Consiglio di Stato
sezione III
sentenza 1 marzo 2016, n. 870
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7674 del 2015, proposto da:
AGEA – Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, in persona del Presidente pro tempore, nonché il Commissario Straordinario ex d.l. 5/2009, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via (…);
contro
Azienda Agricola Ag. Se ed altri, in persona del legale rappresentante pro tempore, tutte rappresentate e difese dall’Avv. Fa. To., del Foro di Brescia, con domicilio eletto presso la Segreteria della III Sezione del Consiglio di Stato in Roma, piazza (…);
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LOMBARDIA – SEZ. STACCATA DI BRESCIA: SEZIONE I n. 00184/2015, resa tra le parti, concernente le domande di rateizzazione dei debiti relativi al mancato pagamento del prelievo per superamento della quota individuale.
visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Agricola Ag. Se. ed altri;
viste le memorie difensive;
visti tutti gli atti della causa;
relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2016 il Cons. Massimiliano Noccelli e uditi per le odierne appellate l’Avv. Fa. To. e l’Avvocato dello Stato At. Ba.;
ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Le imprese agricole odierne appellate e meglio in epigrafe indicate, tutte produttrici di latte vaccino e sottoposte al regime comunitario delle quote latte, hanno impugnato avanti al T.A.R. Lombardia, sezione staccata di Brescia, i decreti con i quali il Commissario straordinario previsto dall’art. 8-quinquies, comma 6, del d.l. 5/2009, convertito, con modificazioni, nella l. 33/2009, ha accolto le loro domande di rateizzazione dei debiti relativi al mancato pagamento del prelievo supplementare per il superamento della quota individuale.
1.1. Le ricorrenti, deducendo sei motivi di illegittimità di tali decreti, ne hanno chiesto l’annullamento.
1.2. Nel primo grado di giudizio si è costituita l’Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (di qui in avanti, per brevità, AGEA) per resistere al ricorso.
1.3. Con motivi aggiunti le ricorrenti hanno poi impugnato anche la nota del responsabile del Dipartimento Politiche Europee del Ministero delle Politiche Agricole prot. n. 4028 dell’8.7.2014, con la quale i primi acquirenti sono stati invitati a versare ad AGEA gli importi trattenuti sia sotto forma di fideiussioni sia attraverso il mancato pagamento del latte, individuando nelle Regioni, in ipotesi di inerzia, i soggetti incaricati della riscossione coattiva.
1.4. Le ricorrenti hanno evidenziato la contraddizione tra la procedura di rateizzazione e la riscossione coattiva immediata, con il rischio che le banche, una volta pagate le fideiussioni, si rivolgano nei confronti dei produttori privandoli della liquidità necessaria per la prosecuzione dell’attività.
1.5. Con la sentenza n. 184 del 4.2.2015 il T.A.R. Lombardia, sezione di Brescia, ha accolto il ricorso, limitatamente ad alcuni profili, meglio indicati nel § 26 delle motivazioni.
2. Avverso tale sentenza ha proposto AGEA, lamentandone l’erroneità, e ne ha chiesto, previa sospensione, la riforma.
2.1. Si sono costituite le appellate, con apposita memoria difensiva, per chiedere la reiezione del gravame.
2.2. Nella camera di consiglio del 1.10.2015, fissata per l’esame della domanda di sospensione, la causa è stata rinviata, per il sollecito esame del merito, alla pubblica udienza del 4.2.2016.
2.3. In tale udienza il Collegio, sentiti i difensori delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.
3. L’appello di AGEA è fondato e merita accoglimento.
3.1. Oggetto del presente giudizio è, principalmente, la validità dei decreti con i quali è stata approvata la rateizzazione dei debiti gravanti sui produttori per il mancato pagamento del prelievo supplementare dovuto al superamento della quota individuale.
3.2. Il T.A.R. bresciano ha accolto parzialmente il ricorso principale e i motivi aggiunti, ritenendo, in sintesi, gli atti impugnati illegittimi sotto tre distinti e limitati profili:
a) la mancata previsione di clausole, nello schema della rateizzazione, che salvaguardino contenziosi nei quali venga contestato, radicalmente, l’intero meccanismo delle quote latte e, in particolare, il c.d. splafonamento del quantitativo nazionale;
b) la mancata previsione di una clausola che impedisca l’immediata escussione delle fideiussioni, che garantiscono il pagamento del debito;
c) la mancata previsione di una clausola che consenta lo scomputo delle somme versate dai primi acquirenti, con riduzione del debito complessivo da rateizzare.
