Consiglio di Stato
sezione IV
sentenza 25 settembre 2014, n. 4805
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL CONSIGLIO DI STATO
IN SEDE GIURISDIZIONALE
SEZIONE QUARTA
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 586 del 2010, proposto da: COMUNE DI MARANO DI NAPOLI,in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Ra.Ca., con domicilio eletto presso Al.Pl. in (…);
contro
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente in carica,-Commissario Delegato per L’Emergenza Rifiuti Nella Regione Campania, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura, domiciliata in (…);
Ministero dell’Interno- in persona del Ministro in carica-Coordinamento della Protezione Civile, nonché;
Regione Campania, Comune di Napoli, Ministero Per i Beni Culturali – ARPA Campania Direzione Generale ; Provincia di (…), Autorita’ di Bacino Nord Occidentale della Campania, Ente Parco Metropolitano Colline di Napoli, in persona dei rispettivi legali rappresentanti, non costituiti
nei confronti di
Ad Ac.Pr. Srl, Ad.Pa., in persona dei rispettivi legali rappresentanti, non costituiti;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE I n. 08314/2009, resa tra le parti, concernente individuazione sito da adibire a discarica per emergenza rifiuti – occupazione d’urgenza
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Commissario Delegato per l’emergenza rifiuti nella Regione Campania;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 luglio 2014 il Cons. Sandro Aureli e uditi per le parti gli avvocati To. (su delega di Ca.) e l’avv. dello Stato Ga.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Nel giudizio di primo grado il Comune di Marano di Napoli ,odierno appellante ha contestasto i provvedimenti con i quali il Commissario per l’emergenza rifiuti nella Regione Campania ha individuato nel Parco Metropolitano delle Colline di Napoli, località Chiaiano, un sito da adibire a discarica di rifiuti non pericolosi al fine di fronteggiare la perdurante emergenza rifiuti; sito, ricadente nel Comune di Napoli, ma assai vicino al centro abitato del Comune ricorrente.
A tal fine ha quindi in particolare chiesto l’annullamento dei seguenti atti;
-dell’ordinanza n. 185 del 3.5.2008 con la quale il Commissario delegato per l’emergenza rifiuti nella Regione Campania ha individuato all’interno del parco Metropolitano delle Colline di Napoli – località Chiaiano – un nuovo sito da attivare come discarica per la regolarizzazione del ciclo di raccolta e smaltimento rifiuti;
-dell’ordinanza del 1.9.2008 con la quale la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Missione Tecnica Operativa Impiantistica – ha approvato il progetto definitivo della discarica in località Chiaiano del Comune di Napoli – Cava del poligono;
-del verbale di validazione del 28.8.2008;
-del verbale di conferenza di servizi del 9.82008, con il quale le amministrazioni chiamate a parteciparvi hanno espresso, a maggioranza, parere favorevole con prescrizioni;
-delle ordinanze nn. 5674 del 25.7.2008, 5675 del 26.7.2008 e 7571 dell’8.8.2008, con le quali è stato autorizzato il lavoro di consolidamento delle pareti in roccia tufacea dell’area individuata come discarica;
-del provvedimento con il quale l’amministrazione ha autorizzato l’entrata in funzione dell’impianto di discarica in località Chiaiano del Comune di Napoli ed il conferimento di rifiuti;
-della nota tecnica del Direttore dei Lavori dell’impianto di discarica, ing. Ad.Pa., del 22.1.2009;
-del provvedimento con cui l’ amministrazione ha approvato il progetto esecutivo della discarica in località Chiaiano del Comune di Napoli – Cava del Poligono;
In relazione ai motivi dedotti il Comune ricorrente ha evidenziato il concreto pregiudizio, relativamente all’ambito territoriale di propria competenza, che la realizzazione dell’impianto di smaltimento rifiuti determinerebbe con particolare riguardo all’aspetto ambientale, oltre che per la salute e la pubblica incolumità.
