Consiglio di Stato, sezione terza, Sentenza 15 ottobre 2019, n. 6996.
La massima estrapolata:
In materia di quote latte dall’Articolo 2, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 3950/92, risulta che è senz’altro la ripartizione dei quantitativi di riferimento inutilizzati, vale a dire la riassegnazione di tali quantitativi, a dover essere effettuata in modo «proporzionale ai quantitativi di riferimento a disposizione di ciascun produttore» e che il contributo dei produttori al pagamento del prelievo dovuto è, quanto ad esso, stabilito in base al superamento del quantitativo di riferimento di cui dispone ciascun produttore.
Sentenza 15 ottobre 2019, n. 6996
Data udienza 24 settembre 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3172 del 2013, proposto dalla Azienda Agricola Ma. Me., in persona del titolare Me. Ma., ed altri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli Avvocati Vi. Ba., Gi. Co. e Ma. Co., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gi. Co. in Roma, via (…);
contro
L’Agea-Agenzia per Le Erogazioni in Agricoltura ed il Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati ex lege in Roma, via (…);
nei confronti
La Regione Piemonte, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda) n. 1064/2012, resa tra le parti, previa la dichiarazione di estinzione rispetto ad alcuni ricorrenti e la dichiarazione di improcedibilità riferita ad alcuni motivi, respingeva il ricorso proposto per l’annullamento dei provvedimenti in data 8 settembre 1999 (e relativi allegati), con cui l’Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo in liquidazione (d’ora in poi AIMA) aveva comunicato i risultati delle compensazioni nazionali per i periodi di produzione lattiera 1995-96 e 1996-97, indicando l’importo da imputare a titolo di prelievo a ciascun produttore;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza del giorno 24 settembre 2019 il Cons. Solveig Cogliani e uditi per le parti l’Avvocato St. Co., su delega dichiarata di dell’avvocato Gi. Co., e l’avvocato dello Stato Pa. Ge.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
I – Il contenzioso in esame concerne i provvedimenti impositivi del prelievo supplementare emessi dall’AIMA (ora AGEA) in relazione alle annate lattiere 1995/1996 e 1996/1997 a carico delle aziende agricole appellanti, tutte operanti nella pianura piemontese.
Con il ricorso di primo grado, le istanti censuravano i seguenti profili:
1. eccesso di potere per travisamento dei fatti e per difetto d’istruttoria, con cui le ricorrenti lamentavano vari errori nei risultati delle compensazioni effettuate per i periodi 1995-96 e 1996-97, riportati nei tabulati allegati alle comunicazioni in data 8/9/1999;
2. illegittimità costituzionale dell’art. 1, commi 15 e 16, della legge 27/1/1998, n. 5, in relazione agli artt. 3 e 97 Cost. con cui le ricorrenti lamentavano l’irrazionalità del meccanismo previsto dall’art. 1, commi 15 e 16, del d.l. 1 marzo 1999, n. 43 (l. n. 118/1999), dato che i termini previsti rispettivamente per acquirente e produttore per versare l’importo e chiedere la rateizzazione decorrono ciascuno dal momento in cui i destinatari ricevono la comunicazione AIMA relativa all’importo accertato dal prelievo, derivandone che, nel caso in cui il momento di ricezione da parte del primo non coincida con quello del secondo, il produttore potrebbe trovarsi a chiedere la rateizzazione quando è già spirato il termine per il versamento dell’importo da parte dell’acquirente o, addirittura, quando questo sia stato già interamente versato, con prevedibili gravi conseguenze economiche a danno dei (piccoli) produttori, che rischiano di trovarsi privi di sufficienti liquidità;
3. violazione di legge, con particolare riferimento all’art. 2, comma 2, del Regolamento CEE 28 dicembre 1992, n. 3950, con cui le ricorrenti contestavano la debenza e il termine di decorrenza degli interessi – come con il successivo motivo;
4. eccesso di potere per manifesta irrazionalità ed illogicità del predetto meccanismo;
5. violazione di legge, con particolare riferimento all’art. 2, comma 1, del Regolamento CEE 28 dicembre 1992, n. 3950;
6. violazione di legge, con particolare riferimento alla normativa CEE, con attinenza alla tardività dell’emissione dei bollettini di determinazione delle quote latte (“Violazione di legge, con particolare riferimento alla normativa CEE”);
7. illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, del d.l. 1 dicembre 1997, n. 411 (convertito con la l. 27 gennaio 1998, n. 5), con cui le ricorrenti, richiamando le considerazioni che indussero la Corte Costituzionale (28 dicembre 1995, n. 520) a dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, della l. 24 febbraio 1995, n. 46 (Norme per l’avvio degli interventi programmati in agricoltura e per il rientro della produzione lattiera nella quota comunitaria), che ha convertito, con modificazioni, il d.l. 23 dicembre 1994, n. 727 “nella parte in cui non prevede il parere delle regioni interessate nel procedimento di riduzione delle quote individuali spettanti ai produttori di latte bovino”, lamentavano l’incostituzionalità dell’art. 1, comma 1, del d.l. 411/97, nella parte in cui non prevede la previa acquisizione del parere regionale e, di conseguenza, l’illegittimità della compensazione operata dall’AIMA con la comunicazione impugnata, il Collegio si limita ad osservare che, nel caso di specie, non sussistono i motivi che portarono a riconoscere l’illegittimità costituzionale di quella norma (“lesione degli artt. 117 e 118 della Costituzione e del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni”);
8. violazione di legge, con particolare riferimento all’art. 2, comma 1, della l. 24 febbraio 1995, n 46, nel disposto risultante a seguito della sentenza della Corte costituzionale 28 dicembre 1995, n. 520; illegittimità derivata, con cui le ricorrenti deducevano l’illegittimità della procedura di determinazione delle quote a causa della mancata previa acquisizione del parere regionale prima dell’emissione del bollettino n. 2 del 14 aprile 1996, su cui l’AIMA si è basata per la rettifica della compensazione per il periodo 1995/1996, contenuta nel provvedimento impugnato.
Dopo aver dichiarato l’estinzione del giudizio con riferimento ad alcuni ricorrenti ed aver respinto l’eccezione d’incompetenza territoriale, il giudice di primo grado concludeva come di seguito:
– respingeva il primo motivo attinente agli errori nell’individuazione dei quantitativi in assenza di specifici errori riferiti ai ricorrenti che hanno confermato l’interesse, nonché per la genericità delle censure; ed anche la censura attinente al difetto di motivazione, proprio perché la motivazione non avrebbe che potuto consistere che nel richiamo per relationem della documentazione istruttoria assunta a fondamento dei calcoli di produzione;
– respingeva il secondo motivo, in quanto la censura sarebbe generale ed indirizzata alla procedura, senza, pur tuttavia, indicare concreti effetti a danno di singoli specificamente individuati;
– dichiarava l’improcedibilità dei motivi terzo e quarto avuto riguardo alla sanatoria per i produttori prevista dal legislatore in relazione agli interessi relativi agli importi dovuti dai medesimi per le annate dal 1995/1996 al 2001/2002;
– respingeva il quinto motivo, richiamando la giurisprudenza di questo Consiglio (decisione n. 6451 del 2011) che riteneva come le differenziazioni nel trattamento riservato dal legislatore nazionale alle diverse categorie di produttori non risultassero violative dei principi generali del diritto comunitario o delle norme di diritto comunitario derivato, in particolare, non risultassero vietate dalle previsioni del Reg. (CE)3950/92, ovvero dal Reg. (CE)536/93;
– riteneva di non esaminare la censura di illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 8, del decreto legge n. 43/1999, per tardività della stessa, essendo stata proposta per la prima volta con la memoria depositata in data 11 luglio 2012;
– respingeva il sesto motivo di gravame, richiamando la giurisprudenza della Corte di Giustizia della Comunità europea (sentenza del 25 marzo 2004 C-480), secondo la quale gli artt. 1 e 4 del regolamento n. 3950/92, che istituiscono il regime del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, nonché gli artt. 3 e 4 del regolamento n. 536/93, che stabiliscono le modalità di applicazione del medesimo prelievo, devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a che uno Stato membro, a seguito di controlli, rettifichi i quantitativi di riferimento individuali attribuiti ad ogni produttore e conseguentemente ricalcoli, a seguito di riassegnazione dei quantitativi di riferimento inutilizzati, i prelievi supplementari dovuti successivamente al termine di scadenza del pagamento di tali prelievi per la campagna lattiera interessata; ed anche la Corte Costituzionale, che con decisione n. 272 del 7 luglio 2005, ha smentito la tesi secondo cui la rideterminazione sarebbe soggetta al vincolo della irretroattività;
– respingeva il settimo motivo di gravame, ritenendo che l’illegittimità costituzionale sia di tenore totalmente diverso da quella dichiarata tale dalla Corte Costituzionale, infatti lungi dal disporre la riduzione delle quote individuali, sarebbe volta, infatti, al “ripristino della liquidità”: nelle more delle verifiche, dispone, invero, prudenzialmente unicamente la restituzione ai produttori di una percentuale consistente degli importi trattenuti a titolo di prelievo supplementare (pari all’80%);
