Consiglio di Stato, Sentenza|18 marzo 2021| n. 2330.
Ciò che si intende tutelare attraverso il trasferimento per incompatibilità ambientale è il prestigio dell’amministrazione ed il buon andamento dell’attività della medesima, che possono essere pregiudicati tanto da comportamenti di singoli, quanto da situazioni non addebitabili, sul piano soggettivo, a dolo o colpa del dipendente; situazioni che, tuttavia, per una valutazione complessiva del contesto in cui si collocano uno o più episodi ovvero di un clima generale che pregiudica l’efficacia dell’azione amministrativa, determinano, come misura organizzativa preferibile, l’allontanamento del dipendente dalla sua attuale sede di servizio.
Sentenza|18 marzo 2021| n. 2330
Data udienza 3 dicembre 2020
Integrale
Tag – parola chiave: Pubblico impiego – Polizia di Stato – Trasferimento per motivi di opportunità e di incompatibilità ambientale – Art. 55, commi 4 e 5, DPR n. 335/1982 – Fondamento – Episodio di aggressione fisica
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 279 del 2017, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dapprima dall’avv. Cl. Ma., e successivamente dall’avvocato Ri. Gr., con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Lu. Co. in Roma, via (…), con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via (…),
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sezione Prima n. -OMISSIS-, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2020, il Cons. Oberdan Forlenza; nessuno presente per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con l’appello in esame, il sig. -OMISSIS- impugna la sentenza-OMISSIS-, con la quale il TAR per il Lazio, sez. I-ter, ha respinto il ricorso proposto avverso il provvedimento del Capo della Polizia 20 maggio 2004, di trasferimento per motivi di opportunità e di incompatibilità ambientale, dal I reparto mobile di Roma alla Questura di Roma, con decorrenza immediata.
Tale trasferimento, disposto ai sensi dell’art. 55, co. 4 e 5, DPR n. 335/1982, come si legge nella esposizione della sentenza impugnata, era conseguente ad un episodio di aggressione subita dal -OMISSIS- da parte del collega ispettore-OMISSIS-(responsabile della -OMISSIS-), il quale, in data -OMISSIS-, “improvvisamente e senza alcun motivo, con toni aggressivi e concitati è entrato nell’ufficio del ricorrente munito di un estintore, ingiuriandolo e minacciandolo di morte, colpendo il ricorrente con l’estintore”.
L’ispettore-OMISSIS-(contro il quale il -OMISSIS- presentava una denuncia-querela in relazione ai fatti innanzi descritti), nei giorni successivi “ammetteva l’aggressione, riconoscendo la propria responsabilità e giustificandosi adducendo asserite provocazioni”.
La sentenza impugnata afferma, in particolare:
– il trasferimento per incompatibilità degli appartenenti alla Polizia d Stato è “caratterizzato da un’ampia discrezionalità, maggiore di quella di cui l’amministrazione gode nei confronti di altri pubblici dipendenti, conseguendo ad una valutazione di situazioni di incompatibilità che possono sconsigliare la permanenza in una determinata sede, indipendentemente dalla loro rilevanza disciplinare, che vanno rapportate proprio al tipo di attività, particolarmente delicata, svolta dal dipendente”;
– “la misura del trasferimento di ufficio per incompatibilità ambientale non h carattere di sanzione disciplinare (la quale può, comunque, essere adottata all’esito del relativo procedimento), bensì ha lo scopo di tutelare il buon nome e il prestigio della Polizia di Stato, che possono essere pregiudicati da atteggiamenti dei singoli, noti ai colleghi e ai superiori, e che ridondano sulla collettività, che si aspetta dalle forze di polizia comportamenti adeguati alle specifiche funzioni loro affidate”;
– alla luce dei principi elaborati dalla giurisprudenza, il provvedimento di trasferimento non appare illegittimo, in quanto si fonda sull’episodio, avvenuto all’interno dell’Ufficio vettovagliamento del reparto Mobile, consistente nell’essere il -OMISSIS- venuto “alle mani con un altro ispettore… richiamando l’attenzione di altri operatori di Polizia che intervenivano per sedare l’alterco, ultimo questo di una serie di episodi che ha visto coinvolti i dipendenti”; un episodio che ha richiamato inoltre l’attenzione anche di “altro personale dipendente delle imprese private che operano all’interno della struttura”; che è stato oggetto “di discussione e commenti” nonché “di scherno e ilarità ” e che ha inciso “negativamente sulle funzioni di comando, che richiede, quali presupposti necessari, la stima e il rispetto da parte del personale dipendente”.