3.3. AGEA, odierna appellante, censura tale sentenza perché assume che essa, modificando lo schema di rateizzazione tipizzato dal legislatore, vada ben al di là dei limiti consentiti all’autorità giurisdizionale e sia, comunque, erronea nella misura in cui consenta ai produttori di negoziare la rateizzazione, con il risultato di far salvi ulteriori contenziosi con l’Amministrazione o di poter opporle situazioni capaci di paralizzarne o di limitarne le pretese creditorie.
4. Le censure colgono entrambe nel segno.
4.1. In via generale deve rilevarsi come il T.A.R. abbia integrato le previsioni legislative, relative alla rateizzazione, nonostante il d.l. 5/2009 non preveda uno “schema aperto”, ma presenti, al contrario, una tipologia rigida, improntata ad esigenze di rapida conclusione dei contenziosi sulle cc.dd. quote latte e al sollecito recupero delle somme dovute dai produttori, benché rateizzate.
4.2. Quanto alla rinuncia a coltivare eventuali contenziosi, imposta dal d.l. 5/2009 per ottenere il beneficio della rateizzazione, è anzitutto lo stesso giudice di prime cure a riconoscere, nella sentenza impugnata (p. 9), che i produttori sono chiamati ad una scelta, in quanto non possono chiedere la rateizzazione e, nel contempo, coltivare il contenzioso con AGEA e con le Regioni, evidenziando che «si tratta però di uno scambio equilibrato, e anche ragionevole sul piano dei principi costituzionali, in quanto il contenzioso già instaurato si basava principalmente su difetti della normativa e della prassi amministrativa che sono poi stati ritenuti non decisivi dalla giurisprudenza comunitaria» (p. 9 della sentenza impugnata).
4.3. Ma, secondo il T.A.R., diversa sarebbe, invece, la questione con riferimento alle conseguenze che potrebbero derivare dalle indagini amministrative e penali in corso circa la quantificazione della produzione effettiva di latte a livello nazionale, poiché in questo caso le contestazioni non riguarderebbero, come in passato, l’attribuzione delle quote individuali e l’imputazione del prelievo supplementare, ma lo stesso presupposto materiale del prelievo e, cioè, lo splafonamento della quota nazionale.
4.4. Lo schema della rateizzazione dovrebbe quindi, secondo il primo giudice, rimanere aperto e, a tale scopo, sarebbe necessaria e sufficiente una clausola che consenta ai produttori di eccepire in futuro l’inesistenza del loro debito e di ottenere la restituzione di quanto versato in eccedenza, qualora le indagini in corso sulla produzione complessiva di latte a livello nazionale dovessero dimostrare con certezza che, in effetti, la quota nazionale, almeno per alcune campagne, non è stata superata (p. 10 della sentenza impugnata).
4.5. La motivazione del primo giudice non è condivisibile.
4.6. L’art. 8-quinquies, comma 3, del d.l. 5/2009, convertito, con modificazioni, nella l. 33/2009, prevede che «in caso di accettazione della domanda di rateizzazione di cui all’articolo 8-quater da parte del Commissario straordinario, i produttori devono esprimere la rinuncia espressa ad ogni azione giudiziaria eventualmente pendente dinanzi agli organi giurisdizionali amministrativi e ordinari».
4.7. La legge prevede espressamente che il beneficio della rateizzazione, in un’ottica lato sensu transattiva, implichi la rinuncia espressa ad ogni azione, nessuna esclusa, da parte dei produttori, con la conseguenza che non sono ammesse contestazioni finalizzate a rimettere in discussione, ancora una volta, l’an e il quantum della pretesa creditoria.
4.8. Anche le contestazioni relative al c.d. splafonamento del quantitativo nazionale, dunque, rientrano nella previsione dell’art. 8-quinquies, comma 3, del d.l. 5/2009, diversamente da quanto ha ritenuto il T.A.R., e non è possibile escluderle dalla rinuncia senza con ciò violare o, comunque, disapplicare tale previsione.
