Consiglio di Stato, Sezione quarta, Sentenza 23 marzo 2020, n. 2016.

La massima estrapolata:

La valutazione in ordine alla gravità dei fatti addebitati in relazione all’applicazione di una sanzione disciplinare, costituisce espressione di discrezionalità amministrativa, non sindacabile in via generale dal giudice della legittimità, salvo che in ipotesi di eccesso di potere, nelle sue varie forme sintomatiche, quali la manifesta illogicità, la manifesta irragionevolezza, l’evidente sproporzionalità e il travisamento. In particolare, le norme relative al procedimento disciplinare sono necessariamente comprensive di diverse ipotesi e, pertanto, spetta all’Amministrazione, in sede di formazione del provvedimento sanzionatorio, stabilire il rapporto tra l’infrazione e il fatto, il quale assume rilevanza disciplinare in base ad un apprezzamento di larga discrezionalità.

Sentenza 23 marzo 2020, n. 2016

Data udienza 5 marzo 2020

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3158 del 2017, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Al. An. e Gi. Co., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gi. Co. in Roma, via (…);
contro
il Ministero della difesa e il Comando generale dell’Arma dei carabinieri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte Sezione Prima n. -OMISSIS-, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della difesa e del Comando generale dell’Arma dei carabinieri;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 marzo 2020 il consigliere Alessandro Verrico e uditi per le parti l’avvocato St. Co., su delega dichiarata dell’avvocato Al. An., e l’avvocato dello Stato Vi. Ce.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso dinanzi al T.a.r. per il Piemonte (R.G. n. -OMISSIS-), l’odierno appellante chiedeva l’annullamento:
a) della determinazione del 19 dicembre 2012 del Ministero della difesa – Direzione generale per il personale militare (notificata al ricorrente in data 14 gennaio 2013) con la quale veniva disposta, a suo carico, la “perdita del grado per rimozione per motivi disciplinari”;
b) di ogni ulteriore atto e provvedimento presupposto, preparatorio, connesso e consequenziale della serie procedimentale tra cui gli atti dell’inchiesta formale, ordinata in data 11 giugno 2012;
c) nonché del verbale della seduta della commissione di disciplina in data 10 ottobre 2012.
Il ricorrente chiedeva altresì l’accertamento dell’illegittimità della determinazione del 19 dicembre 2012 del Ministero della difesa – Direzione generale per il personale militare, nonché il risarcimento dei danni.
2. Il T.a.r. Piemonte, dopo aver respinto la domanda cautelare con ordinanza n. -OMISSIS-, con la sentenza n. 1206/2016 del 5 ottobre 2016 ha respinto il ricorso e ha compensato tra le parti le spese del giudizio. Secondo il T.a.r., in particolare:
a) l’amministrazione, piuttosto che rendere, all’esito del giudizio disciplinare, una motivazione solo apparente e meramente ripetitiva dell’accertamento già compiuto in sede penale dall’autorità giurisdizionale, ha compiuto una valutazione propria ed autonoma, sviluppata mediante un’attenta e completa ricostruzione dei fatti, e ha puntualmente preso in considerazione le giustificazioni apportate dal militare nel corso del procedimento;
b) la decisione dell’amministrazione è stata presa in coerenza alla sentenza penale, nel rispetto dell’art. 653, comma 1-bis, c.p.p., senza che al riguardo influisca la mancata considerazione da parte dell’amministrazione, come elemento scriminante, dell’avvenuta concessione, in sede penale, del beneficio della sospensione condizionale della pena, non essendo l’ipotesi in questione sussumibile nella fattispecie sanzionatoria automatica regolata dall’art. 866 del d.lgs. n. 66 del 2010 (codice dell’ordinamento militare – c.o.m.);
c) peraltro, non è possibile riscontrare un difetto di motivazione solo perché il giudizio della Commissione di disciplina è stato reso mediante votazione segreta, trattandosi di modalità, quest’ultima, imposta dall’art. 1388, comma 11, c.o.m.;
d) non vi è stata violazione del principio di proporzionalità tra addebiti contestati ed entità della sanzione comminata, in considerazione dell’obiettiva gravità dei fatti, anche e soprattutto in termini di ricaduta di immagine sull’amministrazione militare complessivamente considerata.