– respingeva l’ottavo motivo in considerazione del fatto che la Corte Costituzionale, con la decisione n. 398 del 1998, ha dichiarato la cessazione della materia del contendere con riferimento alla complessiva disciplina dei bollettini e alle questioni ad essa inerenti, avendo, in particolare, evidenziato che: a) la disciplina, in base alla quale erano stati emessi i bollettini in questione, non è più vigente, in parte qua, essendo stata sostituita, retroattivamente, dall’art. 2 del d.l. 1° dicembre 1997, n. 411, convertito, con modificazioni, dalla l. 27 gennaio 1998, n. 5; b) la nuova disciplina sostituisce interamente quella previgente e che, a seguito di una vera e propria rideterminazione delle quote individuali, rimuove, per il periodo 1995-1996, i bollettini adottati sulla base delle disposizioni censurate, i quali non costituiscono più “accertamento definitivo” delle posizioni individuali, poiché, come stabilito dal comma 11 dell’art. 2 del d.l. in parola, i quantitativi di riferimento di ciascun produttore, ai fini delle operazioni di compensazione e del pagamento del prelievo supplementare, sono ormai quelli che risultano in esito alle procedure descritte nella norma, come appare evidente sol che si considerino l’entità delle modificazioni apportate e la novità dei criteri, elencati dalle lettere a)-e) del primo comma e a)-d) del terzo comma dell’art. 2, in base ai quali l’AIMA deve pervenire a un nuovo accertamento dei quantitativi di latte prodotto e aggiornare i quantitativi di riferimento individuali.
Il TAR condannava le ricorrenti al pagamento delle spese di lite.
Con il ricorso in appello le istanti deducono le censure di seguito riportate.
1 – L’erroneità e la carenza di motivazione della sentenza appellata e l’eccesso di potere per travisamento dei fatti e per difetto di istruttoria con riferimento al rigetto del primo motivo di ricorso, lamentando la presenza di errori e la necessità che ciascuna imputazione di prelievo in capo al singolo produttore avrebbe richiesto un’autonoma istruttoria ed un’autonoma motivazione;
2 – L’errore in giudicando e la carenza di motivazione della sentenza appellata, la violazione di legge, con particolare riferimento all’art. 2, comma 1, del Regolamento CEE 28 dicembre 1992, n. 3950, in forza della dedotta illegittimità della previsione di cui all’art. I, comma 8, del d.l. 1° marzo 1999, n. 43, convertito in l. 27 aprile 1999, n. 118 – e, quindi, delle compensazioni effettuate dall’AIMA, per aver introdotto a favore dei produttori le cui aziende sono ubicate nei comuni montani, nelle zone svantaggiate e ad esse equiparate, nonché nelle isole, una priorità in sede di effettuazione della compensazione nazionale per i periodi 1995/96 e 1996/97, peraltro, dopo aver già escluso i medesimi soggetti dal procedimento di riduzione della quota B (ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. b, della l.24 febbraio 1995 n. 46); a sostegno della propria tesi, gli appellanti invocano la nota della Commissione Europea, Direzione Generale dell’Agricoltura del 7 luglio 2010, che – in risposta al quesito avanzato in data 1 luglio 2010 dal Mipaaf – ha chiarito che “Se la quota nazionale viene superata, la conseguenza per lo Stato membro è che i produttori che hanno contribuito al superamento devono versare un prelievo supplementare. A tal fine, lo Stato membro è tenuto a stabilire il contributo (prelievo da versare) dei produttori che hanno superato la quota individuale. Nel corso del periodo contingentale, lo Stato membro ha la possibilità di compensare i superamenti delle quote individuali riattribuendo i quantitativi di riferimento individuali inutilizzati dei produttori che non hanno esaurito le proprie quote per ridurre la produzione eccedentaria di altri produttori. Tale riattribuzione dovrebbe essere effettuata su base paritaria fra produttori che hanno superato le quote individuali”, confermando che la riattribuzione debba avvenire su base lineare; siffatta disparità di trattamento sarebbe stata evidenziata anche dalla Corte dei Conti nella propria “Relazione sulla gestione dell’ALMA per gli esercizi 1993, 1994, 1995, 1996 e 1997”, con ciò recando pregiudizio alle aziende agricole appellanti direttamente dalla negazione (asseritamente contro il diritto eurounitario della loro legittima aspettativa) a vedersi compensare quantomeno una parte del prelievo, in proporzione all’esubero compiuto (anziché essere discriminati in ragione della località in cui operano).