4.9. Si aggiunga che le contestazioni, attinenti alle irregolarità asseritamente compiute nelle verifiche effettuate dalle autorità nazionali competenti e alla presunta erronea quantificazione della produzione nazionale, costituiscono non di rado l’oggetto delle censure sollevate dai produttori e su di esse, valga qui rilevare, questo Consiglio, in più di un’occasione, si è già espresso, ritenendo che, in assenza di prove certe e dell’individuazione dei soggetti che hanno reso false dichiarazioni o dei pubblici ufficiali che hanno alterato i dati sul patrimonio bovino per farli “quadrare” con quelli stimati della produzione lattiera, non è possibile annullare le operazioni di stima e gli accertamenti consecutivi svolti (v., ex plurimis, Cons. St., sez. III, 8.7.2014, n. 3474).
5. Ne segue che, per le ragioni evidenziate, la statuizione del T.A.R., violando la chiara ed inequivoca previsione dell’art. 8-quinquies, comma 3, del d.l. 5/2009, merita riforma.
5.1. Il Collegio esclude, occorre qui solo aggiungere, che vi siano gli elementi per ritenere non manifestamente infondata una eventuale questione di legittimità costituzionale di tale ultima disposizione, per ipotetico contrasto con l’art. 24 Cost., poiché essa lascia ai produttori la scelta di coltivare i giudizi eventualmente pendenti o di rinunciare ad essi per ottenere il beneficio della rateizzazione, al quale questi non hanno incondizionatamente diritto, sicché la scelta del legislatore non appare irragionevole né arbitraria.
6. La sentenza impugnata è meritevole di riforma, altresì, anche laddove ha ritenuto, nei §§ 21-25 (pp. 12-14), che l’accordo di rateizzazione sia illegittimo, perché incompleto, nella parte e nella misura in cui non tiene conto delle eventuali fideiussioni prestate dai produttori nonché dei rapporti tra produttori e primi acquirenti.
6.1. Le due questioni, tuttavia, sono estranee alla causa in concreto, intesa quale funzione economico-individuale, del contratto di rateizzazione previsto dal legislatore.
6.2. Quanto alle fideiussioni, infatti, si deve qui rilevare che la loro prestazione non è richiesta ai produttori che decidano di richiedere la rateizzazione, sicché il fatto che esse siano state prestate dai produttori e possano essere richieste dall’Amministrazione presuppone una situazione di ormai irrimediabile insolvenza, da parte del debitore principale, che non ha trovato alcuna risoluzione né sul piano giurisdizionale, con la sospensione e/o con l’annullamento degli atti di recupero, né sul piano amministrativo.
6.3. Il produttore che intenda stipulare l’accordo di rateizzazione, dopo aver prestato la garanzia, non può esigere che l’Amministrazione non escuta immediatamente la fideiussione richiesta prestata da un istituto di credito, poiché occorre ricordare che, se da un lato la previsione della rateizzazione mira a consolidare la vitalità economica a lungo termine delle imprese, come prevede l’art. 8-quater, comma 1, del d.l. 5/2009, dall’altro, e soprattutto, essa intende «accelerare le procedure di recupero obbligatorio degli importi del prelievo latte dovuti dai produttori e deflazionare il relativo contenzioso», ciò che, evidentemente, l’affermata impossibilità di richiedere l’immediato pagamento della fideiussione impedirebbe all’Amministrazione, essendo il recupero degli importi una priorità dello Stato italiano, per evitare le procedure di infrazione da parte dell’Unione europea.
6.4. La rateizzazione, occorre ricordarlo, è un beneficio che l’Amministrazione accorda ai produttori, tenendo conto di molteplici esigenze, tra le quali il recupero delle somme dovute appare prioritaria, sicché essa non può certo rinunciare a richiedere l’escussione immediata della garanzia per consentire la rateizzazione, senza che sia la legge a consentirlo espressamente, né per converso il produttore può esigere, per sottoscrivere l’accordo di rateizzazione, che essa rinunci a farlo, ove tale fideiussione sia già stata prestata.
6.5. Il ragionamento del primo giudice, laddove afferma che «l’immediata escussione delle fideiussioni potrà quindi avvenire solo quando la rateizzazione non sia stata chiesta» (p. 12 della sentenza impugnata), presuppone erroneamente che la rateizzazione sia un diritto incondizionato e non, appunto, un beneficio di legge, subordinato alle precise, tassative ed esclusive condizioni previste dalla stessa legge, e deve essere rovesciato, ritenendosi, per converso, che la rateizzazione non possa essere concessa laddove l’Amministrazione debba ormai procedere alla immediata escussione delle fideiussioni già prestate, proprio per l’obbligo, che ad essa incombe, di recuperare con sollecitudine gli importi dovuti dai produttori.
