Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 25 maggio 2017, n. 2471

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Terza

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3719 del 2017, proposto da:

Sa.Bi., rappresentata e difesa dall’avvocato An.L.Pe., domiciliata ex art. 25 cod. proc. amm. presso la Segreteria della III Sezione del Consiglio di Stato, in Roma, piazza Capo di Ferro, 13;

contro

Ufficio Territoriale del Governo di Cosenza, Ministero dell’Interno, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

Gi.Ga. non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. CALABRIA – CATANZARO, SEZIONE I, n. 00806/2017, resa tra le parti, concernente esclusione lista elettorale;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ufficio Territoriale del Governo di Cosenza e Ministero dell’Interno;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella udienza pubblica speciale elettorale del giorno 25 maggio 2017 il Cons. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti gli avvocati Al.Tu. su delega di An.La.Pe. e gli avvocati dello Stato Ma.Vi.Lu. e Ma.An.Sc.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierna appellante, candidata alla carica di consigliere comunale di (omissis) alle prossime elezioni dell’11 giugno 2017, è stata esclusa dalla competizione elettorale in quanto, nell’autenticare la sottoscrizione apposta in calce alla dichiarazione di accettazione della candidatura, il Segretario comunale ha omesso di indicare le modalità di identificazione.

2. Ha impugnato l’esclusione dinanzi al TAR Calabria.

3. Il TAR, con la sentenza appellata (I, n. 806/2017), ha respinto il ricorso, sottolineando, in particolare, che:

– le invalidità che inficiano il procedimento di autenticazione delle firme dei cittadini che accettano la candidatura o che presentano come delegati le liste, non assumono un rilievo meramente formale poiché le minute regole da esse presidiate mirano a garantire la genuinità delle sottoscrizioni, impedendo abusi e contraffazioni, con la conseguenza che l’autenticazione, seppur distinta sul piano materiale dalla sottoscrizione, rappresenta un elemento essenziale – non integrabile aliunde – della presentazione della lista o delle candidature (cfr. Cons. Stato, III, n. 2354/2017; V, n. 2920/2015 e n. 282/2014);

– il favor partecipationis non può giustificare la sanatoria a mezzo di dichiarazione postuma da parte del funzionario, anche con riferimento allo speculare e prevalente principio della par condicio dei partecipanti alla competizione elettorale.

4. Vengono prospettati due motivi di appello.

4.1. Con il primo – riferito ad un variegato insieme di parametri di legittimità: motivazione inadeguata ed insufficiente; violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 5, 18, 28, 48, 49, 51 e 57 Cost.., 21 del d.P.R. 445/2000, 14 della legge 53/1990, 28 e 30 del d.P.R. 570/1960, 2703 e ss. c.c., 21-septies della legge 241/1990, eccesso di potere per sviamento, abnormità del provvedimento di esclusione, difetto dei presupposti in punto di querela di falso – lamenta, in sintesi (ed al di là delle mere asserzioni), che:

– l’imposizione di adempimenti troppo gravosi ed esagerati, che rendono impossibile o estremamente difficile prendere parte alla competizione elettorale, è, invece, inaccettabile ed ingiusta proprio in virtù della regola della strumentalità delle forme, le quali, in uno Stato di diritto, non devono mai prevalere sulla sostanza, costituita dall’autenticazione della firma da parte del pubblico ufficiale, all’interno dell’accettazione della candidatura;

– il Tar Calabria ha negligentemente disatteso il fatto che proprio il Segretario Comunale ha confermato che tutti i sottoscrittori ed i candidati sono stati identificati attraverso l’esibizione del documento di riconoscimento, ma, per la calca di persone presenti al momento delle firme, non è stata annotata proprio la carta di identità dell’appellante (assieme a quella di un candidato della lista opposta);

– l’art. 21-septies della legge 241/1990 commina la nullità dell’atto amministrativo solo in caso di mancanza di elementi essenziali ed in altri casi particolari, ma non anche per l’assenza della suddetta modalità di autenticazione, che integra una mera ed innocua irregolarità;

– anche a volere proporre querela di falso avverso la dichiarazione di accettazione dell’appellante, non ne sussisterebbero i presupposti di cui agli art. 221 c.p.c. e 77 c.p.a., non sussistendo nel caso in esame alcuna falsità materiale ed ideologica.

4.2. Con il secondo motivo – riferito a: motivazione insufficiente ed inadeguata, violazione e falsa applicazione dell’art. 6, comma 1, lett. b), della legge 241/1990, e dell’art. 74, comma 1, del d.p.r. 445/2000, nonché all’eccesso di potere per illogicità e manifesta ingiustizia – lamenta che sia stato illegittimamente ignorato l’istituto, a valenza generale, del soccorso istruttorio, attraverso il quale si sarebbe potuto sanare l’irregolarità.