Gli appellanti insistono, dunque, per il rinvio pregiudiziale della causa alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee, ai sensi dell’art. 234 del Trattato C.E., affinché essa si pronunci sulla seguente questione interpretativa di diritto: “se i regolamenti comunitari 3950/92 e 536/93 ‘ed in particolare gli artt. 1 e 2, paragrafo 1, del regolamento (CEE) 3950/92, l’art. 3, comma 3, del regolamento (CEE) 536/93 e gli artt. 7, 8 e 9 del regolamento (CE) 1392/01, anche alla luce del 6° e 7° considerando del regolamento (CEE) 3950/92, del 6° considerando del regolamento (CEE) 536/93 e dei principi comunitari di uguaglianza, di certezza del diritto e di non discriminazione, possono essere interpretati nel senso di lasciare agli Stati membri, che hanno scelto di applicare la compensazione nazionale a favore dei produttori, la possibilità di individuare categorie privilegiate di produttori che debbano essere compensate in via prioritaria rispetto ad altre; il tutto specificando che la sopra esposta questione interpretativa è assolutamente prioritaria per conoscere se il metodo di quantificazione del prelievo supplementare dettato dalla normativa interna per i periodi dal 1995/96 al 2002/2003 sia o meno compatibile con quello dettato dalla normativa comunitaria e di conseguenza poter giudicare circa la legittimità o meno dei provvedimenti impugnati nel ricorso principale (imputazioni di prelievo supplementare relative ai periodi 1995/96 e 1997/98), ed in particolare dei provvedimenti di compensazione e di imputazione del prelievo supplementare in capo ai produttori ricorrenti”.
3 – L’errore in giudicando, la carenza di motivazione della sentenza appellata e la violazione di legge, con particolare riferimento alla normativa CEE, in quanto il primo giudice si sarebbe sottratto all’obbligo di motivare in ordine alla denunciata incompatibilità comunitaria delle norme di cui all’art. 3 del d.l. 411/1997, convertito in l. n. 5/1998, per la previsione di una compensazione nazionale fondata su bollettini di determinazione delle quote latte emessi tardivamente (addirittura, dopo la conclusione dell’annata lattiera) e ciò in contrasto con i principi della normativa comunitaria.
4 – L’errore in giudicando e l’assenza di motivazione della sentenza appellata, nonché l’illegittimità costituzionale dell’art. 2 del d.l. 1° dicembre 1997, n. 441 (convertito con la l. 27 gennaio 1998, n. 5), la violazione di legge, con particolare riferimento all’art. 2, comma 1, della l. 24 febbraio 1995, n. 46, nel disposto risultante a seguito della sentenza della Corte Costituzionale 28 dicembre 1995, n. 520, e l’illegittimità derivata, poiché i provvedimenti impugnati erano fondati su bollettini di assegnazione della quota latte dove i cosiddetti “tagli” delle quote B sono avvenuti ai sensi dell’art. 2, comma 1, del d.l. 411/1997 e dell’art. 2, comma 1, della l. n. 46/1995 senza che sia stato preventivamente acquisito il parere delle Regioni interessate, nonostante la specifica sentenza della Corte Costituzionale n. 520/1995 con cui è stata dichiarata “l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, della legge 24 febbraio 1995, n. 46 (..), nella parte in cui non prevede il parere delle Regioni interessate nel procedimento di riduzione delle quote individuali spettanti ai produttori di latte bovino”, con ciò riproponendo i motivi settimo e ottavo del ricorso originario.
Si è costituita l’amministrazione per resistere ribadendo la correttezza della motivazione della sentenza appellata.
Con memoria del 22 luglio 2019, le aziende appellanti hanno evidenziato in relazione all’erroneità dei dati i seguenti profili, allegando la relativa documentazione di riferimento:
– “dopo il deposito dell’appello, i risultati a cui era pervenuto il Comando Carabinieri Politiche Agricole e Alimentari con la relazione del 15.4.2010 ed i successivi approfondimenti hanno trovato ulteriore conferma nei provvedimenti resi dal G.I.P. del Tribunale di Roma nel novembre 2013…, nel maggio 2017… e nel giugno 2019 (v. doc. 16), nonché nella pronuncia del Tribunale dell’Unione Europea 2.12.2014…e nel recentissimo decreto Mipaaft del giugno 2019”.
