Consiglio di Stato, Sezione quarta, Sentenza 21 gennaio 2020, n. 484
La massima estrapolata:
L’assunzione di sostanza stupefacente da parte di un appartenente ad un Corpo di polizia, costituisce, a prescindere da ogni altra considerazione circa i precedenti di servizio dell’incolpato, una condotta frontalmente confliggente con i doveri del ruolo ed oggettivamente incompatibile con la prospettica prosecuzione nel servizio; tanto anche in presenza di un episodio isolato di assunzione di sostanza stupefacente.
Sentenza 21 gennaio 2020, n. 484
Data udienza 12 dicembre 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7153 del 2018, proposto dal Ministero dell’economia e delle finanze – Comando generale della Guardia di finanza, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliato ex lege in Roma, via (…);
contro
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Vi. Fr., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza in forma semplificata del Tribunale amministrativo regionale per il Friuli Venezia Giulia, Sezione prima, n. -OMISSIS-, resa tra le parti, concernente l’irrogazione della sanzione disciplinare della perdita del grado per rimozione.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2019 il consigliere Luca Lamberti e uditi per le parti l’avvocato Vi. Fr. e l’avvocato dello Stato Ma. Le. Gu.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Oggetto del presente giudizio è il provvedimento del 14 marzo 2008, con cui il Comandante Generale della Guardia di Finanza ha disposto, a carico del -OMISSIS-, la sanzione disciplinare della perdita del grado per rimozione, con conseguente cessazione del rapporto di impiego.
Nella parte motiva del provvedimento si osserva, anzitutto, che, “all’esito del presente procedimento disciplinare di stato, è risultato dimostrato che il -OMISSIS-ha:
– intrattenuto rapporti con persone dedite allo spaccio di sostanze stupefacenti al fine di acquistare cocaina destinata a uso personale;
– fatto uso di cocaina dal mese di giugno a quello di dicembre del 2016;
– omesso di informare i propri Superiori gerarchici dell’escussione in atti da parte dell’A.G. di Venezia, quale persona informata sui fatti, nell’ambito di un procedimento penale a carico di uno dei predetti soggetti per reati attinenti alla cessione illecita di sostanze stupefacenti”.
Tali condotte sono ritenute inescusabili, posto che sarebbe “del tutto irrilevante… lo stato di malessere generato dalla rottura di una relazione sentimentale e la presunta vessazione subita in ambito lavorativo”: invero, “al momento degli accadimenti, per l’anzianità di servizio (12 anni) e per le rivestite qualifiche di pubblico ufficiale e ufficiale di polizia giudiziaria, l’interessato non poteva certo disconoscere:
– il carattere antigiuridico delle condotte e la loro grave rilevanza disciplinare;
– gli inevitabili riflessi dell’accaduto sulla sua peculiare condizione professionale”.
L’instaurazione di rapporti con soggetti dediti allo spaccio di sostanze stupefacenti e l’assunzione di droga sono, dunque, valutate:
– “in netto contrasto con le finalità del Corpo, istituzionalmente preposto alla repressione di tali traffici”;
– tali da arrecare un “significativo nocumento all’immagine e al prestigio della Guardia di finanza”;
– idonee a denotare, in capo all’incolpato, “gravi carenze di qualità morali e di carattere”, “una violazione ai doveri di fedeltà, lealtà e correttezza assunti con il giuramento prestato”, “una significativa debolezza di spirito nonché una perdurante condizionabilità ad opera di una persona stabilmente dedita a operare nell’illegalità proprio in uno di quei settori criminali il cui contrasto costituisce una delle mission del Corpo”, la “mancata assunzione delle proprie eventuali responsabilità, preferendo la reiterazione di condotte assolutamente illecite” e, infine, “una grave inconsapevolezza del proprio ruolo e dei doveri connessi allo status e al grado rivestito, che devono necessariamente contraddistinguere l’appartenente al Corpo, a fortiori se Ufficiale”.
