristretti al giudizio di legittimità (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 5 luglio 2010, n. 4247), in quanto espressione di discrezionalità tecnica;
e) questa è censurabile in sede giurisdizionale solo quando il suo esercizio appaia ictu oculi viziato da manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, travisamento dei fatti (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 16 aprile 2010, n. 2179; id., 13 ottobre 2010, n. 7482; id., 11 febbraio 2011, n. 929; id., 24 marzo 2011, n. 1816);
f) in particolare, il vizio d’eccesso di potere in senso relativo deve essere sostenuto dall’esistenza di vistose incongruenze nell’attribuzione dei punteggi in riferimento al militare interessato e a uno o più parigrado iscritti in quadro, in modo che sia dimostrata la disomogeneità e l’incongruenza del metro di valutazione di volta in volta seguito e da dare evidenza alla mancata uniformità di giudizio (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 11 febbraio 2011, n. 1568; id., 19 gennaio 2012, n. 245);
g) in altri termini, ciò che assume rilievo è la rottura dell’uniformità del criterio valutativo, che deve emergere dall’esame della documentazione caratteristica con assoluta immediatezza: la valutazione in concreto attribuita deve apparire inspiegabile e ingiustificabile in relazione alle valutazioni dei pari grado iscritti in quadro di avanzamento (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 24 dicembre 2008, n. 6557).
15. Il Collegio sottolinea che questa giurisprudenza si è formata in larga misura sui giudizi di avanzamento degli ufficiali, e in specie degli ufficiali superiori, cosicché deve essere applicata alla luce delle particolarità del caso concreto quando siano contestati gli esiti di procedure relative a militari di grado inferiore, per quali – non venendo in questione la selezione dei vertici o comunque di figure, se non apicali, di alto profilo, e comunque personalità di spicco e di assoluto rilievo – appare meno urgente l’esigenza di una valutazione complessiva della personalità, tale da mettere in ombra la partita valutazione dei singoli elementi su cui il giudizio si fonda.
16. Ciò premesso, l’Amministrazione appellante ha ragione in linea di principio ad affermare che la valutazione della commissione di avanzamento ha carattere complessivo e non si risolve nella sommatoria di giudizi atomistici relativi alle singole voci da prendere in considerazione, potendo la mancanza o l’inferiorità di taluni titoli essere più che compensata dal riconoscimento ad altri concorrenti di titoli di diversi.
17. Senonché nella vicenda di specie, a fronte della dettagliata analisi del T.A.R. circa le discrasie che risulterebbero nei punteggi assegnati per i singoli elementi di giudizio:
a) l’Amministrazione ha dedotto solo la presenza di circostanze (peraltro in parte immotivate, quanto al particolare rilievo della frequenza al corso P. MRS) che indurrebbero a ritenere equipollenti i titoli subc), mentre nulla ha replicato in ordine agli altri punti contestati;
b) non vale osservare in contrario – come pure fa l’Amministrazione – che la valutazione del T.A.R. ribalterebbe l’esito di una valutazione complessiva puntualmente condotta e sfocerebbe in un apprezzamento di merito (così esorbitando dall’ambito proprio della giurisdizione), perché è del tutto evidente che la “inammissibile comparazione” che in tal modo si censura non è altro che una fictio iuris e per meglio dire rappresenta il procedimento logico mediante il quale, sulla base dei dati di fatto a disposizione, il giudice accerta se si vi sia stata o no rottura dell’uniformità del criterio di giudizio fra i diversi concorrenti.
18. In definitiva, appare confermato il vizio della funzione amministrativa correttamente rilevato dal primo giudice.
19. Dalle considerazioni che precedono discende che l’appello è infondato e va perciò respinto, con conferma della sentenza impugnata.
20. L’appello incidentale condizionato – che sarebbe peraltro infondato nel merito, posto che i criteri oggettivi e predeterminati di valutazione, invocati dalla parte privata, sono fissati direttamente dalla legge secondo una articolazione per categorie di elementi di capacità, attitudine e professionalità del tutto idonei a configurare una griglia adeguatamente descrittiva dei meriti, entro la quale svolgere le concrete operazioni di giudizio (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 6 luglio 2009, n. 4331; id., 6 dicembre 2013, n. 5813) – è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.
21. Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c. , in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante: fra le tante, per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., sez. II, 22 marzo 1995, n. 3260 e, per quelle più recenti, Cass. civ., sez. V, 16 maggio 2012, n. 7663).
22. Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
23. Considerata la soccombenza virtuale dell’appello incidentale, le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto:
a) dichiara il difetto di legittimazione attiva del Ministero dell’Economia e delle Finanze e lo estromette dal giudizio;
b) respinge l’appello principale;
c) dichiara improcedibile l’appello incidentale;
d) per l’effetto, conferma la sentenza impugnata;
e) compensa fra le parti le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 ottobre 2016 con l’intervento dei magistrati:
Raffaele Greco, Presidente FF
Fabio Taormina, Consigliere
Andrea Migliozzi, Consigliere
Silvestro Maria Russo, Consigliere
Giuseppe Castiglia, Consigliere, Estensore