Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 22 giugno 2016, n. 2756

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8953 del 2015, proposto da:
Fr. Gr. , rappresentato e difeso dall’avv. Be. Ba., con domicilio eletto presso An. De An. in Roma, Via (…);
contro
Comune di Cagliari, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Ca. Cu., con domicilio eletto presso Vi. Ca. in Roma, Via (…);
per la riforma
della sentenza breve del T.A.R. SARDEGNA – CAGLIARI: SEZIONE II n. 00455/2015, resa tra le parti, concernente inammissibilità della d.i.a. per interventi di ristrutturazione ed ampliamento.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Cagliari;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 maggio 2016 il Cons. Nicola Russo e uditi per le parti gli avvocati Me. su delega di Ba. e Le. su delega di Cu.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso n. r.g. 177/2015, notificato in data 19 febbraio 2015, la Sig.ra Fr. Gr. adiva il T.A.R. per la Sardegna al fine di ottenere l’annullamento, previa sospensione, della nota prot. n. 288160 del 22.12.2014 del Servizio Edilizia Privata con la quale era stata comunicata l’inammissibilità della DIA per gli interventi di ristrutturazione ed ampliamento ai sensi della L.R. n. 4/2009, della propria unità immobiliare sita in Cagliari, Via (omissis); nonché, della presupposta nota prot. n. 286189 del 18.12.2014 con la quale il Servizio di Mobilità, Infrastrutture Viarie e Reti del Comune di Cagliari aveva espresso parere contrario alla realizzazione dell’intervento in quanto non consentito dal D.P.R. n. 495/1992, oltreché ogni altro atto, anche allo stato non conosciuto, presupposto connesso o conseguente rispetto a quelli avanti indicati.
Il T.A.R. per la Sardegna – Sezione Seconda – con sentenza breve ex art. 60 cod. proc. amm. n. 455 del 18 marzo 2015 rigettava il ricorso e condannava parte ricorrente al pagamento delle spese di giudizio, osservando che: ” i locali in progetto non hanno natura di pertinenza urbanistica, come tali determinano volumetria in eccesso rispetto a quella assentibile con il piano casa; che il richiamo operato in ricorso alla sentenza del Consiglio di Stato n. 347 del 2015 non appare pertinente riguardando una fattispecie diversa e del tutto peculiare; che il vincolo di inedificabilità sulla fascia stradale ha carattere assoluto con la conseguenza che le distanze di rispetto vanno osservate anche con riferimento ad opere che non superino il livello della sede stradale o che costituiscano mere sopraelevazioni (cfr Cons. Stato, sez IV, 15.04.2013 n. 2062)”.
Con ricorso n. r.g. 8953/2015 notificato in data 20 ottobre 2015, la Sig.ra Fr. Gr. appellava la suddetta sentenza chiedendo, in riforma della stessa, previa sospensiva, l’annullamento degli atti impugnati, con vittoria di spese del doppio grado di giudizio.
Con memoria del 2 novembre 2015, si costituiva in giudizio il Comune di Cagliari, il quale chiedeva di respingere l’appello con vittoria di spese, contestando l’avverso ricorso in quanto destituito di ogni fondamento in fatto e in diritto e opponendosi all’istanza cautelare perché priva dei presupposti per la sua accoglibilità.
In vista della camera di consiglio del 24 novembre 2015, parte appellante, in data 19 novembre 2015, depositava memoria con cui insisteva per l’accoglimento della sospensiva e ribadiva le sue ragioni in relazione al merito, e depositava ulteriori documenti ad integrazione del fascicolo di primo grado consistenti in stralci delle planimetrie dell’abitazione della Sig.ra Gr. e della normativa della Regione Sardegna.
Alla Camera di Consiglio del 24 novembre 2015, questa Sezione, con ordinanza n. 5245/15, ritenendo che non ricorrevano profili di danno grave ed irreparabile, respingeva l’istanza cautelare e fissava per l’esame del merito del ricorso l’udienza pubblica del 5 maggio 2016.
In vista di quest’ultima, parte appellante depositava memoria difensiva con cui formulava ulteriori osservazioni; replicava parte appellata con memoria depositata in data 14 aprile 2016, opponendosi alla produzione delle planimetrie in quanto attività svolta fuori termine e, quindi, inammissibile e richiamando le conclusioni già formulate.
Alla pubblica udienza del 5 maggio 2016 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

La Sig.ra Fr. Gr. aveva presentato DIA al Comune di Cagliari per interventi di ristrutturazione ed ampliamento della propria abitazione sita in Cagliari, Via (omissis). Tali interventi riguardavano la realizzazione in sopraelevazione di un locale di sgombero e di un ripostiglio nella terrazza; la rimozione di due strutture in legno amovibili ad aria ed acqua passante da riposizionare nella terrazza e la realizzazione di una scala interna in legno nell’ingresso soggiorno che consentisse l’accesso all’ampliamento del primo piano.