Ha inoltre sottolineato che dalle relazioni tecniche dell’amministrazione , emergerebbe la lacunosa indagine posta in essere dal Commissario circa: le caratteristiche morfologiche della cava (anche in relazione al rischio frane); la totale assenza di un preventivo studio dei venti; un’ analisi preliminare degli impatti relativi al transito, nel territorio comunale, dei compattatori a servizio della discarica; l’impatto sanitario dell’impianto, potenzialmente incisivo sulla salute pubblica. Il conferimento dei rifiuti aventi codice CER 19.01.11, ovvero ceneri pesanti e scorie contenenti sostanze pericolose, non potrebbe essere autorizzato in assenza di una preventiva analisi di impatto ambientale.
Inoltre lo studio lo studio del progetto definitivo del 28 luglio 2008 evidenzierebbe la carenza dei dati geologici, stratigrafici, geomorfologici, geotecnici ed ambientali relativi alle rocce sciolte e litoidi affioranti, rilevati direttamente sul terreno e cartografati dettagliatamente da professionisti esperti.
Esisterebbe quindi la mancanza di garanzie per la tutela dell’ambiente, del territorio e della salute dei cittadini.
Infine, il progetto definitivo si rivelerebbe del tutto inappropriato; la conferenza di servizi di tipo istruttorio non sarebbe un mezzo di manifestazione del consenso, per cui non si applicherebbero le disposizioni volte a disciplinare l’apporto volitivo delle amministrazioni partecipanti.
La struttura commissariale avrebbe agito oltretutto, con superficialità nel momento in cui ha deciso di procedere all’approvazione del progetto nonostante il Comune di Marano avesse presentato un autorevolissimo dossier.
Il giudice di primo grado ha rigettato il gravame proposto ritenendo;
: 1) inammissibile per carenza di interesse le censura rivolta a denunciare la violazione dell’art. 5, comma 1, del D.L. n. 263/2006 (poi convertito) in quanto l’obbligo di valutare preventivamente la possibilità di localizzare siti di discarica in zone diverse da quelle già interessate dalla presenza di un precedente impianto non era più invocabile nel caso di specie; più precisamente, i giudici di prime cure hanno affermato che il sito da destinare a discarica è stato individuato con norma di legge n. 123/2008, per cui, la doglianza, volta nella sostanza a censurare un provvedimento commissariale non più produttivo di effetti, fosse da dichiarasi inammissibile per carenza di interesse;
2) infondata la censura volta a denunciare l’inidoneità e l’inadeguatezza del progetto definitivo atteso che, sebbene la L.123/2008 avesse autorizzato nei siti indicati (tra cui quello oggetto del presente gravame) lo smaltimento anche di rifiuti pericolosi, la discarica di Chiaiano, progettata per la ricezione di soli rifiuti non pericolosi, è senza dubbio destinata a ricevere esclusivamente rifiuti urbani non differenziati (CER 200301, quindi non pericolosi) così come specificato dall’ordinanza del Capo Missione n. 32 del 16 febbraio 2009;
3) inammissibili e comunque infondate tutte le altre censure proposte perché, avendo una fonte di rango legislativo provveduto ad individuare il sito in località Chiaiano (Cava del Poligono – Cupa del cane) da destinare a discarica, 1’OPCM 30 aprile 2008, n. 3672, con cui era stata prevista l’attivazione dell’impianto e l’Ordinanza Commissariale n. 185 del 3 maggio 2008 per le parti prettamente consequenziali, sono da considerarsi superate in quanto, anche ove fossero annullate, la discarica in località Chiaiano sarebbe comunque legittimamente attivata in ragione della sopravvenuta norma di legge.
Le motivazioni della sentenza di primo grado vengono ritenute dal Comune di Marano di Napoli gravemente errate ravvisandovi vari profili di violazione di legge ed eccesso di potere.
All’udienza del’8 luglio 2014 la causa è stata trattenuta in decisione.
La Sezione ritiene che nessuno dei motivi dedotti merita d’essere condiviso.
Con il primo dei detti motivi parte appellante si duole della violazione dell’art.5 co. 1 del d.l. 263/2006 convertito in legge 290/2006.
