Consiglio di Stato
sezione III
sentenza 9 giugno 2014, n. 2896
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL CONSIGLIO DI STATO
IN SEDE GIURISDIZIONALE
SEZIONE TERZA
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6555 del 2008, proposto da:
Fa. Srl Oggi Ar- Srl, rappresentato e difeso dagli avv. D.Pa., Ma.Cr., con domicilio eletto presso D.Pa. in Roma, viale (…9;
contro
Ministero della Salute, Commissione Nazionale per la Formazione Continua;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LIGURIA – GENOVA: SEZIONE II n. 01060/2007, resa tra le parti, concernente sospensione accreditamento eventi di formazione sanitaria – ris. danno
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 marzo 2014 il Cons. Michele Corradino e uditi per le parti gli avvocati Ma. su delega di D.Pa.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con la sentenza n. 1060/2007, depositata l’8.06.2007, il T.A.R. per la Liguria, sez. II, ha accolto parzialmente il ricorso, presentato dalla Fa. s.r.l. (società per la formazione sanitaria registrata presso il Ministero della Salute dal 2002), nella parte in cui ha impugnato la deliberazione della Commissione Nazionale per la Formazione Continua del 24.11.2005 e la determinazione del Direttore dell’Ufficio V Dipartimento della Qualità del Ministero della Salute del 22 maggio 2006, di sospensione degli eventi formativi proposti dall’odierna appellante.
Con tali provvedimenti era stato ratificato e confermato un precedente provvedimento (annullato dal T.A.R. per la Liguria, sez. II, con sentenza n. 722 del 26.05.2005 poi passata in giudicato per perenzione dell’appello del Ministero – decreto n. 748 del 29.03.2012) di sospensione degli accreditamenti di tutti gli eventi proposti da Fa..
Esso era stato adottato dal Direttore dell’Ufficio V in data 23.02.2005 sul presupposto di un asserito conflitto d’interessi nei confronti della casa farmaceutica Pfizer, indicata quale sponsor di un evento formativo organizzato dalla ricorrente e invero mai tenutosi (n. 192-157811 secondo la numerazione della Commissione).
Con la medesima sentenza n. 1060/2007 ha però dichiarato inammissibile la richiesta risarcitoria, invocata dalla Fa. s.r.l., ritenendo che la stessa potrebbe attualizzarsi solo al momento della dichiarazione dell’ilegittimità della sospensione degli accrediti di tutti gli eventi proposti dalla società ricorrente da parte della Commissione.
La Fa. s.r.l. ha appellato la suddetta sentenza, nella parte in cui ha pronunciato l’inammissibilità della richiesta risarcitoria, chiedendone l’annullamento e/o la riforma in parte qua e la conseguente condanna del Ministero della Salute e/o della Commissione Nazionale per la Formazione Continua al risarcimento dei danni subiti e subendi dalla società.
In occasione del deposito dell’istanza di fissazione dell’udienza, è stata comunicata dall’appellante la modifica della denominazione sociale dell’ente da “Fa. s.r.l.” a “Ari. s.r.l.” e con memoria difensiva depositata in vista dell’udienza di discussione la parte ha insistito nei motivi di appello.
All’udienza pubblica del 20 marzo 2014 la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
Il ricorso è infondato e va rigettato.
L’odierna appellante denunzia l’erroneità della decisione del primo grado, emessa sul presupposto che all’annullamento per un vizio meramente formale non possa conseguire la risarcibilità del danno della ricorrente. Nel caso in questione, la società ravvisa una reiterata lesione di interessi oppositivi e da essa fa derivare la meritevolezza della tutela risarcitoria a prescindere dalla tipologia del vizio per cui l’atto è annullato.
L’ente appellante considera poi sussistenti i requisiti per l’accoglimento della richiesta risarcitoria, denunziando, inoltre, che nel ricorso di primo grado erano stati dedotti anche vizi sostanziali, non esaminati dal T.A.R. Liguria, poiché ritenuti assorbiti, e, pertanto, ripresentati in appello ai fini dell’accoglimento dell’istanza risarcitoria (motivi di ricorso sub n. 5, 5.1, 5.2).
L’appellante rileva, in particolare, che, con provvedimento n. 7059 del 18.10.2010, la Commissione Nazionale per la Formazione Continua ha riconosciuto a Fa. s.r.l. il titolo di “provider provvisorio”, ai sensi del nuovo Programma ECM (educazione continua in medicina) in vigore dall’ 1.01.2011. Da tal evento l’ente deduce un riconoscimento da parte della Commissione dell’infondatezza del paventato conflitto d’interessi e un’implicita ammissione dell’erroneità delle censure precedentemente segnalate.