La sentenza ha altresì rigettato la domanda di risarcimento del danno.
2.1. Avverso tale decisione vengono proposti i seguenti motivi di appello:
a) error in iudicando; violazione ed errata applicazione art. 55, co. 4 e 5, DPR n. 335/1982; eccesso di potere per travisamento dei fatti ed errore di fatto; ciò in quanto “il provvedimento de quo lascia intendere, contrariamente al vero, che le persone coinvolte abbiano avuto una lite con reciprocità di violenza fisica”, laddove è il ricorrente ad aver subito “una vera e propria aggressione, accaduta in maniera talmente repentina ed inaspettata da non dare modo allo stesso neppure di difendersi”; inoltre “la motivazione del provvedimento fa riferimento a pretese polemiche esistenti tra i dipendenti relativamente alla gestione della mensa”, laddove “si tratta degli addebiti mossi dall’ispettore -OMISSIS- nei confronti dell’ispettore -OMISSIS-, relativamente alle irregolarità riscontrate nella gestione della mensa”;
b) eccesso di potere per contraddittorietà estrinseca tra provvedimenti, poiché “il provvedimento di trasferimento dell’ispettore -OMISSIS- impugnato confligge con le valutazioni già formulate dal direttore di reparto che avevano portato alla programmazione di una diversa destinazione d’incarico per l’ispettore -OMISSIS-“;
c) eccesso di potere per violazione del principio di proporzionalità e per ingiustizia grave e manifesta, poiché il provvedimento “appare gravemente penalizzante e lesivo dell’immagine del ricorrente… dando adito ad illazioni circa la sussistenza di una sorta di corresponsabilità in ordine ai fatti accaduti”; il provvedimento “si è concretizzato in una non corretta valutazione comparativa degli interessi pubblici e privati, con un sacrificio sproporzionato dell’interesse privato”.
2.2. Con atto del 5 novembre 2020, qualificato come “atto per l’accertamento dell’illegittimità degli atti impugnati ai fini risarcitori e contestuale istanza cautelare”, l’appellante (che ha medio tempore mutato difensore), ha richiesto, oltre alla riforma della sentenza impugnata, anche di “accertare l’illegittimità dei provvedimenti impugnati in primo grado, e della sentenza gravata, ai fini risarcitori”.
Tale accertamento è richiesto (pag. 2 memoria) “in ragione di sopravvenienze temporali e di fatto”, le quali determinerebbero “l’insorgenza dell’interesse, in capo all’appellante, all’accertamento dell’illegittimità dei provvedimenti impugnati con il ricorso di prime cure e della sentenza qui gravata, ai fini risarcitori ex art. 104, co. 1 e 34, co. 3, cpa”.
L’appellante a tali fini precisa che egli “è stato dichiarato inidoneo ai servizi di polizia dall’aprile 2019 e ha fatto richiesta di passaggio ai ruoli civili, su cui il Ministero resistente ha espresso parere favorevole in data 16 settembre 2020”.
Egli sottolinea altresì “l’attuale posizione di interesse (a fronte della non utilità che deriverebbe dal mero annullamento dei provvedimenti impugnati)”.
Inoltre, l’appellante si è diffuso “sul danno c.d. professionale. Danno alla carriera ed all’immagine; demansionamento e dequalificazione del dipendente; illiceità della condotta datoriale come condotta fortemente lesiva della salute ed integrità psicofisica del lavoratore. Danno non patrimoniale (biologico) per lesione della integrità psico-fisica e della personalità morale del dipendente pubblico” (v. pagg. 25 – 31).
Precisa, in particolare (pagg. 30-31) che:
“in questa sede, pertanto, si propone azione avente ad oggetto non già la violazione delle regole generali di condotta che impongono a chiunque di non ledere la posizione di un qualsiasi soggetto indiscriminatamente considerato, bensì la violazione da parte della amministrazione di precise norme che regolano il rapporto di impiego dei funzionari della Polizia di Stato.