La norma appena richiamata pone il criterio, a cui il Commissario per l’emergenza rifiuti in Campania deve attenersi, secondo il quale l’apertura di nuove discariche per il trattamento e la raccolta dei rifiuti solidi urbani potrà avvenire tenendo conto delle discariche già autorizzate o realizzate dal Commissario delegato-prefetto di Napoli.
La ratio della norma è quindi quella di distribuire tra le popolazioni interessate i disagi derivanti dalla situazione d’emergenza nel settore rifiuti al fine di evitare che i disagio stessi possano gravare sempre sulle stesse realtà territoriali .
Il Commissario , quindi, dovrebbe da un lato, tenere conto del carico e degli impatti ambientali gravanti sull’area interessata , dall’altro, dovrebbe prioritariamente valutare la possibilità di individuare siti ubicati in aree diverse.
Il Commissario. dovrà in particolare tener conto del carico e degli impatti ambientali gravanti sulle aree su cui insistono discariche ,siti di stoccaggio o impianti in evidente stato di saturazione.
Del tutto immotivatamente , quindi, ad avviso di parte appellante,il Commissario delegato non ha tenuto conto che l’area a nord di Napoli è già iper utilizzata nella fase emergenziale in corso, essendovi allocate in comuni limitrofi a quello di Marano (Giugliano di Campania;”quella di “taverna del Re, e Villaricca quella di “Ma.Ri.”) discariche o siti di stoccaggio che da anni sono operativi, creando notevoli disagi alle realtà territoriali, sempre le stesse, interessate.
Nell’esaminare la esposta censura il giudice di primo grado ha osservato che il sito di Chiaiano è stato individuato con norma di legge; ragione per la quale la doglianza di parte ricorrente diretta a contestare un provvedimento commissariale non più produttivo di effetti propri si presenta inammissibile per carenza di interesse non potendo derivare alcun vantaggio dal suo annullamento.
In particolare, il primo giudice ha rilevato che con ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri 30 aprile 2008, n. 3672, è stato disposto che il Commissario delegato per il superamento dello stato di emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti della Regione Campania, investito con l’OPCM n. 3639 dell’11 gennaio 2008, provveda alle attività finalizzate all’attivazione di un sito di discarica in località Chiamano del comune di Napoli, avvalendosi dei poteri e delle deroghe già conferiti da precedenti ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri, ivi compresi, ove ritenuto necessario, quelli concernenti la realizzazione di interventi di bonifica e di ripristino ambientale di cui all’art. 1, co. 3, dell’ordinanza di protezione civile n. 3658 del 5 marzo 2008.
Con tale ordinanza è stato altresì stabilito che, ai fini dell’acquisizione della valutazione d’impatto ambientale, si applica la procedura prevista dall’art. 1, co. 1 e 2, dell’ordinanza di protezione civile n. 3658 del 5 marzo 2008.
A tal riguardo il giudice di prime cure ha anche osservato che con ordinanza n. 185 del 3 maggio 2008, il Commissario delegato per l’emergenza rifiuti nella regione Campania, visto, in particolare, l’art. 1, co. 1, della OPCM n. 3672 del 30.4.2008, ha disposto l’occupazione d’urgenza per la durata di sei mesi, ex art. 22 bis d.P.R. 327/2001, dell’area ubicata all’interno del parco Metropolitano delle Colline di Napoli, in località Chiaiano del Comune stesso , individuata dalle particelle catastali e dalla planimetria allegate al provvedimento, e che, con il successivo decreto legge 23 maggio 2008, n. 90, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2008, n. 123, è stato previsto, (con ‘art 9, co. 1) allo scopo di consentire lo smaltimento in piena sicurezza dei rifiuti urbani prodotti nella Regione Campania, che nelle more dell’avvio a regime della funzionalità dell’intero sistema impiantistico previsto dal decreto stesso, nonché per assicurare lo smaltimento dei rifiuti giacenti presso gli impianti di selezione e trattamento dei rifiuti urbani e presso i siti di stoccaggio provvisorio, venga autorizzata la realizzazione, nel pieno rispetto della normativa comunitaria tecnica di settore, dei siti da destinare a discarica, tra l’altro, presso il Comune di Napoli località Chiaiano (Cava del Poligono – Cupa del cane).