2. Il -OMISSIS-ha interposto ricorso avanti il T.a.r. per il Friuli – Venezia Giulia, articolando le seguenti censure:
a) violazione dell’art. 1392, comma 2, cod. ord. mil., giacché il procedimento disciplinare sarebbe stato instaurato oltre il termine massimo di sessanta giorni dalla conclusione degli accertamenti preliminari (si cita, a sostegno della doglianza, la sentenza di questo Consiglio, Sez. IV, n. 821 del 2016);
b) violazione del principio di proporzionalità, alla luce della condotta pienamente collaborativa e sincera tenuta dall’incolpato, nonché dei suoi precedenti di servizio;
c) errore nel presupposto, stante l’assenza di un obbligo di informare i superiori della convocazione avanti il P.M. per rendere dichiarazioni quale persona informata sui fatti, in considerazione del vincolo del segreto istruttorio stabilito dall’art. 329 c.p.p. e, più in generale, del principio per cui nemo tenetur se detegere.
3. Con la sentenza indicata in epigrafe, emessa ai sensi dell’art. 60 c.p.a., il T.a.r. ha ritenuto fondato il primo motivo e, pertanto, assorbiti gli altri, ha accolto il ricorso, annullando l’atto impugnato.
Il Tribunale, in particolare, ha osservato che:
– “è pacifico che l’ultimo esame di laboratorio cui è stato sottoposto il ricorrente è stato quello sul bulbo pilifero (finalizzato a ricercare tracce più risalenti nel tempo di uso di sostanza stupefacente), eseguito in data 21 giugno 2017”;
– “gli esiti del detto esame sono stati comunicati al Comando competente in data 26 giugno 2017, data successivamente alla quale nessuna ulteriore attività di accertamento è stata posta in essere”;
– “la notifica della formale contestazione degli addebiti è avvenuta, però, appena in data 15 settembre 2017 ovvero quando erano già decorsi 86 giorni dall’effettuazione dell’ultima analisi tossicologica e, comunque, 81 giorni da quando i relativi esiti erano pervenuti nella sfera conoscitiva del Comando competente a dare impulso, nel rispetto della linea gerarchica, alle varie comunicazioni e interlocuzioni interne finalizzate all’eventuale avvio dell’azione disciplinare”.
Il Tribunale, pertanto, ha concluso, anche sulla scorta del precedente di questo Consiglio citato dal ricorrente (Cons. Stato, Sez. IV, n. 821 del 2016), che “non pare sinceramente che ci possa essere spazio per ulteriori vagli critici una volta conclusi gli accertamenti preliminari o, meglio, che l’Amministrazione non possa arbitrariamente attribuirsi ulteriori termini a proprio esclusivo favore, in aggiunta a quelli, più che congrui, di legge, per valutare la sussistenza dei presupposti per l’avvio del procedimento disciplinare una volta acquisiti gli elementi probatori necessari a sorreggere la relativa azione, ma che lo debba fare necessariamente entro il su indicato termine di 60 giorni decorrente dalla conclusione degli accertamenti preliminari”.
4. L’Amministrazione ha interposto appello, sostenendo, in sostanza, che gli “accertamenti preliminari” non si sarebbero conclusi con l’effettuazione dei test tossicologici (ovvero con la relativa conoscenza), ma ricomprenderebbero anche le successive valutazioni operate dalla Gerarchia intermedia, costituenti una fase di “necessario approfondimento dei fatti nei quali il militare è stato coinvolto, indispensabile ai fini della valutazione – in sede disciplinare – degli elementi emersi fino a quel momento, tra i quali, ovviamente, figurano anche (ma non solo) gli esami strumentali di laboratorio”.
Secondo l’Amministrazione, dunque, gli “accertamenti preliminari” si sarebbero conclusi solo con la nota del 27 luglio 2017, con cui il Comandante Interregionale dell’Italia Nord-Orientale trasmise alla competente articolazione del Comando Generale le “valutazioni e proposte” sulla vicenda de qua: ne risulterebbe la tempestività del procedimento disciplinare, radicato in data 7 settembre 2017 con l’ordine di procedere ad inchiesta formale e la contestuale nomina dell’ufficiale inquirente.
4.1. Il ricorrente in prime cure si è costituito con apposita memoria, ove ha riproposto le censure assorbite dal Tribunale.
4.2. Con ordinanza n. -OMISSIS-è stata accolta l’istanza cautelare svolta dall’Amministrazione.
4.3. La causa è stata trattata alla pubblica udienza del 12 dicembre 2019, in vista della quale il solo appellato ha versato in atti difese scritte.
5. Il ricorso in appello dell’Amministrazione merita accoglimento.
Il Collegio, considerata la riproposizione, da parte dell’appellato, delle censure assorbite in prime cure, esamina direttamente il ricorso di primo grado, che, del resto, individua e perimetra ab origine l’oggetto del giudizio (cfr. art. 104 c.p.a.).