3. Il ricorrente originario ha proposto appello, per ottenere la riforma della sentenza impugnata e il conseguente accoglimento integrale del ricorso di primo grado. In particolare, l’appellante ha sostenuto le seguenti censure in tal modo rubricate:
i) “Erroneità della sentenza impugnata. Omessa e/o insufficiente motivazione (in relazione al primo motivo di ricorso)”;
ii) “Erroneità della sentenza impugnata. Omessa e/o insufficiente e/o contraddittoria motivazione (in relazione al secondo motivo di ricorso)”;
iii) “Erroneità della sentenza impugnata per violazione del principio di proporzionalità tra addebiti contestati ed entità della sanzione disciplinare irrogata (in relazione al quarto motivo di ricorso)”;
iv) “Sul risarcimento dei danni per equivalente”.
3.1. Si è costituito in giudizio il Ministero della difesa.
3.2. Con memoria difensiva depositata il 3 febbraio 2020 l’appellante ha insistito nelle censure dedotte.
4. All’udienza del 5 marzo 2020 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.
5. L’appello è infondato e deve pertanto essere respinto.
6. In via preliminare il Collegio deve dare atto che non è stato oggetto di impugnazione il capo della sentenza relativo al rigetto del terzo motivo del ricorso di primo grado, riguardante la circostanza che la Commissione ha reso il proprio giudizio mediante votazione segreta. Pertanto, tale statuizione deve ritenersi coperta dalla forza del giudicato interno.
7. Prima di procedere all’esame del merito della controversia, il Collegio premette la seguente ricostruzione dei fatti posti alla base della sanzione impugnata:
i) con la determinazione 8 ottobre 2005, n. 318952/D-2-7, a fronte del procedimento penale instaurato nei confronti dell’appellante, l’Amministrazione disponeva la “sospensione precauzionale dal servizio a titolo obbligatorio”;
ii) con la sentenza n. 495 del 2007 il Tribunale di -OMISSIS- condannava l’appellante alla pena di anni 2 e mesi 4 di reclusione per i reati di peculato ed omissione di atti di ufficio, con il riconoscimento delle attenuanti generiche;
iii) con la determinazione 15 novembre 2007, n. 318952/D-2-19, l’Amministrazione commutava la predetta sospensione precauzionale obbligatoria in “sospensione dal servizio ai sensi dell’articolo 4 della legge 27 marzo 2001, n. 97”;
iv) in sede di gravame, la Corte di Appello di Milano, con la sentenza del 30 settembre 2008, assolveva l’esponente “dall’imputazione di cui all’art 328 c.p. perché il fatto non costituisce reato”, confermando nel resto la sentenza impugnata e concedendo all’esponente il beneficio della sospensione condizionale della pena;
v) con la determinazione 9 ottobre 2010, n. 318952/D-2-38, l’Amministrazione disponeva la riammissione in servizio dell’appellante, “per scadenza del termine massimo di ‘sospensione precauzionale dall’impiegò “;
vi) con la sentenza 13 aprile 2011, n. 646, la Corte di cassazione, in parziale riforma della sentenza di secondo grado, annullava “la sentenza impugnata limitatamente alla applicabilità delle attenuanti ex artt. 323 bis e 62 n. 6 c.p.”, rinviando ad altra Sezione della Corte di Appello di Milano per un nuovo giudizio sul punto;
vii) in sede di rinvio, con la sentenza 18 ottobre 2011, n. 3999, la Corte di Appello di Milano riduceva la pena dell’esponente ad un anno di reclusione, concedendo le attenuanti ex artt. 323-bis e 62 n. 6 c.p., confermando per il resto le precedenti decisioni (tra cui la misura della sospensione condizionale della pena);
viii) in data 11 giugno 2012 il Comandante del -OMISSIS-ordinava un’inchiesta formale a carico del carabiniere appellante, a conclusione della quale veniva disposto il deferimento dell’inquisito al giudizio della Commissione di disciplina, la quale, riunitasi in data 10 ottobre 2012, dichiarava il carabiniere non meritevole di conservare il grado;
ix) in seguito e in conformità al giudizio della Commissione, il Ministero della difesa- Direzione generale per il personale militare, con determinazione del 19 dicembre 2012, comminava all’appellante la sanzione della “perdita del grado per rimozione per motivi disciplinari”, ai sensi degli artt. 861, comma 1, lett. d, e 867, comma 6, c.o.m., con il conseguente effetto di cessazione dal servizio permanente e sua iscrizione d’ufficio nel ruolo dei militari di truppa dell’Esercito italiano, senza alcun grado, per la seguente condotta: “carabiniere, all’epoca dei fatti in servizio presso la stazione carabinieri di -OMISSIS-, quale “militare di servizio alla Caserma”, si appropriava di un portafogli contenente la somma in contanti di Euro 717,00 (settecentodiciassette//00), a lui consegnato, in ragione della sua funzione, da privati cittadini che lo avevano rinvenuto, restituendolo al legittimo proprietario solo dopo l’intervento di un superiore diretto”.