Nell’individuazione del sito in parola, la norma di legge si è quindi sovrapposta all’ordinanza commissariale.
Replica però parte appellante alla rilevata inammissibilità per carenza d’interesse, che se in tal senso dovesse argomentarsi non può comunque non prevalere la considerazione che tutte le ordinanze commissariali impugnate in primo grado non possono assolutamente ritenersi superate dall’intervento del d.l. n.90/2008, non potendo essere ignorato che la procedura di esproprio volta all’acquisizione del sito e l’attività di progettazione della discarica si basano sulle impugnate ordinanze commissariali.
Di qui l’attualità e la concretezza dell’interesse del Comune di Marano affinchè di dette ordinane venga valutata la legittimità.
Il motivo non può essere accolto evidente essendo che l’argomentazione che sorregge la deduzione all’esame sconta un duplice vizio logico.
L’art.9 co.1 del n.90/2008, nell’individuare direttamente ed autonomamente la discarica di Chiaiano non si pone certamente in discontinuità con la già adottate ordinanze commissariali che a quest’ultimo sito anch’esse si riferiscono e che per tale ragione sono state sottoposte ad impugnazione da parte ricorrente.
Dal che discende che le finalità emergenziali che hanno ispirato le ordinanze impugnate non sono diverse, contrariamente a quanto sembra assumere parte appellante, da quelle enunciate nel veduto decreto urgente,bensì vengono recepite, sul piano della gerarchia delle fonti normative in materia di smaltimento urgente dei rifiuti in Campania, nel superiore livello di normazione primaria si da rendere non censurabili dinanzi al giudice amministrativo la ragioni che supportano la connessa scelta del sito.
Scelta che quindi non appartiene più al Commissario delegato, come non vi appartiene la procedura espropriativa e quelle di progettazione della discarica, nella misura in cui trattasi di attività vincolate ovvero del tutto conseguenziali alla veduta scelta effettuata ” a priori” dal legislatore.
Non è inoltre inutile aggiungere, con riguardo all’illustrata ratio ispiratrice dell’art.5 co. 1 della legge 290/2006, che la censura in esame muove dal presupposto, ben poco credibile, in verità, che il legislatore del d.l. n.90/2008 non fosse a conoscenza che altri siti vicini alla discarica di Chiaiano fossero già operanti, con la conseguenza che il dedotto difetto di motivazione connesso all’omessa considerazione della presenza di detti altri siti, si risolve in realtà nel sindacato di una attività valutativa ampiamente discrezionale del legislatore, certamente insindacabile in questa sede.
Il primo motivo di gravame deve in conclusione essere respinto.
Con il secondo motivo di gravame parte appellante torna a proporre l’argomento dell’illegittimità del progetto definitivo non essendo stata attivata la procedura coerente con l’autorizzazione a immettere nella discarica progettata non solo rifiuti non pericolosi ma anche quelli pericolosi.
Torna in sostanza ad insistere parte appellante sulla possibilità che nella discarica in questione possano essere riversati rifiuti pericolosi.
L’argomento è stato affrontato con ampiezza di deduzioni dal giudice di primo grado e ad avviso della Sezione persuasivamente risolto nel senso del rigetto della relativa censure.
Cosicchè in questa sede, non essendo stati introdotti argomenti che impongano una nuova riflessione al riguardo, la sezione ritiene di doversi limitare a ribadire sinteticamente quanto segue.
Se è vero che l’art.9 del d.l. n.90/2008, dopo aver individuato nel precedente comma primo i siti da destinare a discarica , tra i quali quello di Chiaiano, nel successivo comma secondo aggiunge che “presso i suddetti impianti è inoltre autorizzato, …….lo smaltimento dei rifiuti pericolosi …”, non è meno vero che viene ivi chiarito che tale ultima individuazione dovrà avvenire “nel rispetto della distinzione tra categorie di discariche di cui alla normativa comunitaria tecnica di settore”.