Il Dirigente del Servizio di Mobilità, Infrastrutture e Sedi Viaria con la nota prot. 286189/2014 esprimeva parere contrario alla DIA, stante la previsione dell’art. 28 del D.P.R. n. 495/92 e la distanza minima dell’edificio dall’Asse Mediano inferiore ai 20 metri. Conseguentemente, il Servizio di Edilizia Privata, con prot. n. 288160 del 22.12.2014 riteneva i lavori di ampliamento inammissibili in quanto violativi dell’art. 28 del D.P.R. n. 495/1992, e riconosceva all’intervento natura di incremento del “volume urbanistico” anziché di “volumi tecnici”.
Il Giudice di prime cure, con la sentenza impugnata in questa sede, condivideva le deduzioni formulate dal Comune di Cagliari e rigettava il ricorso, sostenendo, in particolare, che i locali in progetto determinano volumetria in eccesso rispetto a quella assentibile con il piano casa; che il richiamo alla sentenza del Consiglio di Stato n. 347 del 2015 non è pertinente, riguardando una fattispecie diversa e del tutto peculiare; che il vincolo di inedificabilità sulla fascia stradale ha carattere assoluto con la conseguenza che le distanze di rispetto vanno osservate anche con riferimento ad opere che non superino il livello della sede stradale o che costituiscano mere sopraelevazioni (cfr Cons. Stato, sez IV, 15.04.2013 n. 2062).
L’odierna appellante contesta in questa sede la non corretta applicazione al caso in esame del divieto posto dall’art. 28 del D.P.R. n. 495/1992 nella parte in cui lo ritiene applicabile anche ad ampliamenti non direttamente fronteggianti la strada e che consistono in una mera sopraelevazione. Difatti, secondo la Sig.ra Gr. l’ampliamento in oggetto non può essere qualificato come fronteggiante la strada, in quanto tra la strada e l’edificio si interporrebbero un altro edificio ed un’area cortilizia ed inoltre non si troverebbe neppure allo stesso livello dell’asse stradale; pertanto, il divieto suddetto non dovrebbe ritenersi sussistente nel caso di specie.
Inoltre, ad avviso della ricorrente, il Tar ha errato nell’interpretare il divieto di cui al suddetto art. 28 in maniera totalmente rigida, considerandolo come divieto assoluto anziché in modo funzionale, da verificare caso per caso, come sancito dalla sentenza di questo Consiglio n. 347 del 27 gennaio 2015, con riguardo ad una situazione simile. Inoltre, ritiene non pertinente il riferimento fatto dal Tar alla sentenza, sempre di questa Sezione, n. 2062 del 15 aprile 2013, in quanto, oltre che più risalente, riguardava una fattispecie del tutto diversa da quella in oggetto.
Infine, contesta l’affermazione che i lavori determinano volumetria in eccesso rispetto a quella consentita dal Piano casa, sostenendo che trattasi di eccezione non fatta valere dal Comune ma rilevata autonomamente dal Tar ed ha esposto che la volumetria di progetto sarebbe nei limiti consentiti dalla L.R. n. 4 /2009.
Per quanto riguarda le deduzioni sollevate dal Comune appellato, quest’ultimo insiste sulla correttezza delle valutazioni compiute, con gli atti, quivi impugnati, del Servizio Edilizia Privata e dal Dirigente del Servizio Mobilità; in particolare, nel richiamare il contenuto dispositivo dell’art. 28 Codice della Strada, ribadisce il carattere assoluto, in quanto tale prescindente dalle caratteristiche dell’opera realizzata, del vincolo di inedificabilità gravante sulla fascia di rispetto stradale e specifica che l‘immobile della ricorrente risulta per l’appunto insistere nella fascia di rispetto stradale dell’Asse Mediano di scorrimento catalogato come strada di tipo “D”, in cui non sarebbero, pertanto, consentite nuove costruzioni, demolizioni integrali e successive ricostruzioni, nonché ampliamenti. A suffragio invoca diversi arresti giurisprudenziali, diversamente, nega rilevanza al richiamo di parte avversa alla sentenza di questo Consiglio n. 347 del 27 gennaio 2015, che a detta di parte appellata, non farebbe che confermare il vincolo assoluto di inedificabilità sulla fascia di rispetto stradale in oggetto.
Eccepisce, infine, che l’intervento in sopraelevazione programmato dalla Sig.ra Gr. non possa ricondursi a meri “volumi tecnici” bensì a “volume urbanistico” e che costituirebbe un incremento volumetrico superiore al 20% e, quindi, anziché essere una mera ristrutturazione edilizia sarebbe da configurare come nuova costruzione con eccesso di cubatura rispetto ai limiti di cui al Piano casa.
In definitiva, la controversia attiene all’esistenza di un vincolo di rispetto stradale e all’ammissibilità di un intervento edilizio progettato su di un immobile che si situa all’interno della fascia protetta.
Ad avviso di questo Collegio il presente appello merita accoglimento per le seguenti ragioni.
Secondo l’indirizzo giurisprudenziale maggioritario, il disposto di cui all’art. 28 cit. si traduce in un divieto assoluto di costruire che rende legalmente inedificabili le aree site nella fascia di rispetto stradale, indipendentemente dalle caratteristiche dell’opera realizzata e da qualunque necessità di accertamento in concreto.