5. L’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio con l’Avvocatura Generale dello Stato e chiede il rigetto dell’appello.

6. L’appello è infondato.

A fronte delle puntuali considerazioni giuridiche svolte dal TAR, con riferimento agli orientamenti consolidati di questo Consiglio, l’appellante, in sostanza, propone una qualificazione della “formalità” dell’autenticazione dell’accettazione della candidatura, come adempimento esagerato rispetto allo scopo e tale da costituire un ostacolo alla competizione elettorale, e quindi validamente integrabile ex post nei suoi elementi fondamentali (tra cui, in primis, l’indicazione del modo con cui è stata accertata dal funzionario l’identità del candidato sottoscrivente), attraverso il soccorso istruttorio.

Il pensiero sottostante all’impugnazione è rinvenibile nell’interrogativo, contenuto nell’appello, secondo il quale “oggi come oggi, che senso ha, dal punto di vista giuridico, all’insegna del principio della semplificazione dei procedimenti amministrativi, chiedere e pretendere, ancora, come una “anacronistica” imposizione, l’autenticazione di una firma ?”.

Sembra evidente al Collegio che, lungi dal tentare di mettere in discussione l’applicabilità dei principi consolidati al caso in esame, l’impugnazione implichi in sostanza una contestazione della stessa legittimità costituzionale delle norme che disciplinano l’accettazione delle candidature e le connesse forme di autenticazione.

Va anche chiarito che ogni valutazione in ordine alle cause generali di nullità degli atti amministrativi, così come ai presupposti della querela di falso, risulta del tutto estranea alla controversia, concernente l’idoneità di una autenticazione a conseguire lo scopo di ammissione alla competizione elettorale per il quale è prevista dalla legge, nonostante risulti non rispettosa delle forme all’uopo stabilite dalla legge medesima.

Per respingere l’appello è dunque sufficiente ribadire che:

– la necessità dell’autenticazione è tutt’altro che illogica, poiché risiede nell’esigenza, prioritaria nelle operazioni connesse alle competizioni elettorali, di assicurare la genuinità delle sottoscrizioni da autenticare, impedendo abusi e contraffazioni;

– anche riconoscendo che la modalità di autenticazione, in materia elettorale, possa essere quella semplificata dell’art. 38, comma 3, del d.P.R. 445/2000, richiamato dall’art. 21, comma 1 (anziché quella, più rigorosa, prevista dall’art. 21, comma 2), non per questo l’autenticazione può venire meno alla sua funzione essenziale e precipua, che è quella, appunto, di essere “l’attestazione, da parte di un pubblico ufficiale, che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza”, come prevede l’art. 1, comma 1, lett. i), dello stesso d.P.R. 445/2000, che ricalca la definizione dell’art. 2703, comma secondo, c.c. (cfr. Cons. Stato, III, n. 2244/2016);

– una simile attestazione sottintende, in entrambe le modalità predette, che l’identità del sottoscrivente sia stata accertata dal funzionario (proprio l’art. 2703, comma secondo, c.c., prevede, quale momento fondamentale dell’autenticazione, che “il pubblico ufficiale deve previamente accertare l’identità della persona che sottoscrive”), altrimenti l’oggetto dell’attestazione, paradossalmente, si limiterebbe al fatto storico dell’avvenuta apposizione nel modulo di una firma da parte di un soggetto “qualunque”, in quanto non identificabile con certezza;

– tale risultato può essere conseguito o attraverso la conoscenza diretta da parte del funzionario autenticatore, oppure attraverso l’esibizione di un documento di riconoscimento idoneo a verificare l’identità del sottoscrivente, formalità che appare adeguata allo scopo (non altrimenti conseguibile) suindicato, e peraltro tale da comportare un onere di diligenza minimo, tutt’altro che sproporzionato;

– pertanto, ove manchi l’indicazione (della conoscenza diretta, oppure, come nel caso in esame) delle modalità di identificazione del sottoscrivente (sia pure attraverso una annotazione del documento incompleta, che tuttavia consenta di risalire ad un documento esistente, come ammette la giurisprudenza di questo Consiglio), viene meno l’elemento essenziale dell’autenticazione, e non vi è possibilità di sanatoria mediante attestazioni postume (cfr. Cons. Stato, III, n. 2354/2017).

7. Considerata la natura della controversia, le spese del grado di giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

Sezione Terza

definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 maggio 2017 con l’intervento dei magistrati:

Lanfranco Balucani – Presidente

Francesco Bellomo – Consigliere

Manfredo Atzeni – Consigliere

Massimiliano Noccelli – Consigliere

Pierfrancesco Ungari – Consigliere, Estensore