Questo significa, come ampiamente sottolineato dal giudice di primo grado, che nella discarica di Chiaiano, non potranno essere contemporaneamente conferiti sia rifiuti non pericolosi che rifiuti pericolosi poiché ciò viene assolutamente vietato dalla normativa comunitaria, sicchè l’autorizzazione che la norma contempla, la quale peraltro non s’atteggia come autorizzazione definitiva in senso tecnico , ma come – preventivo assenso, a cui seguirà la vera e propria autorizzazione una volta approvato il progetto definitivo della discarica – non può che essere intesa che come provvedimento da adottare nel pieno rispetto di tale normativa comunitaria.
Questo spiega la ragione per la quale ad escludere che nella discarica di Chiaiano vengano riversati rifiuti pericolosi, è sufficiente il richiamo all’ordinanza del Capo Missioni n.32 del 16 febbraio 2009, in forza della quale tale discarica è stata progettata e viene autorizzata per la ricezione di soli rifiuti non pericolosi cioè rifiuti urbani non differenziati (sigla; CER 20031).
Non v’ è dunque alcuna incompatibilità tra il progetto della discarica e la sua inidoneità a ricevere rifiuti pericolosi per la sola e semplice ragione che quest’ultimi non vi potranno in ogni caso in essa essere riversati.
Anche il secondo motivo d’appello va quindi respinto.
Con il terzo ed ultimo dei motivi dedotti parte appellante si duole di non aver avuto avviso del provvedimento di apertura del sito di Chiaiano.
Anche tale censura deve essere respinta.
La Sezione al riguardo ritiene anzitutto che trattasi di motivo nuovo e quindi inammissibile ex art. 104 c.p.a.
In disparte da ciò va rilevato comunque un profilo ulteriore d’inammissibilità della censura in esame.
L’interesse partecipativo che parte appellante assume leso è stato tutelato con l’indiscussa partecipazione del Comune di Marano alla conferenza di servizi conclusasi con il parere favorevole, con prescrizioni, sul progetto definitivo riguardante la discarica in discorso.
Deve allora essere evidenziato sulla base di tale dirimente premessa che il provvedimento formale di apertura del sito è un atto consequenziale rispetto all’esito della conferenza di servizi, ragione per la quale non si vede la necessità di imporre all’amministrazione l’emanazione dell’avviso prima della sua adozione.
Né in senso contrario possono condurre le ragioni prospettate da parte appellante concernenti l’interesse a verificare se nell’atto di autorizzazione all’apertura del discarica siano state inserite le prescrizioni rivenienti dal parere che ha concluso la conferenza di servizi.
In relazione a ciò occorre allora evidenziare che l’interesse che parte appellante si propone di tutelare si connota per essere , non già di tipo partecipativo, connesso cioè alla possibilità, da escludere nella fattispecie per le ragioni già dette, di ottenere dall’amministrazione, prima della sua adozione, un diverso o più favorevole provvedimento di autorizzazione o la rinuncia alla sua stessa adozione, bensì di tipo oppositivo, tutelabile quindi attraverso censure che evidenzino l’ illegittimità per vizi propri del provvedimento di apertura in parola in ragione delle asserite carenza in esso prospettabili.
Senonchè nessuna illegittimità a tal fine viene in concreto dedotta da parte appellante.
In particolare, non viene prospettata, verosimilmente per il fatto che non ne ricorre la possibilità ,come ha potuto verificare questo giudice, alcuna specifica illegittimità dell’autorizzazione in discorso per omesso inserimento in essa delle prescrizioni che sono emerse dalla conferenza di servizi.
Con la censura in esame parte appellante si propone quindi di eludere le conseguenze della veduta omessa impugnazione , dolendosi strumentalmente ma infondatamente di non aver avuto la possibilità di interloquire in ordine a detta autorizzazione non avendo ricevuto l’avviso della sua adozione.
L’appello deve in conclusione essere respinto.
Le spese del giudizio considerata la particolarità della controversia possono essere compensate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 luglio 2014 con l’intervento dei magistrati:
Goffredo Zaccardi – Presidente
Sandro Aureli – Consigliere, Estensore
Fabio Taormina – Consigliere
Diego Sabatino – Consigliere
Giulio Veltri – Consigliere
Depositata in Segreteria il 25 settembre 2014.
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