Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 25 maggio 2017, n. 2470

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Terza

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3675 del 2017, proposto da Ma. Ma., rappresentata e difesa dall’Avvocato Al. Gu. e dall’Avvocato De. Ve., con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Gi. Co. in Roma, via (…);

contro

Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, Ufficio Territoriale del Governo di Cosenza, in persona del Prefetto pro tempore, Commissione Elettorale Circondariale di (omissis), rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

Commissione elettorale circondariale di (omissis), non costituita in giudizio;

Comune di (omissis), non costituito;

nei confronti di

Gi. Sa. e Vi. Ar., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per la Calabria, sede di Catanzaro, sez. I, n. 807 del 2017, resa tra le parti, concernente l’annullamento del verbale n. 56, datato 13 maggio 2017, della commissione elettorale circondariale di (omissis).

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’Interno e dell’Ufficio Territoriale del Governo di Cosenza;

viste le memorie difensive;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nella udienza speciale elettorale del giorno 25 maggio 2017 il Consigliere Massimiliano Noccelli e uditi per l’odierna appellante l’Avvocato Al. Tu. su delega dell’Avvocato Al. Gu. e dell’Avvocato De. Ve. e per l’Amministrazione appellata l’Avvocato dello Stato Ma. Vi. Lu. e l’Avvocato dello Stato Ma. An. Sc.;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierna appellante Ma. Ma., consigliere comunale uscente nel Comune di (omissis) (CS), ha presentato la candidatura, sempre quale consigliere, per la competizione elettorale dell’11 giugno 2017 nella lista avente il contrassegno “Aquila bicipite di colore rosso con la scritta Tutti per (omissis) di colore bianco con sondo bianco e verde”.

1.1. Depositata la lista completa delle singole accettazioni delle candidature e degli altri documenti prescritti, tuttavia, la commissione elettorale circondariale di (omissis), riunitasi il 13 maggio 2017, con il verbale n. 56 del 13 maggio 2017, ha respinto la medesima appellante in quanto «in relazione alla dichiarazione di accettazione della candidatura e, contestualmente, di insussistenza di alcuna condizione di incandidabilità, viene riscontrata la mancanza, nell’autenticazione della firma, della modalità di identificazione del candidato».

1.2. Avverso tale esclusione Ma. Ma. ha proposto immediato ricorso avanti al T.A.R. per la Calabria, sede di Catanzaro, e ne ha chiesto l’annullamento, deducendo che l’ufficiale che ha autenticato la firma della candidata è il dott. Ni. Ba. che, quale dipendente del Comune di (omissis) addetto all’ufficio elettorale dello stesso Comune, ha continui rapporti istituzionali con la stessa ricorrente che, allo stato, ricopre la funzione di consigliere comunale e di membro della commissione elettorale.

1.3. Nel primo grado del giudizio si è costituita la commissione elettorale circondariale di (omissis) per resistere al ricorso.

2. Il T.A.R. per la Calabria, sede di Catanzaro, con la sentenza n. 807 del 20 maggio 2017, ha respinto il ricorso.

2.1. Avverso tale sentenza ha proposto appello l’interessata, deducendo un unico articolato motivo, e ne ha chiesto la riforma, con conseguente annullamento del verbale impugnato in primo grado.

2.2. Si sono costituiti il 25 maggio 2017 il Ministero dell’Interno e l’Ufficio Territoriale del Governo di Cosenza e, con memoria depositata in pari data, hanno chiesto la reiezione dell’appello.

2.3. Nella pubblica udienza del 25 maggio 2017 il Collegio, sentiti i difensori delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.

3. L’appello è infondato e deve essere respinto.

3.1. Il primo giudice ha ritenuto che l’assenza delle modalità identificative, nell’atto di autenticazione, determina la nullità di questa, in quanto l’identificazione è un adempimento preordinato a dare evidenza documentale alla materiale attività di accertamento della identità del sottoscrittore compiuta dal pubblico ufficiale, oggettivamente ineludibile e infungibile nell’ambito dell’iter logico-formale predisposto dal legislatore.

3.2. Né potrebbe il giudice amministrativo, rileva ancora il T.A.R. per la Calabria, sostituirsi ex post al pubblico ufficiale autenticatore nell’affermare che questi avesse conoscenza diretta della candidata, come a torto pretende la ricorrente.

4. Occorre anzitutto rammentare, in punto di diritto, la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio, anche di recente ribadita (v., ex plurimis, Cons. St., sez. III, 28 maggio 2016, n. 2244), secondo cui l’autenticazione non può venire meno alla sua funzione essenziale e precipua, che è quella, appunto, di essere «l’attestazione, da parte di un pubblico ufficiale, che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza», come prevede l’art. 1, comma 1, lett. i), del d.P.R. n. 445 del 2000, che ricalca la definizione dell’art. 2703, comma secondo, c.c.

4.1. Affinché sia tale e, cioè, consista indubitabilmente nell’attestazione che la sottoscrizione sia stata apposta in presenza del pubblico ufficiale, l’autenticazione deve essere sottoscritta dal pubblico ufficiale stesso, che con la firma, appunto, si assume il compito, e la responsabilità, di attestare erga omnes che la firma è stata in sua presenza apposta, conferendo assoluta certezza alla formalità dell’autenticazione, certificando, sino a querela di falso, che la firma è stata apposta in sua presenza.