8. Con il primo motivo l’appellante lamenta che il primo giudice avrebbe omesso di pronunciarsi in merito alle doglianze riguardanti la violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 ed avrebbe quindi omesso di considerare che, nel caso di specie, l’onere motivazionale avrebbe dovuto essere ancora più pregnante, in considerazione dell’adozione della massima sanzione di stato.
8.1. Con la seconda doglianza si censura la sentenza impugnata nell’aver respinto il secondo motivo del ricorso di primo grado, con cui si deduceva la mancanza di un’autonoma valutazione, da parte dell’Amministrazione, di tutte le circostanze che avevano originato la condanna penale dell’esponente e la peculiarità della condotta tenuta dal medesimo, nonché la mancata valutazione, ai fini dell’irrogazione della sanzione disciplinare, dell’elemento della concessione della sospensione condizionale della pena in favore dell’esponente e delle previsioni poste al riguardo dalla c.d. Guida tecnica.
L’appellante, al riguardo, sostiene infatti che il primo giudice non avrebbe tenuto conto del fatto che la Guida tecnica, approvata in data 21 febbraio 2011, avrebbe espressamente definito come “analoghe” le due figure di rimozione di cui – rispettivamente – all’art. 866 e all’art. 865 c.o.m., con la conseguenza che la sanzione della perdita del grado per rimozione per motivi disciplinari non dovrebbe trovare applicazione allorquando al carabiniere sia concesso il beneficio della sospensione condizionale della pena.
8.2. Con la terza censura l’appellante lamenta l’erroneità della sentenza impugnata nel non aver considerato la dedotta violazione del principio di proporzionalità della sanzione irrogata dall’Amministrazione rispetto agli addebiti contestati, anche alla luce del precedente costituito dalla sentenza del T.a.r. Piemonte 13 giugno 2012, n. 703 in un caso del tutto ana al presente. In particolare, non si sarebbe tenuto conto della tenuità del fatto addebitato e del danno arrecato, nonché della concessione in proprio favore delle attenuanti generiche e specifiche da parte del giudice penale.
9. Le censure, che in quanto strettamente connesse devono essere trattate unitariamente, non sono meritevoli di accoglimento.