Il danno conseguente e prodotto in capo all’ispettore -OMISSIS- riguarda sia l’incidenza, che ancora oggi produce i suoi effetti sulla nuova futura carriera del -OMISSIS-, sulle chances di progressioni, sull’immagine professionale, sui diritti in termini di retribuzione ed in termini pensionistici, nonché, non da ultimo, sul diritto alla salute, violato e compromesso e determinante una sindrome ansiosa riverberante i suoi effetti anche con riguardo alla vita di relazione”.
2.3. Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno, che ha eccepito l’inammissibilità della domanda di risarcimento del danno, posto che l’appellante non ha impugnato “il capo della decisione che aveva respinto la domanda di risarcimento del danno e omettendo di rinnovare la domanda risarcitoria conseguente a quella di annullamento”. Da ciò consegue che la domanda di risarcimento “deve ritenersi pertanto tardiva e, comunque, rinunciata per acquiescenza alla sentenza di primo grado”.
Il Ministero ha altresì concluso richiedendo il rigetto dell’appello, stante la sua infondatezza.
L’appellante, con note di udienza del 2 dicembre 2020, ha a sua volte eccepito la tardività della memoria dell’Amministrazione, perché depositata l’ultimo giorno utile, ma oltre le ore 12 e, comunque, ha replicato deducendo l’infondatezza dell’eccezione di controparte.
All’udienza in camera di consiglio il Collegio, ritenuti sussistenti i presupposti di cui all’art. 60 c.p.a., ha trattenuto la causa in decisione per il merito.
DIRITTO
3. L’appello è infondato e deve essere, pertanto, respinto, con conseguente conferma della sentenza impugnata, dovendosi altresì dichiarare l’inammissibilità della domanda risarcitoria di cui all’atto dell’appellante in data 5 novembre 2020.
4. Appare innanzi tutto opportuno, ai fini della migliore definizione del thema decidendum, precisare quanto segue.
4.1. Come rappresentato nella esposizione in fatto, l’appellante ha dapprima proposto appello avverso la sentenza impugnata e, successivamente, ha proposto un atto qualificato come “atto per l’accertamento dell’illegittimità degli atti impugnati ai fini risarcitori e contestuale istanza cautelare”.
La domanda di risarcimento del danno – sicuramente presente in tale ultimo atto – è ritenuta inammissibile dall’appellata Amministrazione, che eccepisce la mancata impugnazione del capo della sentenza con il quale è stata rigettata la domanda di risarcimento del danno, proposta in primo grado, con conseguente formazione del giudicato sul punto; né è possibile la proposizione della domanda per la prima volta in secondo grado.
Appare, dunque, necessario procedere:
– in primo luogo, all’esame dell’appello, nella parte in cui, con lo stesso, si censura la sentenza impugnata per non aver ritenuto illegittimo il provvedimento di trasferimento per incompatibilità ambientale, impugnato con il ricorso instaurativo del giudizio di primo grado;
– in secondo luogo, verificare la sussistenza (o meno) dell’impugnazione anche relativamente al capo della sentenza concernente il rigetto della domanda di risarcimento del danno;
– infine, laddove tale specifica impugnazione non risultasse proposta, verificare l’ammissibilità della domanda di risarcimento, come contenuta nell’atto depositato nel presente giudizio di appello.
4.2. In tale contesto, non appare rilevante decidere in ordine alla eccezione di irricevibilità della memoria del Ministero dell’Interno 29 novembre 2020, posto che per un verso, l’appello è infondato nel merito; per altro verso, se mediante l’eccezione si intende evitare la pronuncia sulla eccezione di inammissibilità della domanda risarcitoria, è appena il caso di ricordare che la stessa può essere rilevata di ufficio dal giudice; e ciò, nel caso di specie, senza necessità di ricorrere all’avviso di cui all’art. 73, co.3, c.p.a., essendosi l’appellante ampiamente diffuso sulla questione (v. pagg. 3 – 7 note di udienza del 2 dicembre 2020).