– con l’ordinanza 14 novembre 2013 del G.I.P. del Tribunale di Roma, era sollecitata l’iscrizione di un procedimento penale a carico dei funzionari dell’Agea, per il reato di cui all’art. 479 c.p. (Falsità ideologica commessa dal pubblico ufficiale in atti pubblici), per aver consapevolmente richiesto di modificare i criteri di calcolo del numero di capi potenzialmente in lattazione, innalzando il limite massimo di età delle vacche in produzione da 120 mesi a 999 mesi (vale a dire 82 anni d’età), nel tentativo di giustificare i dati produttivi in eccesso e la conseguente determinazione del prelievo supplementare inflitto ai produttori;
– con la pronuncia del Tribunale U.E. 2 dicembre.2014 (nella causa T-661/11 tra Repubblica italiana e Commissione europea) era confermata la decisione della Commissione di sanzionare l’Italia “a causa di irregolarità nei controlli afferenti al regime delle quote latte”, poiché “in un caso come quello di specie, in mancanza di dati attendibili circa il quantitativo di latte prodotto, né lo Stato membro, incaricato di riscuotere il prelievo supplementare, né la Commissione, incaricata di eseguire il bilancio, possono determinare oggettivamente detto quantitativo. Di conseguenza, non essendo in condizione di controllare se la quota nazionale consentita sia stata superata, essi non sono neppure in condizione di valutare se debba essere riscosso un prelievo supplementare e, se sì, di calcolarlo”;
– con l’ordinanza 15 maggio 2017 del G.I.P. del Tribunale di Roma era respinta la richiesta di archiviazione nuovamente presentata dalla Procura per il procedimento penale a carico dei funzionari dell’Agea, affermando: “E’ del tutto illogico ritenere che cambiando un dato essenziale come quello dell’età delle vacche – capaci di produrre latte solo entro un termine e successivamente al parto – ciò non produca conseguenze sul quantitativo finale e complessivo della produzione del Paese”;
– con l’ordinanza 5 giugno 2019 del G.I.P. del Tribunale di Roma, all’esito degli ulteriori approfondimenti compiuti nel procedimento penale avviato proprio sulla base della sopra citata relazione del Comando Carabinieri Politiche Agricole e Alimentari del 2010 – si concludeva che “i dati posti a fondamento del regime delle quote-latte in Italia sono non veritieri in quanto fondati su autodichiarazioni spesso false e su un sistema di calcolo errato… la falsità dei dati è nota a tutte le autorità amministrative e politiche, rimaste consapevolmente inerti per 20 anni per evitare di scontentare singole corporazioni o singoli centri di interesse, così determinando ingenti danni allo Stato Italiano che ha pagato le multe e agli allevatori/produttori”;
– “l’unica certezza a cui si è giunti nel presente procedimento penale… è che i dati sui capi che producono latte è falso e che i numeri forniti da Agea e dall’Istituto zooprofilattico sperimentale di Teramo sono del tutto inattendibili, tanto da conseguirne la non verosimiglianza di quelli concernenti il latte prodotto. D’altra parte è una questione di mera logica che se è errata la cifra degli animali da cui si ricava il latte, non può che essere errato il quantitativo stesso del latte” (pag. 7); – “I dati riportati dagli operanti nella loro relazione sono drammatici perché dimostrano il livello di assoluta inattendibilità, per non dire di vera e propria falsità, del controllo asseritamente svolto da tutte le Regioni in questo settore” (pag. 26); – “Alla luce di quanto accertato, non può che concordarsi… che il numero di 5.753.822 di bovini improduttivi e senza alcun “evento di parto”, pari al 61% degli animali da latte italiano, inseriti nelle Banche Dati Nazionali in uso ad Agea ed alla IZS, costituisca la prova della totale inattendibilità e falsità dei dati del sistema” (pag. 27);
– infine, con il decreto 13 giugno 2019 del Sottosegretario di Stato delle politiche agricole alimentari, forestali e del turismo – “Ritenuto doveroso svolgere una adeguata verifica dei contenuti dell’ordinanza del Giudice per le Indagini Preliminari presso il Tribunale di Roma (R.G. 96592/2016) del 5 giugno 2019…” – è stata istituita una “Commissione ministeriale di verifica sulla questione “quote latte” che tenga conto delle sopravvenienze più recenti ed in particolare dell’ordinanza del Giudice per le Indagini Preliminari presso il Tribunale di Roma (R.G. 96592/2016) del 5 giugno 2019, in relazione alla documentazione istruttoria esaminata dall’Autorità Giudiziaria ed alle conclusioni cui è pervenuto il magistrato e ad ogni altro dato utile per l’accertamento, per tutti i periodi lattiero-caseari dal 1995/1996 al 2014/2015, della correttezza delle procedure seguite, dei criteri di calcolo adottati, della correttezza, sotto il profilo amministrativo, della condotta tenuta dai dipendenti pubblici o titolari di incarico coinvolti, anche ai fini della individuazione di responsabilità diverse da quella penale, come sollecitato dal medesimo G.I.P., nell’interesse della tutela dell’erario e dei principi di buon andamento ed imparzialità della Pubblica Amministrazione; nonché allo scopo di acquisire elementi da valutare in merito alla effettiva debenza ed alla misura delle multe comminate e delle somme versate dallo Stato italiano, anche in relazione alle procedure di riscossione pendenti ed al ricorrere dei presupposti di fatto e di diritto per procedere ad eventuali restituzioni agli allevatori”, con il compito di redigere una “relazione conclusiva entro il 31 dicembre 2019”.