9.1. Il Collegio precisa in primo luogo che per costante giurisprudenza (cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. IV, 21 gennaio 2020, n. 484; sez. IV, 15 gennaio 2020, n. 381):
a) “la valutazione in ordine alla gravità dei fatti addebitati in relazione all’applicazione di una sanzione disciplinare, costituisce espressione di discrezionalità amministrativa, non sindacabile in via generale dal giudice della legittimità, salvo che in ipotesi di eccesso di potere, nelle sue varie forme sintomatiche, quali la manifesta illogicità, la manifesta irragionevolezza, l’evidente sproporzionalità e il travisamento. In particolare, le norme relative al procedimento disciplinare sono necessariamente comprensive di diverse ipotesi e, pertanto, spetta all’Amministrazione, in sede di formazione del provvedimento sanzionatorio, stabilire il rapporto tra l’infrazione e il fatto, il quale assume rilevanza disciplinare in base ad un apprezzamento di larga discrezionalità ” (Cons. Stato, sez. VI, 20 aprile 2017, n. 1858; conf. id., sez. III, 5 giugno 2015, n. 2791; sez. VI, 16 aprile 2015, n. 1968; sez. III, 20 marzo 2015, n. 1537);
b) in sede disciplinare, l’Amministrazione può legittimamente tener conto delle risultanze emerse nelle varie fasi del pregresso procedimento penale, sì da evitare ulteriori accertamenti istruttori alla luce del principio di economicità del procedimento, ma a condizione che di tali risultanze sia autonomamente valutata la rilevanza in chiave disciplinare (Consiglio di Stato, Sez. IV, 10 agosto 2007, n. 4392);
c) ciò, peraltro, può valere anche nel caso in cui il processo penale si sia concluso con il proscioglimento dell’imputato, a fortiori se determinato dall’estinzione del reato per prescrizione, atteso che “uno stesso comportamento del militare mentre, in sede penale, può essere valutato in maniera tale da giustificare una sentenza di proscioglimento, in sede disciplinare, può essere, viceversa, qualificato dall’Amministrazione competente come illecito disciplinare” (Cons. Stato, sez. IV, 26 novembre 2015, n. 5367).
9.2. Ciò premesso in termini generali, il Collegio, in relazione alla fattispecie in esame, rileva che l’Amministrazione nel corso del procedimento disciplinare che ha condotto all’irrogazione dell’impugnata sanzione provvedeva a valutare congruamente i fatti addebitabili al carabiniere, non limitandosi a richiamare le motivazioni del procedimento penale.
Non sono configurabili, pertanto, vizi di motivazione ed istruttoria nell’operato amministrativo: il provvedimento, infatti, è stato preceduto da approfondita istruttoria e corredato da congrua, logica e coerente motivazione, come è dimostrato dal fatto che:
a) il rapporto formale del 28 agosto 2012, adottato in conclusione dell’inchiesta, dopo aver ripercorso gli elementi di fatto della vicenda, presenta specifiche valutazioni del comportamento tenuto dal carabiniere, in occasione della consegna del portafoglio, le quali, già riportate testualmente nelle pronuncia impugnata, dimostrano l’approfondita cognizione della vicenda da parte dell’Amministrazione procedente, acquisita valutando anche il contenuto del verbale di sommarie informazioni rilasciate da un collega;
b) l’impugnato provvedimento disciplinare, oltre riportare la descrizione della condotta illecita e a richiamare gli atti dell’inchiesta formale, le risultanze della Commissione di disciplina e le sentenze penali emesse dal Tribunale di -OMISSIS- e dalla Corte d’Appello di Milano, motiva attentamente in ordine alla gravità di tali comportamenti, in particolare affermando che: “Tale condotta, già sanzionata penalmente, è da ritenersi biasimevole sotto l’aspetto disciplinare, in quanto contraria ai principi di moralità e di rettitudine che devono improntare l’agire di un militare, ai doveri attinenti al giuramento prestato ed a quelli di correttezza e esemplarietà propri di un appartenente all’Arma dei Carabinieri. I fatti disciplinarmente rilevati sono di gravità tale da richiedere l’applicazione della massima sanzione disciplinare di stato”.
9.3. In conclusione, l’Amministrazione, oltre ad utilizzare le risultanze istruttorie della sede penale quali elementi fattuali idonei a supportare il giudizio disciplinare, valutandone la rilevanza in tale diversa prospettiva, analizzava la complessiva condotta tenuta dal carabiniere nell’episodio contestato.
9.4. Risulta assente inoltre il lamentato difetto di proporzionalità della sanzione irrogata, in quanto la natura e la gravità dei fatti addebitabili al militare denotano l’assoluta mancanza dell’etica professionale del senso morale e dell’onore, che devono essere dimostrati dal pubblico dipendente nello svolgimento del servizio d’istituto.
Le condotte addebitate all’appellante si pongono invero in totale spregio dei doveri assunti con il giuramento e sono tali da pregiudicare irrimediabilmente il rapporto fiduciario con l’Amministrazione, dovendo al riguardo essere tenuti in considerazione i superiori interessi pubblici, nonché le aspettative riposte dall’Amministrazione e dal consorzio civile in ogni operatore.
