Consiglio di Stato, Sezione seconda, Sentenza 18 agosto 2020, n. 5070.
La massima estrapolata:
Ai sensi dell’art. 18 della legge 28.2.1985 n. 47 si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione; nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio.
Sentenza 18 agosto 2020, n. 5070
Data udienza 16 giugno 2020
Tag – parola chiave: Abusi edilizi – Lottizzazione abusiva a scopo edificatorio – Configurabilità – Ipotesi – Art. 18 l. 47/1985 – Applicazione
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5463 del 2010, proposto dai sigg. Ab. Sa. ed altri, anche quale erede della sig.ra Ab. Co., rappresentati e difesi dall’avv. Er. So., col quale elettivamente domiciliano presso lo studio dell’avv. F. So. in Roma, via (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Ga. Pr., con il quale elettivamente domicilia presso lo studio dell’avv. Le. Il. in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina (sezione prima), n. 292 del 9 aprile 2009, resa sul ricorso n. r.g. 1418/1992, proposto per l’annullamento dell’ordinanza n. 502 del 4 luglio 1992, con cui il Sindaco di Fondi, nel respingere le domande di sanatoria ex L. 47/85 presentate dai ricorrenti, aveva intimato loro la sospensione dei lavori intrapresi in relazione all’asserita sussistenza di una lottizzazione abusiva del loro terreno
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il Cons. Francesco Guarracino nell’udienza pubblica del giorno 16 giugno 2020, svoltasi con modalità telematica ai sensi del d.l. 17 marzo 2020, n. 18, convertito con l. 24 aprile 2020, n. 27, e del d.l. 30 aprile 2020, n. 28, convertito con l. 25 giugno 2020, n. 70;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina, i sigg. Ab. Co. ed altri impugnavano l’ordinanza sindacale del 4 luglio 1992, n. 502, con cui il Comune di (omissis) aveva contestato loro, nonché ad altri proprietari di terreni siti in località (omissis) la realizzazione di una lottizzazione abusiva, negoziale e materiale, ed ordinato l’immediata sospensione dei lavori; ai ricorrenti, in particolare, era stato contestato il frazionamento di un’area di mq. 838 in tre lotti separati e l’esecuzione di interventi edilizi non autorizzati e non conformi alle vigenti prescrizioni urbanistiche, per i quali era stata contestualmente respinta la domanda di rilascio della concessione edilizia in sanatoria ai sensi della legge n. 47/85, presentata dagli interessati.
I ricorrenti deducevano, rispetto ai terreni di loro proprietà, l’insussistenza di una lottizzazione abusiva sia negoziale (perché l’intero lotto di mq. 838 sarebbe stato da loro acquistato in proprietà indivisa con rogito del 1984, prima dell’entrata in vigore della l. n. 47/85), sia reale (perché si sarebbe trattato di piccole e modeste costruzioni realizzate prima dell’acquisto, totalmente autonome rispetto a ogni altro manufatto in zona)
Con sentenza n. 292 del 9 aprile 2009 il T.A.R. adito respingeva il ricorso.
Il rigetto era motivato osservando che “il profilo temporale invocato nel ricorso, concernendo unicamente l’ipotesi della lottizzazione abusiva negoziale, è insufficiente a configurare la violazione dell’art. 18 della legge n. 47 del 1985; laddove, com’è in fattispecie, il disegno lottizzatorio si sia articolato anche attraverso la trasformazione urbanistica non autorizzata dei terreni”.
Secondo il T.A.R., infatti, “[n]el caso di specie ricorre certamente un’ipotesi di lottizzazione abusiva dei terreni, descritta nel 1° comma dell’art. 18 della citata L. n. 47/85, vale a dire, quella di lottizzazione abusiva materiale ove sono “iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione”.
Non sussiste quindi né la dedotta violazione dell’art. 18 della legge n. 47 del 1985, per essere stato fatto illegittimamente retroagire, ad atti di vendita e di frazionamento antecedenti all’entrata in vigore della legge n. 47, né la violazione della stessa norma per insussistenza di attività edilizia abusiva, tenuto conto delle opere in corso e di cui è stata intimata la immediata interruzione”.
Con ricorso in appello i sigg. Ab. Sa. ed altri, anche quale erede della sig.ra Ab. Co., hanno chiesto la riforma dell’anzidetta sentenza e l’accoglimento, per l’effetto, del ricorso di primo grado.
Il Comune di (omissis) ha resistito con memoria difensiva.
Alla pubblica udienza del 16 giugno 2020, svoltasi con modalità telematiche, la causa è stata trattenuta in decisione.
L’appello è affidato a due motivi.
Col primo motivo gli appellanti deducono, per un verso, che con l’atto di compravendita pro indiviso dell’appezzamento di mq. 838, da loro stipulato il 28 gennaio 1984, non si sarebbe proceduto ad alcuna forma di frazionamento e tantomeno di lottizzazione cartolare del fondo in questione e, per altro verso, che su di esso non sarebbero mai state realizzate opere edilizie di una qualche rilevanza urbanistica, dovendosi escludere la configurabilità di un’ipotesi di lottizzazione materiale, per l’estrema modestia dei pretesi insediamenti, e riconoscersi, invece, l’ammissibilità della domanda di sanatoria di questi ultimi.