L’Amministrazione depositava una memoria difensiva, nella quale insisteva per il rigetto, procedendo ad una ricostruzione della disciplina di riferimento.
Tuttavia, a riguardo gli appellanti hanno precisato ulteriormente che: l’interpretazione delle norme e dei precedenti giurisprudenziali richiamati dall’Amministrazione sono superati e disattesi dalla pronuncia della Corte di Giustizia U.E., sez. VII, 27 giugno 2019, resa nella causa C-348/18 – non presa in considerazione della difesa delle Amministrazioni – che ha definitivamente chiarito che: “L’articolo 2, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento (CEE) n. 3950/92… deve essere interpretato nel senso che, qualora uno Stato membro decida di procedere alla riassegnazione dei quantitativi di riferimento inutilizzati, tale riassegnazione deve essere effettuata, tra i produttori che hanno superato i propri quantitativi di riferimento, in modo proporzionale ai quantitativi di riferimento a disposizione di ciascun produttore”.
Sul punto l’Amministrazione ha controdedotto in sede di discussione orale, affermando la mancata dimostrazione del superamento delle quote e dell’effettività della riassegnazione e delle conseguenze negative sui produttori interessati.
Di tal ché gli appellanti, in riferimento a tutte le controversie pendenti in appello nella medesima udienza, hanno depositato – senza opposizione da parte della difesa delle Amministrazioni- le osservazioni dello Stato italiano nella causa C-348.
Pertanto, all’udienza del 24 settembre 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
I – Osserva il Collegio che ha valore preminente, ai fini della decisione della controversia, la risposta formulata dalla Corte di Giustizia U.E., sez. VII, con la decisione del 27 giugno 2019, in ordine al quesito di questo Consiglio: “Se l’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento [n. 3950/92] debba essere – anche alla luce di quanto già motivato dalla [Corte] nella sentenza 5 maggio 2011, Kurt und Thomas Etling e a. [(C-230/09 e C-231/09,…], in relazione all’articolo 10, paragrafo 3, del regolamento [n. 1788/2003] -interpretato nel senso che la riassegnazione della parte inutilizzata del quantitativo di riferimento nazionale destinato alle consegne possa essere effettuata secondo criteri obiettivi di priorità fissati dagli Stati membri, ovvero se esso debba essere interpretato nel senso che tale fase perequativa debba essere governata da un esclusivo criterio di proporzionalità”.
La Corte ha affermato quanto di seguito testualmente di riporta:
“Inoltre, risulta dall’articolo 2, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 3950/92, nonché
dall’articolo 3, paragrafo 3, del regolamento n. 536/93 che lo Stato membro dispone della facoltà di procedere alla riassegnazione dei quantitativi di riferimento inutilizzati alla fine del periodo, o a livello nazionale, direttamente ai produttori interessati, o a livello degli acquirenti affinché detti quantitativi vengano ripartiti tra i produttori in questione.
36 Tuttavia, contrariamente a quanto sostenuto dal governo italiano, l’articolo 2, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 3950/92, pur concedendo agli Stati membri la facoltà di riassegnare i quantitativi di riferimento inutilizzati alla fine del periodo, non li autorizza a decidere in base a quali criteri tale riassegnazione debba essere effettuata.
37 Infatti, risulta dalla formulazione stessa della disposizione suddetta che, qualora uno Stato membro decida di procedere alla riassegnazione dei quantitativi di riferimento inutilizzati, tali quantitativi vengono ripartiti in modo “proporzionale ai quantitativi di riferimento a disposizione di ciascun produttore””.