6. Quanto alla prima doglianza, il Collegio prende le mosse dal dato normativo.
6.1. L’art. 1392, comma 2, cod.ord.mil. delinea una disciplina compiuta in ordine ai termini di avvio del procedimento disciplinare, insuscettibile di integrazioni ab externo tratte dalla normativa generale sul procedimento amministrativo.
La disposizione in commento stabilisce che “Il procedimento disciplinare di stato a seguito di infrazione disciplinare deve essere instaurato con la contestazione degli addebiti all’incolpato, entro 60 giorni dalla conclusione degli accertamenti preliminari, espletati dall’autorità competente, nei termini previsti dagli articoli 1040, comma 1, lettera d), numero 19 e 1041, comma 1, lettera s), numero 6 del regolamento”: ai sensi di tali ultime disposizioni, il termine entro cui debbono essere svolti gli “accertamenti preliminari” è pari a 180 giorni.
6.2. Tali “accertamenti” – osserva incidentalmente il Collegio – non hanno indole disciplinare ed il relativo termine non è perentorio, sia perché manca una previsione espressa di legge in proposito, sia, comunque, perché detto termine trae il suo fondamento dalla disciplina generale del procedimento amministrativo come riassettata ed attuata, per le specifiche esigenze dell’ordinamento militare, negli artt. 1039, 1040 e 1041 d.P.R. n. 90 del 2010.
Tanto è vero questo che, coerentemente, si esclude che tali “accertamenti preliminari” si perfezionino solo a seguito del contraddittorio con l’interessato, che, di contro, rimane rimesso ad una valutazione latamente discrezionale dell’Autorità procedente (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 821 del 2016).
6.3. Peraltro, il termine per lo svolgimento degli “accertamenti preliminari” risulta, nella specie, pienamente rispettato, sia nella prospettazione difensiva dell’appellato (secondo cui gli “accertamenti preliminari” si sono conclusi in data 21 giugno 2017 o, al più tardi, in data 26 giugno 2017), sia in quella dell’Amministrazione (che, invece, colloca il relativo dies ad quem al 27 luglio 2017).
In ambedue le ipotesi, invero, si è ben dentro il cennato limite di 180 giorni, considerato che l’Amministrazione ha avuto notizia dei fatti potenzialmente rilevanti ai fini disciplinari in data 11 maggio 2017, allorché la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Venezia ha comunicato al Comandante Provinciale della Guardia di finanza di -OMISSIS- che l’odierno appellato, all’epoca Comandante pro tempore della Compagnia territoriale di -OMISSIS-, era stato convocato in data 20 aprile 2017 quale persona informata sui fatti nell’ambito di un procedimento penale per il delitto di cessione di sostanza stupefacente a carico di un soggetto con cui risultava che l’appellato avesse avuto, nel secondo -OMISSIS-, “numerosi contatti”.
6.4. La quaestio juris rilevante ai fini di causa inerisce, tuttavia, alla precisa individuazione del dies ad quem del cennato termine, posto che esso funge, contestualmente, da dies a quo del successivo termine di 60 giorni – questo sì perentorio e certamente d’indole disciplinare – per l’instaurazione del relativo procedimento; di talché, in definitiva e per semplicità, può anche affermarsi che l’Amministrazione militare, dal momento in cui ha avuto formale conoscenza dei fatti potenzialmente rilevanti sul piano disciplinare, fruisce, a pena di decadenza, di un periodo di comporto totale di 240 giorni per iniziare il relativo procedimento.
Sul punto, contrariamente a quanto sostenuto nella sentenza impugnata, la nozione di “accertamenti preliminari” non può essere circoscritta allo svolgimento dei soli accertamenti di fatto necessari per inquadrare, ricostruire e comprendere l’effettivo svolgimento degli accadimenti, ma deve necessariamente ricomprendere anche le successive delibazioni (appunto, “preliminari”) operate in proposito dalla “autorità competente” e tese a verificare la completezza degli accertamenti stessi e, in caso affermativo, a vagliare la potenziale rilevanza disciplinare dei fatti, così come ricostruiti.