4.2. Elemento costitutivo ed essenziale dell’autenticazione, indefettibile al pari della sottoscrizione del pubblico ufficiale, è altresì l’identificazione del sottoscrittore, perché proprio l’art. 2703, comma secondo, c.c. appena richiamato prevede, quale momento fondamentale dell’autenticazione, che «il pubblico ufficiale deve previamente accertare l’identità della persona che sottoscrive».

4.3. Non è del resto possibile che il pubblico ufficiale attesti la sicura provenienza della sottoscrizione da parte di un soggetto che non abbia previamente identificato.

4.4. L’identificazione è, dunque, un elemento strutturale imprescindibile dell’autenticazione, previsto ad substantiam, senza il quale la stessa è radicalmente invalida e insanabile.

4.5. Trattandosi di elemento essenziale che inerisce alla struttura stessa dell’autenticazione, garantendone la funzione di certezza e di fede pubblica, l’assenza di identificazione prescinde dall’applicazione stessa, alla procedura di autenticazione, del comma 1 o del comma 2 dell’art. 21 del d.P.R. n. 445 del 2000 (v., in via di principio, Cons. St., sez. III, 28 maggio 2016, n. 2244 nonché di recente e con riferimento proprio all’autenticazione, per un caso verificatosi in Friuli Venezia Giulia la cui normativa richiama, però, espressamente il comma 2 del d.P.R. n. 445 del 2000, Cons. St., sez. III, 18 maggio 2017, n. 2354).

4.5. Peraltro, nel caso di specie, non vi è dubbio che la procedura seguita dal pubblico ufficiale autenticatore sia stata quella dell’art. 21, comma secondo, del d.P.R. n. 445 del 2000.

4.6. L’art. 21, comma 2, del d.P.R. n. 445 del 2000, senza stabilire alcuna specifica modalità per l’accertamento della identità del dichiarante, si limita a prescrivere che siano indicate le «modalità di identificazione», tra le quali certamente è da comprendere la conoscenza personale da parte del pubblico ufficiale (Cons. St., sez. V, 15 aprile 2004, n. 2152).

4.7. Ma l’autenticazione, per poter produrre i suoi speciali effetti probatori, deve essere corredata della precisazione del modo in cui l’identificazione del sottoscrittore sia avvenuta e, cioè, se attraverso l’esibizione di uno specifico documento di riconoscimento o, invece, per conoscenza personale (Cons. St., sez. V, 15 maggio 2015, n. 2490).

5. Nel caso di specie ciò non è avvenuto, mancando qualsivoglia indicazione delle modalità identificative all’atto dell’autenticazione (o tramite esibizione di documento o per conoscenza personale), né tale carenza può essere sanata, come assume l’appellante, o integrata o surrogata ex post dalla produzione in giudizio di altri atti ufficiali (quali, ade esempio, quelli relativi a precedenti tornate elettorali, politiche ed europee), dai quali emergerebbe aliunde la sicura conoscenza diretta che della candidata avrebbe il segretario comunale.

6. Questo Consiglio di Stato deve dunque ribadire nella presente controversia, anche alla luce dell’indirizzo seguito dalla sua più recente giurisprudenza (Cons. St., sez. III, 18 maggio 2017, n. 2354; Cons. St., sez. III, 22 maggio 2017, n. 2370), che il minor aggravamento delle forme in questa materia non può attenuare le esigenze di certezza e di fede pubblica, che devono contraddistinguere la competizione elettorale (Cons. St., sez. III, 28 maggio 2016, n. 2244), ma evitare che, in presenza di tutti gli elementi sostanziali, il rispetto delle forme divenga fine a se stesso.

6.5. Orbene la mancanza della identificazione da parte del pubblico ufficiale, per le ragioni anzidette, è forma ad substantiam ed elemento essenziale dell’autenticazione e la sua assenza, qualsiasi ne sia la causa (dimenticanza, erronea valutazione del pubblico ufficiale o altre ipotesi), fa sì che la firma oggetto dell’autenticazione invalida giuridicamente non esista, tamquam si non essent, e che la presentazione della candidatura, nel caso di specie, non sia ammissibile.

7. In conclusione, per le ragioni esposte, il Collegio ritiene che l’appello debba essere respinto, con conferma della sentenza qui impugnata e, con essa, del verbale n. 56 del 13 maggio 2017.

8. Le spese del presente grado di giudizio, considerata la particolarità della vicenda, possono essere interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto da Ma. Ma., lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata e, con essa, il verbale n. 56 del 13 maggio 2017 della commissione elettorale circondariale di (omissis), recante l’esclusione di Ma. Ma..

Compensa interamente tra le parti le spese del presente grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 25 maggio 2017, con l’intervento dei magistrati:

Lanfranco Balucani – Presidente

Francesco Bellomo – Consigliere

Manfredo Atzeni – Consigliere

Massimiliano Noccelli – Consigliere, Estensore

Pierfrancesco Ungari – Consigliere