9.5. Quanto infine alla dedotta mancata valutazione, ai fini dell’irrogazione della sanzione disciplinare, dell’elemento della concessione della sospensione condizionale della pena in favore dell’appellante e delle previsioni poste al riguardo dalla c.d. Guida tecnica, il Collegio osserva preliminarmente la netta differenza, sul piano normativo, tra le disposizioni attinenti:
a) alla perdita del grado, senza giudizio disciplinare, conseguente a condanna definitiva, la quale è prevista in caso di sentenza di condanna “non condizionalmente sospesa, per reato militare o delitto non colposo che comporti la pena accessoria della rimozione o della interdizione temporanea dai pubblici uffici, oppure una delle pene accessorie di cui all’articolo 19, comma 1, numeri 2) e 6) del codice penale” (art. 866 c.o.m.);
b) all’ipotesi generale e residuale di “rimozione per motivi disciplinari”, secondo cui “la perdita del grado per rimozione è sanzione disciplinare di stato, adottata a seguito di apposito giudizio disciplinare” (art. 865 c.o.m.).
9.6. Tali disposizioni, le quali peraltro trovano conferma nel dettato delle richiamate Guide tecniche ministeriali, presentano un tenore letterale di tale chiarezza da escludere l’applicazione analogica del presupposto negativo dato dalla mancata concessione della sospensione condizionale. L’esplicita previsione di tale circostanza per il solo caso dell’applicazione della perdita del grado in via automatica per effetto della pronuncia di condanna penale ex art. 866 c.o.m., invero, non consente di ritenere esistente il medesimo presupposto per l’ipotesi ordinaria di irrogazione della massima sanzione di stato a seguito di procedimento disciplinare.
9.7. A tali conclusioni conduce, a fortiori, l’esame della giurisprudenza costituzionale, con cui è stato evidenziato il carattere eccezionale dell’automatismo della destituzione del militare e la tassatività dei suoi presupposti (in tal senso, la Corte costituzionale, nella sentenza n. 268 del 2016.
10. A tanto consegue il rigetto della domanda di risarcimento dei danni subiti in conseguenza della indimostrata illegittimità degli atti impugnati.
11. In conclusione, in ragione di quanto esposto, l’appello deve essere respinto.
12. Le spese del presente grado di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo tenuto conto dei parametri stabiliti dal regolamento 10 marzo 2014, n. 55 e dell’art. 26, comma 1, c.p.a., ricorrendone i presupposti applicativi, anche in relazione ai profili di sinteticità e chiarezza, secondo l’interpretazione che ne è stata data dalla giurisprudenza di questo Consiglio, sostanzialmente recepita, sul punto in esame, dalla novella recata dal decreto-legge n. 90 del 2014 all’art. 26 c.p.a. [cfr. sez. IV, n. 1233 del 2020; n. 5008 del 2018; sez. V, 9 luglio 2015, n. 3462; sez. V, 21 novembre 2014, n. 5757; sez. V, 11 giugno 2013, n. 3210; sez. V, 26 marzo 2012, n. 1733; sez. V, 31 maggio 2011, n. 3252, cui si rinvia ai sensi degli artt. 74 e 88, co. 2, lett. d), c.p.a. anche in ordine alle modalità applicative ed alla determinazione della misura indennitaria conformemente, peraltro, ai principi elaborati dalla Corte di cassazione (cfr. Sez. VI, n. 11939 del 2017; n. 22150 del 2016)].
13. La condanna dell’appellante, ai sensi dell’art. 26, comma 1, c.p.a. rileva, infine, anche agli effetti di cui all’art. 2, comma 2-quinquies, lettere a) e d), della legge 24 marzo 2001, nr. 89, come da ultimo modificato dalla legge 28 dicembre 2015, n. 208.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello R.G. n. 3158/2017, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante al pagamento in favore della parte appellata delle spese del grado di giudizio, nella misura di euro 5.000,00 (cinquemila,00), oltre accessori di legge se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità dell’appellante.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2020, con l’intervento dei magistrati:
Vito Poli – Presidente
Daniela Di Carlo – Consigliere
Francesco Gambato Spisani – Consigliere
Alessandro Verrico – Consigliere, Estensore
Roberto Caponigro – Consigliere

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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