5. Come condivisibilmente già rilevato dalla sentenza impugnata, la misura del trasferimento di ufficio non ha carattere disciplinare ed i fatti che ne determinano l’adozione non necessariamente devono costituire illecito disciplinare e/o penale ovvero essere il frutto di azioni od omissioni addebitabili al soggetto trasferito.
Ciò che, invece, si intende tutelare attraverso il trasferimento per incompatibilità ambientale è il prestigio dell’amministrazione ed il buon andamento dell’attività della medesima, che possono essere pregiudicati tanto da comportamenti di singoli, quanto da situazioni non addebitabili, sul piano soggettivo, a dolo o colpa del dipendente (che al limite potrebbe subire azioni di terzi); situazioni che, tuttavia – per una valutazione complessiva del contesto in cui si collocano uno o più episodi ovvero di un clima generale che pregiudica l’efficacia dell’azione amministrativa – determinano, come misura organizzativa preferibile, l’allontanamento del dipendente dalla sua attuale sede di servizio.
In tal senso, quindi, la misura del trasferimento per incompatibilità ambientale può tanto essere determinata da fatti privi di rilevanza disciplinare e/o penale ovvero convivere con il procedimento disciplinare e/o penale, laddove i fatti presi in considerazione integrino tali tipologie di illecito e siano addebitabili al dipendente.
Da ciò consegue, nel caso di specie, l’infondatezza dei motivi di appello, poiché :
– quanto al primo motivo, non assume alcun rilievo la condotta dell’appellante in riferimento all’episodio intercorso con il collega-OMISSIS-(se si sia trattato di lite o di aggressione subita), poiché, come si è detto, ciò che rileva è il “clima” pregiudizievole per il prestigio dell’Amministrazione e per il buon andamento della sua azione che l’Amministrazione stessa ha valutato essersi prodotto nell’ufficio dove i dipendenti prestavano ambedue servizio; dal che deriva che non può sussistere alcun eccesso di potere per errore di fatto o travisamento;
– quanto al secondo motivo, non può evidenziarsi la figura sintomatica dell’eccesso di potere per contraddittorietà, che l’appellante ritiene invece sussistere, con le valutazioni già formulate dal direttore di reparto che avevano portato alla programmazione di una diversa destinazione d’incarico per l’ispettore -OMISSIS-. Tali valutazioni, laddove effettivamente esistenti, attengono ad altro procedimento e ad altra misura da adottarsi dall’Amministrazione, e non assumono alcuna rilevanza nel distinto procedimento di trasferimento dell’appellante;
– quanto al terzo motivo, attesa le già descritte natura e finalità del trasferimento per incompatibilità ambientale, non può ipotizzarsi un vizio di eccesso di potere per difetto di proporzionalità tra fatto e misura adottata tale da essere quest’ultima “gravemente penalizzante e lesiva dell’immagine del ricorrente”, posto che è esclusa ogni rilevanza sanzionatoria del trasferimento in esame.
D’altra parte, occorre ricordare, come già condivisibilmente effettuato dalla sentenza impugnata, che, con riferimento ai provvedimenti quali quello in esame, il sindacato di legittimità del giudice amministrativo in ordine alle valutazioni effettuate dall’Amministrazione, deve limitarsi alla sussistenza di una motivazione non viziata da eccesso di potere per contraddittorietà intrinseca o illogicità, non potendo il giudice invadere l’ambito proprio della valutazione discrezionale afferente al merito dell’azione amministrativa.
E, nel caso di specie, con riferimento ai profili evidenziati con i motivi di appello, tali figure di eccesso di potere non appaiono sussistenti.
Per le ragioni sin qui esposte, l’appello deve essere respinto, con conseguente conferma della sentenza impugnata.
6. La domanda risarcitoria (di cui al citato atto 5 novembre 2020) è inammissibile.
6.1. Occorre infatti osservare che la domanda di risarcimento del danno – respinta dalla sentenza impugnata per effetto della riconosciuta infondatezza del ricorso avverso il provvedimento di trasferimento di ufficio – non è stata riproposta con l’atto di appello, che non contiene alcuna censura in ordine a tale capo della sentenza impugnata.