Altrimenti detto, il carattere “preliminare” non afferisce alla sola attività di ricostruzione dei fatti, ma si estende pure alla (appunto, “preliminare”) operazione di iniziale ed embrionale valutazione degli stessi, tesa a delibare l’opportunità, in via alternativa:
– di svolgere ulteriori accertamenti;
– di non procedere tout court all’instaurazione del procedimento disciplinare;
– di ritenere i fatti, per come ricostruiti, potenzialmente rilevanti sul piano disciplinare, con conseguente opportunità di avvio del relativo procedimento.
Conferma indiretta di tale esegesi risiede nella locuzione “autorità competente”, utilizzata nella disposizione in commento: ove gli “accertamenti preliminari” fossero solo quelli deputati a ricostruire il fatto, ne deriverebbe che la “autorità competente” risulterebbe essere, in violazione del principio di certezza del diritto, quella volta per volta dotata delle necessarie competenze specialistiche.
Di contro, stante l’evidente esigenza generale di chiarezza e stabilità della disciplina lato sensu procedimentale, tanto più cogente nel contesto ordinamentale militare (che connota la Guardia di finanza), il Collegio ritiene che, con tale locuzione, la legge voglia riferirsi sempre e solo all’autorità gerarchicamente sovra-ordinata all’incolpato, chiamata a valutare, una volta acquisita “la conoscenza dei fatti” e svolta la necessaria istruttoria, se considerare opportuno l’avvio del procedimento disciplinare.
Del resto, gli “accertamenti preliminari”, quale attività amministrativa propedeutica all’eventuale esercizio dell’azione disciplinare (ovvero, in ottica più squisitamente amministrativistica, all’avvio del procedimento disciplinare), non possono che correlarsi ad evenienze puntuali cui ragguagliare il computo dei termini iniziali e finali (pur non perentori): come, invero, tali accertamenti iniziano con “la conoscenza del fatto da parte dell’autorità competente” (così gli articoli 1040, comma 1, lettera d], numero 19 e 1041, comma 1, lettera s], numero 6 del d.p.r. n. 90 del 2010), ossia l’autorità titolare del potere disciplinare, così non possono che concludersi con un formale atto della stessa “autorità competente”, che, appunto, operi una valutazione prognostica circa la potenziale valenza disciplinare delle condotte dell’incolpato, così come accertate.
Solo da tale momento, dunque, decorre il successivo (e, non a caso, ben più breve) termine perentorio di 60 giorni per l’effettiva instaurazione del procedimento disciplinare.
In caso contrario, invero, nei casi (come nella specie) in cui il fatto può essere accertato solo a mezzo di indagini specialistiche, si avrebbe un’intollerabile incertezza sulla data di conclusione della fase in questione, che si ripercuoterebbe, a valle, sulla tempestività del conseguente avvio del procedimento disciplinare: basti pensare, a mero titolo di esempio, all’ipotesi in cui gli accertamenti specialistici già svolti possano essere oggetto di revisione presso organismi di seconda istanza, attivabili su istanza di parte, ovvero all’ipotesi in cui siano disponibili, secondo la migliore scienza del momento storico, ulteriori esami, di altra natura (e, magari, costo), idonei ad acclarare, con procedure diverse, la natura del fatto de quo.
6.5. Concludendo sul punto, il Collegio evidenzia che il già menzionato precedente di questo Consiglio n. 821 del 2016, citato dal ricorrente in prime cure a sostegno dei propri assunti, oltre ad essere sostanzialmente privo di un’argomentata motivazione in parte qua, non ha, comunque, esplicitamente affermato il principio per cui gli “accertamenti preliminari”, ove relativi ad infrazioni disciplinari conseguenti, inter alia, all’assunzione di sostanze stupefacenti, possano dirsi eo ipso ed ex se conclusi alla data di perfezionamento delle analisi medico legali.
7. Le pregresse considerazioni inducono ad individuare, nella specie, il termine degli “accertamenti preliminari” al 27 luglio 2017, con conseguente tempestività della successiva instaurazione, in data 7 settembre 2017, del procedimento disciplinare.
In proposito, il Collegio precisa che l’avvio del procedimento disciplinare si ha, ai sensi dell’art. 1376 cod. ord. mil., con l’ordine di procedere ad inchiesta formale (cui spesso, come nella vicenda de qua, si accompagna la nomina dell’ufficiale inquirente), mentre la comunicazione degli addebiti ad opera dell’ufficiale inquirente costituisce già un atto (solitamente, il primo) del giudizio disciplinare ormai instaurato.