In linea di principio, questa giurisprudenza è da condividere.
Tuttavia, il Collegio, nell’esame del caso non può prescindere dalle peculiarità della situazione sottoposta al suo esame.
Per quanto concerne lo stato dei luoghi, si è in presenza di un fabbricato già esistente che non fronteggia direttamente la strada, in quanto tra l’Asse Meridiano di Scorrimento ed esso si interpone un’area cuscinetto già urbanizzata rappresentata da un edificio e da una zona cortilizia, mentre il fabbricato della Sig.ra Gr. è al numero civico (omissis); inoltre, l’edifico non si trova neppure allo stesso livello dell’asse stradale ma in posizione più bassa, mentre l’asse stradale si trova alcuni metri più in alto, su un cavalcavia, come si evince dalla relazione fotografica agli atti.
Per quanto riguarda i lavori programmati in DIA, questi consistono in una mera sopraelevazione su un lastrico solare nella parte retrostante, più distante dalla strada, della costruzione.
Pertanto, alla luce delle caratteristiche indicate, si ritiene che l’intervento lascerebbe immutato l’ingombro e la distanza dalla strada, non impedirebbe alcuna futura modifica del tracciato stradale in quella zona, né sarebbe pregiudizievole per la sicurezza del traffico e per l’incolumità delle persone; inoltre, non impedirebbe l’installazione di eventuali impianti per cantieri o strutture per il deposito di materiali o per la realizzazione di opere accessorie; in altri termini, non sussistono quei possibili pericoli o impedimenti -sottesi alla ratio della norma- che il divieto di cui all’art. 28 cit. intende prevenire o garantire. Quindi, come sancito dalla recente pronuncia di questa Sezione n. 347 del 27 gennaio 2015, avente per oggetto un caso analogo a quello quivi in esame, correttamente richiamata da parte appellante, l’effettivo stato dei luoghi è tale da rendere necessaria un’interpretazione e un’applicazione delle norme richiamate coerenti con la relativa ratio. In altri termini, in situazioni come quella in esame, se non si vuole imporre alla proprietà privata una limitazione del tutto scissa da qualunque interesse pubblico e quindi irragionevole oltre che non conforme alla norma avuto riguardo alla ratio sottesa, deve ritenersi che il soggetto competente possa rifiutare il proprio assenso all’intervento solo indicando quelle ulteriori diverse “finalità perseguite con la normativa di cui si tratta e capaci di giustificarla” (cfr. Corte cost., 22 giugno 1971, n. 133) che verrebbero di fatto sacrificate dall’edificazione. Pertanto, occorre fare “un’interpretazione e un’applicazione ragionevoli delle norme richiamate”, altrimenti, “traducendosi in un divieto assoluto di costruire, il vincolo in questione renderebbe legalmente inedificabili le aree site nella fascia di rispetto autostradale, indipendentemente dalle caratteristiche dell’opera realizzata e da qualunque necessità di accertamento in concreto” (cfr. Cons. St., sez. IV, sent. n. 347 del 2015 cit.).
In conclusione, osserva questo Collegio che il vincolo di inedificabilità gravante sulla fascia di rispetto stradale, pur avendo carattere assoluto, non trova applicazione nel caso in cui, per le particolari modalità dell’intervento edilizio programmato, la limitazione alla proprietà privata risulti scissa da qualunque interesse pubblico salvaguardato con il vincolo suddetto, in quanto non eccede l’originaria sagoma di ingombro dell’immobile.
Tanto premesso in ordine al profilo più rilevante della causa, poiché la sentenza impugnata afferma, a motivo del rigetto del ricorso, anche il fatto che i locali in progetto non avrebbero natura di pertinenza urbanistica, stante la presenza di volumetria in eccesso rispetto a quella assentibile con il piano casa, il Collegio rileva che, come affermato dall’appellante e come risulta dalla relazione tecnica allegata alla richiesta e dalle planimetrie della casa attuale prodotte in atti (una stanza da letto, una cucina, un bagno ed un piccolo soggiorno) e dell’ampliamento richiesto (un ripostiglio e un locale di sgombero per l’accesso alla piccola terrazza), in realtà trattasi di un intervento assai limitato e marginale, rilevante per le esigenze di vita dell’appellante ma certamente del tutto ininfluente rispetto alla strada esistente e all’interesse pubblico tutelato dalla norma citata nel provvedimento impugnato.
Nei termini sopra esposti, l’appello è fondato e va pertanto accolto, con annullamento – in riforma della sentenza impugnata – delle determinazioni negative oggetto di gravame.
Tutti gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati ritenuti dal Collegio non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a condurre ad una conclusione di segno diverso.
Considerata la particolarità della vicenda, le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, annulla – nei termini esposti in motivazione – i provvedimenti oggetto del ricorso di primo grado.
Compensa fra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 maggio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Filippo Patroni Griffi – Presidente
Nicola Russo – Consigliere, Estensore
Fabio Taormina – Consigliere
Andrea Migliozzi – Consigliere
Carlo Schilardi – Consigliere
Depositata in Segreteria il 22 giugno 2016.