Né può ritenersi che tale domanda possa considerarsi riproposta per il solo fatto che, nelle “conclusioni” del ricorso instaurativo del giudizio di appello, si chiede “di voler accogliere il ricorso di prime cure e tutte le censure ivi proposte”.
Si tratta, come è evidente, di espressione di estrema genericità, dalla quale non può evincersi la riproposizione della domanda di risarcimento del danno, sulla quale, peraltro, non si chiede al giudice di pronunciarsi, mentre è invece richiesto (esclusivamente) di disporre l’annullamento dei provvedimenti impugnati.
D’altra parte, ove anche si volesse ritenere come riproposta la domanda di risarcimento, resta il fatto, non superabile, che difetta ogni censura avverso il capo della sentenza che la respinge.
Tali considerazioni non sono revocate in dubbio (trovando, anzi, implicita conferma) in quanto dedotto dall’appellante (pag. 3 delle note di udienza), laddove afferma che “la statuizione del giudice di prime cure in merito alla infondatezza della domanda risarcitoria come conseguenza del rigetto del ricorso nel merito è in re ipsa censurata e contestata dall’appellante… (laddove) nel ricorso in appello si chiede invero l’integrale riforma e/o annullamento della sentenza che non rileva l’annullabilità dei provvedimenti gravati”.
Con il che:
– per un verso, si comprende, argomentando a contrario, come una espressa impugnazione del capo di decisione non vi sia;
– per altro verso, che la domanda risarcitoria era direttamente collegata e conseguente all’illegittimità del provvedimento ed al suo conseguente annullamento e non atteneva a differenti profili inerenti il rapporto di lavoro (e ciò trova implicita conferma anche nel ripetuto riferimento dell’appellante ad una pronuncia ex art. 34, co. 3, c.p.a.)
Ciò comporta, dunque, che la domanda di risarcimento, ove anche se ne ritenesse l’intervenuta riproposizione, sarebbe essa stessa da rigettare, in conseguenza del rigetto dei motivi di appello proposti avverso la sentenza impugnata (e, dunque, confermativi della sentenza di primo grado e della legittimità del provvedimento impugnato).
6.2. Ferme le considerazioni esposte, la domanda di risarcimento del danno è da considerare inammissibile, anche laddove con la stessa si pongono in rilievo profili di danno risarcibile “non ancora manifestatisi e non prevedibili, con conseguente ammissibilità della domanda di risarcimento dei danni qui proposta” (pagg. 5-6 note di udienza).
Tale domanda di risarcimento del danno, se da intendersi come domanda “nuova” (a ciò conducendo anche il richiamo dell’art. 104, co. 1, c.p.a. di cui all’atto del 5 novembre 2020, pag. 2), risulta inammissibile in quanto proposta per la prima volta in appello.
Se, invece, è da intendersi come specificazione di una domanda di risarcimento del danno già proposta (quanto a quei profili di danno “non ancora manifestatisi e non prevedibili”), essa non può che ricadere nella pronuncia di inammissibilità, poiché confliggente con il giudicato formatosi sulla originaria domanda di risarcimento (che ha affermato “l’insussistenza dei requisiti soggettivi ed oggettivi della stessa” e, dunque, la stessa sussistenza di un danno ingiusto).
7. Pe tutte le ragioni sin qui esposte, l’appello deve essere respinto, mentre deve essere dichiarata inammissibile la domanda di risarcimento del danno proposta con l’atto del 5 novembre 2020, con conseguente conferma della sentenza impugnata.
Stante la natura delle questioni trattate, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti spese ed onorari del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta,
definitivamente pronunciando sull’appello proposto da -OMISSIS- Giulio (n. 279/2017 r.g.):
a) rigetta l’appello;
b) dichiara inammissibile la domanda di risarcimento del danno proposta con atto del 5 novembre 2020;
c) per l’effetto, conferma la sentenza impugnata;
d) compensa tra le parti spese ed onorari del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante e altre persone ivi citate.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Raffaele Greco – Presidente
Oberdan Forlenza – Consigliere, Estensore
Nicola D’Angelo – Consigliere
Silvia Martino – Consigliere
Giuseppa Carluccio – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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