A causa degli illegittimi provvedimenti adottati dalla P.A, la società lamenta di aver patito danni, per la contrazione dell’attività svolta e per la lesione della propria immagine, da liquidare nella misura individuata negli atti difensivi o in quella eventualmente fissata dalla richiesta CTU.
Il ricorso è infondato.
Va anzitutto affermato che, differentemente da quanto sostenuto da parte appellante, la situazione giuridica soggettiva della quale la parte chiede la tutela risarcitoria sia da qualificarsi come situazione giuridica soggettiva di tipo pretensivo.
Il provvedimento in questione, infatti, interviene, pur sospensivamente, nell’ambito di un procedimento volto ad ottenere l’accreditamento di interventi formativi gestiti dall’Ente appellante, e dunque, all’espansione della sfera giuridica del medesimo.
Deriva da ciò che l’istanza risarcitoria, conseguente all’annullamento giudiziario dei provvedimenti che hanno inciso su situazioni giuridiche di tale natura, imponga la valutazione della spettanza del bene discendente dalla successiva riedizione del potere favorevole al privato.
Costituisce costante orientamento giurisprudenziale, dal quale, peraltro, non si ravvisa ragione per discostarsi, che il risarcimento del danno a carico della Pubblica amministrazione non sia conseguenza automatica e costante dell’annullamento giurisdizionale, richiedendosi, invece, la positiva verifica, oltre che della lesione della situazione soggettiva di interesse tutelata dall’ordinamento, della sussistenza della colpa e del dolo dell’Amministrazione e del nesso causale tra l’illecito e il danno subito, con la precisazione che il risarcimento, conseguente a lesione di interesse legittimo pretensivo, è subordinato, pur in presenza di tutti i requisiti dell’illecito (condotta, colpa, nesso di causalità, evento dannoso), alla dimostrazione, secondo un giudizio di prognosi formulato ex ante, che l’aspirazione al provvedimento fosse destinata a esito favorevole, quindi alla dimostrazione, ancorché fondata con il ricorso a presunzioni, della spettanza definitiva del bene collegata a tale interesse, ma siffatto giudizio prognostico non può essere consentito allorché detta spettanza sia caratterizzata da consistenti margini di aleatorietà (cfr., tra le tante, C.G.A. Reg. Sicilia Sez. giurisdizionale sentenza n. 336 del 12 marzo 2013; Consiglio di Stato Sez. VI 16 aprile 2012 n. 2138)
La pretesa risarcitoria non può trovare accoglimento qualora il vizio accertato non contenga alcuna valutazione definitiva in ordine al rapporto giuridico controverso e l’amministrazione conservi il potere di rinnovare il procedimento. Nei casi di annullamento per vizi formali, la restaurazione dell’ordine violato avviene attraverso la reiterazione e rinnovazione dell’iter procedimentale, emendato dal vizio formale riscontrato dal giudice. Solo all’esito favorevole si potrà, dunque, valutare la sussistenza degli estremi del fatto illecito, come i danni eventualmente medio tempore subiti in caso di spettanza ab origine del bene della vita preteso oggetto del procedimento.
Ai fini dell’ammissibilità della domanda di risarcimento del danno, nel caso in questione non è pertanto accettabile alcun automatismo tra annullamento e risarcimento.
La sentenza del primo grado ha ben specificato che i provvedimenti impugnati sono in parte risultati illegittimi per aver ratificato e confermato un atto giuridicamente non più esistente, in quanto annullato giudiziariamente, rinviando a una nuova determinazione della citata Commissione Nazionale per la Formazione Continua.
Solo all’esito di tale determinazione, non ancora assunta al momento dell’introito della sentenza e intervenuta solo successivamente, avrebbe potuto trovare spazio, infatti, la richiesta risarcitoria.
Alla luce delle suesposte conclusioni il ricorso va pertanto rigettato.
Sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese di giudizio fra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Terza –
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, rigetta l’appello.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2014 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Romeo – Presidente
Michele Corradino – Consigliere, Estensore
Salvatore Cacace – Consigliere
Vittorio Stelo – Consigliere
Roberto Capuzzi – Consigliere
Depositata in Segreteria il 9 giugno 2014.
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