6.6. Eventuali questioni circa la legittimità dell’escussione, a quel punto, potranno essere fatte valere in separata sede o nei giudizi già eventualmente pendenti e non possono essere surrettiziamente introdotte in questa sede, ove si dibatte del meccanismo della rateizzazione, poiché altrimenti sarebbe vulnerata o snaturata la ratio prima della rateizzazione stessa, finalizzata, secondo lo schema tipico predisposto del legislatore, anche ad evitare o ad innescare un lungo e complesso contenzioso che si allarghi sino ad investire i rapporti tra creditore, debitore principale e garante.
6.7. Quanto, poi, ai rapporti tra produttori e i primi acquirenti, occorre rammentare che, ai sensi dell’art. 5, commi 1 e 2, del d.l. 49/2003, convertito, con modificazioni, in l. 119/2003, questi ultimi «devono trattenere il prelievo supplementare, calcolato in base al disposto dell’articolo 1 del regolamento (CEE) n. 3950/92, e successive modificazioni, relativo al latte consegnato in esubero rispetto al quantitativo individuale di riferimento assegnato ai singoli conferenti, tenendo conto delle variazioni intervenute in corso di periodo», versandolo nell’apposito conto corrente acceso presso l’istituto tesoriere dell’AGEA e potendo peraltro sostituire il versamento, ai sensi del successivo comma 6, con la prestazione, in favore di AGEA, di una fideiussione bancaria esigibile a prima e semplice richiesta.
6.7.1. Al termine del periodo annuale di riferimento, che è di 12 mesi, decorrenti dal 1 aprile di ogni anno fino al 31 marzo dell’anno successivo, ai sensi dell’art. 1 del regolamento CEE 3950/1992, AGEA contabilizza – art. 9 della l. 119/2003 – il latte consegnato ai primi acquirenti.
6.7.2. Ciò permette la verifica dell’eventuale superamento del quantitativo nazionale (QGG) di produzione assegnato all’Italia (cd. compensazione nazionale tra gli esuberi produttivi e gli eventuali quantitativi di riferimento individuali non utilizzati o utilizzati solo parzialmente da altri produttori).
6.7.3. AGEA quindi calcola il prelievo complessivamente versato dagli acquirenti in base al meccanismo di cui al citato art. 5 della l. 119/2003: dalla compensazione, che mira ad accertare la somma che lo Stato membro è tenuto a versare all’Unione Europea in ragione dello sforamento a livello nazionale del quantitativo nazionale (QGG) a titolo di prelievo supplementare, va tenuta distinta la restituzione del prelievo versato in eccesso (art. 9, comma 1, lett. c); ai produttori che hanno subito le ritenute dei primi acquirenti, con versamento del prelievo ad AGEA, in ragione del superamento della quota individuale, potranno essere infatti riconosciuti i rimborsi qualora il prelievo pagato mensilmente risulti, al termine dell’anno di riferimento e delle operazioni di compensazione, eccessivo.
6.7.4. La restituzione del prelievo versato in eccesso è disposta – si vedano, per tutti, gli art. 9, comma 3, e 10, comma 28, del d.l. 49/2003 e l’art. 2, comma 3, del d.l. 157/2004, convertito con modificazioni dalla l. 204/2004 – a favore, in primo luogo, dei produttori «in regola con i versamenti» e, cioè, che hanno versato il prelievo, mentre per i soggetti che si sono sottratti all’obbligo di versamento il citato art. 2 del d.l. 157/2004 ha previsto che, al termine delle operazioni di restituzione ai produttori in regola, qualora i prelievi residui da riscuotere siano superiori al prelievo dovuto all’Unione Europea, aumentato del 5 per cento, AGEA non procede alla richiesta di prelievo in eccesso ai produttori che non hanno eseguito i versamenti.
6.7.5. Sul piano comunitario il Reg. CE 29 settembre 2003 n. 1788 (art. 11) ha poi modificato il sistema delle quote latte, attribuendo, in particolare, maggiori responsabilità in capo al primo acquirente che è stato ritenuto il soggetto più idoneo alla riscossione del prelievo ed al quale sono stati forniti mezzi più efficaci per assicurare il pagamento da parte dei produttori che sforano il QRI (cfr 12 considerando).