In più, la Corte ha inteso smentire l’argomentazione italiana, sottolineando che “38 L’argomento del governo italiano, secondo cui la disposizione summenzionata non stabiliva nulla circa i criteri della riassegnazione stessa e menzionava il criterio proporzionale soltanto ai fini di regolare i calcoli che l’acquirente avrebbe dovuto operare qualora fosse spettato a lui applicare il prelievo a carico dei produttori, è espressamente contraddetto dalla giurisprudenza della Corte.
39 Infatti, la Corte ha già statuito che risulta chiaramente da tutte le versioni linguistiche dell’articolo 2, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 3950/92 che è senz’altro la ripartizione dei quantitativi di riferimento inutilizzati, vale a dire la riassegnazione di tali quantitativi, a dover essere effettuata in modo “proporzionale ai quantitativi di riferimento a disposizione di ciascun produttore” e che il contributo dei produttori al pagamento del prelievo dovuto è, quanto ad esso, stabilito in base al superamento del quantitativo di riferimento di cui dispone ciascun produttore (sentenza del 5 maggio 2011, Kurt und Thomas Etling e a., C-230/09 e C-231/09, EU:C:2011:271, punto 64).
40 L’articolo 2, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 3950/92 stabilisce dunque un criterio in base al quale deve essere effettuata la riassegnazione dei quantitativi di riferimento inutilizzati. Così, dato che tale disposizione non menziona nessun altro criterio, né rinvia alla competenza degli Stati membri per stabilire criteri che siano loro propri, il suddetto criterio di ripartizione proporzionale deve essere considerato come il solo in base al quale deve essere effettuata la riassegnazione dei quantitativi di riferimento inutilizzati.
41 Tale interpretazione è confermata dal contesto nel quale si inserisce l’articolo 2, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 3950/92. Infatti, la possibilità di procedere, nel quadro dell’applicazione di tale disposizione, alla riassegnazione dei quantitativi di riferimento inutilizzati secondo altri criteri non può essere desunta dall’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento summenzionato.
42 Risulta dall’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento n. 3950/92, come pure d’altronde dal sesto considerando del regolamento n. 536/93, che, qualora uno Stato membro abbia giudicato opportuno non operare nel proprio territorio una riassegnazione totale di quantitativi di riferimento inutilizzati, esso può, qualora il prelievo sia dovuto e l’importo riscosso sia superiore, destinare l’eccedenza riscossa al finanziamento delle misure di cui all’articolo 8, primo trattino, del regolamento n. 3950/92 e/o rimborsarla ai produttori che rientrano in categorie prioritarie stabilite dallo Stato membro in base a criteri obiettivi da determinarsi o che si trovano confrontati ad una situazione eccezionale risultante da una disposizione nazionale non avente alcun nesso con tale regime. Gli Stati membri individuano le categorie prioritarie in base ad uno o più criteri obiettivi, previsti dall’articolo 5 del regolamento n. 536/93, elencati in ordine di priorità.
43 La facoltà di riassegnare la totalità o una parte dei quantitativi di riferimento inutilizzati, prevista dall’articolo 2, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 3950/92, e la facoltà, di cui uno Stato membro può avvalersi qualora non proceda ad una riassegnazione totale dei quantitativi inutilizzati, di decidere di rimborsare o no ai produttori l’eccedenza del prelievo riscossa, in conformità dell’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento n. 3950/92, obbediscono a logiche differenti.
44 Infatti, da un lato, l’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 3950/92 mira a diminuire
proporzionalmente il superamento dei quantitativi di riferimento dei produttori, al fine di ridurre anche il contributo di questi ultimi al prelievo dovuto. Invece, dall’altro lato, l’articolo 2, paragrafo 4, del citato regolamento si propone di determinare la destinazione dell’importo del prelievo riscosso in eccesso, prevedendo che il rimborso di tale eccedenza, ove questo venga deciso da uno Stato membro, venga effettuato a beneficio dei produttori che rientrano in categorie prioritarie, stabilite secondo i criteri obiettivi previsti dalla Commissione.
45 A motivo della diversità delle logiche sottese ai meccanismi previsti, rispettivamente, dall’articolo 2, paragrafo 1, secondo comma, e dall’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento n. 3950/92, la rilevanza, ai fini dell’applicazione della prima di queste disposizioni, dei criteri stabiliti dalla seconda di esse non può essere presunta e potrebbe discendere soltanto da un esplicito riferimento in tal senso nel regolamento. Orbene, né il regolamento n. 3950/92 né il regolamento n. 536/93 prevedono l’applicazione di detti criteri nell’ambito dell’attuazione dell’articolo 2, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 3950/92.