8. Con riferimento alle censure riproposte dall’appellato, è sufficiente evidenziare che la giurisprudenza consolidata (ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, n. 1086 del 2017) ha più volte affermato i seguenti principi:
– l’ampia discrezionalità dell’Amministrazione militare in punto di individuazione e, eventualmente, dosimetria della sanzione, sindacabile in sede giurisdizionale solo ab externo in casi di manifesta irrazionalità, insostenibile illogicità, palese arbitrarietà ;
– l’assunzione di sostanza stupefacente da parte di un appartenente ad un Corpo di polizia (ad ordinamento sia civile sia militare) dello Stato, come tale preposto, tra l’altro, proprio alla repressione della diffusione e dello spaccio di sostanza stupefacente, costituisce, a prescindere da ogni altra considerazione circa i precedenti di servizio dell’incolpato (nella specie, peraltro, prima facie tutt’altro che eccezionalmente positivi), una condotta frontalmente confliggente con i doveri del ruolo ed oggettivamente incompatibile con la prospettica prosecuzione nel servizio; tanto anche in presenza di un episodio isolato di assunzione di sostanza stupefacente, come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza (cfr., fra le tante, Cons. Stato, Sez. IV, n. 413 del 2017; Sez. III, n. 3371 del 2011 [quest’ultima relativa a due assunzioni di stupefacente da parte di un appartenente alla P.S. in un ristretto contesto temporale]; Sez. IV, n. 2458 del 2010);
– oltretutto, l’assunzione di sostanza stupefacente passa necessariamente attraverso il contatto con almeno uno spacciatore, ossia con un soggetto colto in flagranza di delitto che, ai sensi dell’art. 380 c.p.p., un militare della Guardia di finanza sarebbe stato ex lege tenuto ad arrestare;
– il rispetto del giuramento è vieppiù cogente – e la relativa violazione vieppiù inescusabile – da parte degli ufficiali della Guardia di finanza, chiamati a guidare i sottoposti anche mediante l’esempio e la pratica quotidiana dei valori di rigore morale, di rispetto delle leggi e dei regolamenti interni, di forza caratteriale che permeano, caratterizzano e qualificano il Corpo;
– l’appellato, quale ufficiale della Guardia di finanza, Corpo con funzioni anche di polizia giudiziaria, era tenuto (art. 748, comma 5, d.p.r. n. 90 del 2010) a comunicare ai propri superiori, evidentemente in forma riservata, la circostanza di essere stato chiamato a rendere informazioni all’A.G. quale persona informata sui fatti.
Il Collegio aggiunge, in ordine a tale ultimo aspetto, che l’art. 329 c.p.p. è, nella specie, inconferente, perché tale disposizione è non solo volta a tutelare la segretezza delle indagini (che una comunicazione riservata al Comando provinciale competente non avrebbe messo minimamente a rischio), ma, comunque, attiene esclusivamente al contenuto degli atti di indagine, mentre l’appellato avrebbe solo dovuto riferire ai propri superiori in merito al fatto storico costituito dall’aver reso dichiarazioni all’A.G. quale persona informata sui fatti; di converso, il principio nemo tenetur se detegere, peraltro dettato nell’ambito del diritto penale, non trova applicazione, con riferimento ai profili di possibile responsabilità disciplinare, con riguardo agli appartenenti ai Corpi dello Stato ad ordinamento militare, attesa la specificità istituzionale ed ordinamentale del relativo status e l’intensità e pervasività del vincolo gerarchico cui sono sottoposti.
Esulano, infine, vizi di motivazione ed istruttoria nell’operato amministrativo: il provvedimento, infatti, è stato preceduto da approfondita istruttoria e corredato da congrua, logica e coerente motivazione.
9. Per le esposte ragioni, pertanto, l’appello va accolto: in riforma dell’impugnata sentenza, dunque, deve essere rigettato il ricorso di primo grado.
10. Le spese del doppio grado di giudizio, liquidate come in dispositivo in base ai criteri sanciti dal regolamento n. 55 del 2014, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, rigetta il ricorso di primo grado.
Condanna l’appellato a rifondere all’Amministrazione appellante le spese del doppio grado di giudizio, liquidate in complessivi Euro 6.000,00.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone citate nel presente provvedimento.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Vito Poli – Presidente
Luca Lamberti – Consigliere, Estensore
Nicola D’Angelo – Consigliere
Silvia Martino – Consigliere
Giuseppa Carluccio – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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