6.7.6. Ciò ha costituito un cambiamento rispetto al passato in quanto l’art. 2 del Reg. CE n. 3950/92/CE, come peraltro interpretato dalla Corte di Giustizia nella decisione del 29 aprile 1999 in C-288/97, prevedeva la sola facoltà per il primo acquirente di procedere alla trattenuta del prelievo in capo ai produttori che sforano la quota individuale di riferimento (da versare all’AGEA solo al termine dell’annata lattiera).
6.8. Secondo il T.A.R. gli importi trattenuti dai primi acquirenti, quali sostituti di imposta, dovrebbero essere scomputati dall’importo oggetto di rateizzazione, perché tali somme hanno una funzione cauzionale rispetto al debito e non si confondono con esso, con la conseguenza che il loro versamento determina automaticamente la riduzione del debito complessivo, a scomputo delle rate con scadenza più ravvicinata.
6.9. I rapporti tra produttori e primi acquirenti, deve tuttavia osservarsi, sono estranei allo schema della rateizzazione, sicché la circostanza che il primo acquirente abbia effettuato il prelievo non può rilevare nei confronti dell’Amministrazione se non nel limite in cui essa, avendo già incamerato la somma interamente versata dal primo acquirente, non possa più concedere la rateizzazione per l’annata in riferimento al quale il primo acquirente abbia operato e versato il prelievo, non essendo concepibile la rateizzazione di un debito già interamente estinto.
6.10. E del resto, occorre qui rilevare seppur incidenter tantum (trattandosi di mero rapporto privatistico tra il sostituto di imposta e il sostituito, devoluto alla giurisdizione ordinaria: v. ex plurimis, sul punto, Cass., Sez. Un., 6.6.2013, n. 14309), delle due l’una: il produttore ben potrà richiedere al primo acquirente, una volta che AGEA restituisca a quest’ultimo il prelievo versato in eccesso (v. docc. 7, 8 e 9 allegati ai motivi aggiunti proposti in primo grado), l’importo indebitamente trattenuto, o potrà beneficiare, comunque, della rateizzazione, se tale importo non sia stato trattenuto e versato dal primo acquirente ad AGEA.
6.11. Certamente non è ammissibile, perché non espressamente previsto dal legislatore, che il beneficio della rateizzazione possa prevalere o, in qualche modo, incidere, come ha ipotizzato il T.A.R. (pp. 12-14 della sentenza impugnata), sulla procedura di recupero del prelievo paralizzando, in particolare, l’obbligo di trattenere e di versare il prelievo gravante sul primo acquirente (quale sostituto di imposta), poiché, occorre ricordarlo ancora una volta, il primo acquirente ha un preciso obbligo di trattenere il prelievo supplementare, mentre la rateizzazione, per il produttore, è un beneficio che egli può ottenere, evidentemente, sul presupposto che la somma non sia stata versata dal primo acquirente ad AGEA e occorra procedere al suo sollecito recupero, senza tuttavia che il pagamento della relativa somma, in un’unica soluzione, comprometta la situazione finanziaria dell’impresa.
6.12. Ne segue che, quindi, la sentenza impugnata, anche sul punto, merita riforma.
7. In conclusione, dovendosi accogliere l’appello proposto da AGEA, la sentenza impugnata deve essere riformata, con conseguente reiezione del ricorso proposto in primo grado da queste.
8. Le spese del doppio grado di giudizio, considerata la peculiare novità della questione qui esaminata, possono essere interamente compensate tra le parti.
8.1. Le odierne appellate dovranno rimborsare ad AGEA il contributo unificato che ha anticipato per la proposizione del gravame, ai sensi dell’art. 13, comma 6-bis. 1., del d.P.R. 115/2002, mentre resta definitivamente a loro carico il contributo unificato versato per la proposizione del ricorso in primo grado.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge integralmente il ricorso proposto in primo grado.
Compensa interamente tra le parti le spese del doppio grado del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Marco Lipari – Presidente
Manfredo Atzeni – Consigliere
Massimiliano Noccelli – Consigliere, Estensore
Paola Alba Aurora Puliatti – Consigliere
Stefania Santoleri – Consigliere
Depositata in Segreteria il 01 marzo 2016.
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