46 Quanto agli argomenti del governo italiano relativi all’articolo 10, paragrafo 3, del regolamento n. 1788/2003, occorre constatare come tale disposizione preveda che la riassegnazione della parte inutilizzata del quantitativo di riferimento nazionale destinato alle consegne debba essere effettuata proporzionalmente al quantitativo di riferimento individuale di ciascun produttore che abbia effettuato consegne in eccesso, oppure in base a criteri obiettivi da stabilirsi a cura degli Stati membri (v., in tal senso, sentenza del 5 maggio 2011, Kurt und Thomas Etling e a., C-230/09 e C-231/09, EU:C:2011:271, punto 79).”
Conseguentemente la Corte ha respinto la tesi prospettata dallo Stato italiano circa l’indifferenza dell’utilizzazione di altri criteri rispetto ai principi eurounitari di proporzionalità, di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento.
II – In considerazione delle statuizioni della Corte di Giustizia, va evidenziato che la tesi difensiva dell’Amministrazione non può essere condivisa.
L’Amministrazione anche nella presente sede di appello ha riaffermato che gli interessati non hanno fornito alcuna prova del fatto che spetterebbe agli stessi un QRI diverso da quello assegnato, sicché non vi sarebbe alcun bisogno di applicare la disciplina sottoposta al vaglio della Corte di giustizia.
Tale deduzione, tuttavia, risulta contraddetta dalle stesse deduzioni dell’Amministrazioni in sede di osservazioni dinanzi alla Corte europea, laddove si è sostenuto che: “26. Nel caso in esame è pacifico che lo Stato italiano ha inteso operare la “compensazione nazionale/riassegnazione dei QRI inutilizzati” fissando criteri obiettivi di tipo non proporzionale. Come si è visto, l’art. 1 comma 8 della legge 118/99 ha previsto che la compensazione/riasssegnazione sia fatta a beneficio di categorie di produttori che presentano articolari aspetti di debolezza economica, e nell’ordine indicato dalla norma” (osservazioni depositate in data 13 settembre 2018, causa C-348/18).
Orbene, ciò è proprio il criterio di cui si dolgono gli odierni appellanti.
Tale censura era respinta dal giudice di primo grado sulla base della pregressa interpretazione fornita dalla giurisprudenza, che aveva ritenuto non contrastante il criterio obiettivo seguito dallo Stato italiano con la disciplina comunitaria, tesi questa – come evidenziato – smentita dalla Corte di giustizia nella pronunzia sulla causa C-348.
Ne discende che inevitabilmente il meccanismo di compensazione-riassegnazione applicato dall’Amministrazione italiana risulta alterato dall’applicazione di un criterio non conforme al dettato comunitario, secondo quella che è stata l’ultima interpretazione resa dalla Corte di giustizia.
E del resto, la sentenza di primo grado risulta smentita sotto tale profilo nella parte che conclude per l’infondatezza del motivo quinto (ora secondo del gravame in appello).
III – La fondatezza del secondo motivo di appello determina l’accoglimento dello stesso, senza che sia necessario procedere all’esame delle ulteriori censure, poiché l’annullamento dei provvedimenti censurati in prime cure per l’illegittimità del criterio posto a fondamento dei calcoli sottostanti all’operazione di compensazione/riassegnazione determina la necessità dell’Amministrazione di procedere ad una complessiva rideterminazione, in sede di emanazione degli atti ulteriori.
Ne discende che, in riforma della sentenza appellata, deve essere accolto il ricorso di prime cure e, per l’effetto, devono essere annullati i provvedimenti gravati.
IV – La complessità della fattispecie e le difficoltà interpretative e di coordinamento della disciplina nazionale e comunitaria determinano l’individuazione di giusti motivi per compensare le spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza n. 1064 del 2012, annulla i provvedimenti 8 settembre 1999 (comprensivi delle relative schede allegate), con cui l’AIMA comunicava alle aziende agricole appellanti, i risultati delle compensazioni nazionali per i periodi di produzione lattiera 1995-1996 e 1996-1997 e conseguentemente gli importi da pagare allo Stato a titolo di prelievo supplementare.
Sono salvi gli ulteriori provvedimenti della Autorità amministrativa.
Spese del doppio grado compensate tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 24 settembre 2019, con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti – Presidente
Giulia Ferrari – Consigliere
Raffaello Sestini – Consigliere
Solveig Cogliani – Consigliere, Estensore
Giovanni Sabbato – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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