Col secondo motivo contestano la ritenuta applicabilità dell’art. 18 della legge n. 47/85 a fatti pregressi alla sua entrata in vigore.
L’appello è infondato.
Il T.A.R. ha rigettato il ricorso prescindendo sostanzialmente dal problema della configurabilità di una lottizzazione abusiva negoziale, assorbito dal riscontro nella fattispecie di un’ipotesi di lottizzazione abusiva reale (nella quale, osserva il Giudice di primo grado, “il ripristino dello stato quo ante rappresenta il fine della norma in esame, cosa che implica l’esclusione sia del suo carattere penale, sia e conseguentemente, del limite costituzionale alla sua retroattività “).
Come poc’anzi visto, infatti, per il T.A.R. “[n]el caso di specie ricorre certamente un’ipotesi di lottizzazione abusiva dei terreni, descritta nel 1° comma dell’art. 18 della citata L. n. 47/85, vale a dire, quella di lottizzazione abusiva materiale ove sono “iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione””.
La realizzazione sull’appezzamento di terreno, situato in un’area destinata a verde pubblico, di tre casette prefabbricate – oggetto nel 1987 di altrettante ordinanze di demolizione a carico delle sig.re Ab. An. ed altri – è naturalmente incontestata, trattandosi delle opere oggetto dell’istanza di sanatoria edilizia, ed integrano appunto, nella loro separata riferibilità a ciascuno dei tre nuclei familiari, quell’inizio di trasformazione edilizia non autorizzata della proprietà comune, in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, cui fa riferimento la normativa surrichiamata, come correttamente rilevato dal T.A.R., e ciò a prescindere da un ipotetico collegamento con le vicende relative alle ulteriori proprietà in località (omissis), che, per vero, il Giudice di primo grado non pare ipotizzare.
Tanto convince della infondatezza del primo motivo di appello, mentre il secondo si appalesa a propria volta destituito di fondamento in ragione di quanto già chiarito da questo Consiglio di Stato in merito all’applicabilità dell’art. 18 della legge n. 47/85 alle attività di trasformazione urbanistica realizzate anteriormente all’entrata in vigore della legge stessa (C.d.S., sez. IV, 8 maggio 2003, n. 2445: “Ai sensi dell’art. 18 della legge 28.2.1985 n. 47 si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione; nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio.
Interpretando le disposizioni ora trascritte, la giurisprudenza ha chiarito che la lottizzazione abusiva è dunque “materiale”, quando vengono iniziate opere che comportino una illegittima trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni, o “negoziale” quando, pur non essendo ancora avvenuta una trasformazione lottizzatoria di carattere materiale, se ne sono già realizzati i presupposti con il frazionamento e la vendita o atti equivalenti del terreno. (Sez. IV 24.10.1996 n. 1283).
Per quanto riguarda l’irretroattività della normativa in rassegna, siccome volta a reprimere i fenomeni di lottizzazione cartolare, è lo stesso ultimo comma dell’art. 18 a prevedere che le disposizioni di cui ai commi precedenti si applicano agli atti stipulati ed ai frazionamenti presentati ai competenti uffici del catasto dopo l’entrata in vigore della legge n. 47.
Diversamente, per quanto riguarda la lottizzazione materiale, dispone il comma settimo del citato art. 18 a mente del quale nel caso in cui il sindaco accerti l’effettuazione di lottizzazione di terreni a scopo edificatorio senza la prescritta autorizzazione, con ordinanza da notificare ai proprietari delle aree, ne dispone la sospensione.
Ora, se si tiene conto che la fattispecie della lottizzazione abusiva era già prevista all’art. 28 della legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150, come modificato dalla legge 28 gennaio 1977 n. 10, appare evidente che l’art. 18 della legge n. 47/1985, nel momento in cui attribuisce al sindaco il potere di ordinanza in controversia, conferisce a detta autorità la competenza ad intervenire per la tutela concreta dei valori urbanistici comunque compromessi, risultando in definitiva irrilevante l’individuazione del momento in cui sono state avviate le opere da interdire”.
Per queste ragioni, in definitiva, l’appello dev’essere respinto.
Le spese seguono la soccombenza, nella misura liquidata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna parte appellante alla rifusione delle spese processuali del presente grado del giudizio in favore del Comune di (omissis), che liquida nella somma complessiva di Euro 3000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge, ove dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso dalla Seconda Sezione del Consiglio di Stato con sede in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 giugno 2020, svoltasi in videoconferenza con la contemporanea e continuativa presenza dei magistrati:
Giulio Castriota Scanderbeg – Presidente
Paolo Giovanni Nicolò Lotti – Consigliere
Giovanni Sabbato – Consigliere
Cecilia Altavista – Consigliere
Francesco Guarracino – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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