Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 15 ottobre 2019, n. 7021.
La massima estrapolata:
Nelle procedure di promozione degli ufficiali, la Commissione di avanzamento esprime un giudizio di idoneità con l’attribuzione di un punteggio che è il risultato dell’esercizio di un’ampia discrezionalità tecnica. Di conseguenza, il sindacato del giudice amministrativo risulta confinato, salvi i casi di violazione delle regole formali, in uno spazio assai limitato, delineato da vizi macroscopici che emergono con immediatezza dall’esame della documentazione caratteristica.
Sentenza 15 ottobre 2019, n. 7021
Data udienza 11 luglio 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 3880 del 2012, proposto dal signor
Ra. D’A., rappresentato e difeso dall’avvocato An. Fi. Ta., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale (…);
contro
Ministero dell’Economia e delle Finanze, Comando Generale della Guardia di Finanza, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via (…);
nei confronti
Do. Ac., ed altri, non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, sezione seconda, n. 198 del 10 gennaio 2012, resa tra le parti, concernente la mancata iscrizione nel quadro di avanzamento al grado di generale di divisione della Guardia di Finanza per l’anno 2008.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Economia e delle Finanze e del Comando Generale della Guardia di Finanza;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 luglio 2019 il consigliere Nicola D’Angelo e uditi, per l’appellante, l’avvocato Ca. Be., su delega dell’avvocato An. Fi. Ta. e, per l’Amministrazione appellata, l’avvocato dello Stato Vi. Ce.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Il generale di brigata della Guardia di Finanza Ra. D’A. ha impugnato al Tar per il Lazio, sede di Roma, l’esito della procedura per l’avanzamento a scelta al grado di generale di divisione per l’anno 2008.
2. Giudicato idoneo si è tuttavia collocato al 17° posto, riportando il punteggio 28,67/30, in posizione non utile alla promozione.
3. Nel ricorso di primo grado, integrato da motivi aggiunti, ha prospettato l’eccesso di potere, sia in senso assoluto, sia in senso relativo, che avrebbe caratterizzato le valutazioni e i giudizi resi dalla Commissione di avanzamento. In particolare, ha contestato la valutazione dei titoli e dei riconoscimenti ottenuti nell’arco della propria carriera e la valutazione comparativa dei propri titoli con quelli degli altri ufficiali classificati in posizione utile.
4. Il giudizio di primo grado si è concluso con la sentenza indicata in epigrafe, parzialmente favorevole al ricorrente. Nella stessa decisione il Tar ha riconosciuto la sussistenza di profili di eccesso di potere in senso relativo con riferimento alla valutazione di alcuni titoli e di alcuni incarichi del ricorrente in relazione ad analoghi titoli e incarichi dei controinteressati. Ha invece respinto le censure relative all’eccesso di potere in senso assoluto.
5. Contro la parte della predetta sentenza che non ha accolto il ricorso di primo grado, il generale D’A. ha proposto appello, prospettando i seguenti motivi di censura.
5.1. La Commissione di avanzamento non avrebbe valorizzato, utilizzando un metro di giudizio incoerente, il curriculum dell’appellante, assegnando un punteggio non adeguato agli incarichi e ai titoli posseduti. Il metro di valutazione sarebbe stato incongruo se paragonato a quello applicato al controinteressato generale Forchetti soprattutto nei giudizi relativi al corso di formazione presso l’Accademia.
5.2. Inoltre, nel valutare i titoli e le valutazioni attribuite nel corso della carriera non si è tenuto adeguatamente conto dei risultati conseguiti dall’appellante, destinato peraltro maggiormente a incarichi di staff e di formazione.
5.3. Le onorificenze e i titoli culturali conseguiti nel corso della carriera dall’appellante, sarebbero più importanti e significativi degli altri ufficiali utilmente scrutinati, in particolare con riferimento al corso di formazione di Polizia tributaria.
6. Il Ministero dell’economia e delle finanze e il Comando generale della Guardia di Finanza, si sono costituiti solo formalmente in giudizio il 7 luglio 2012.
7. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica dell’11 luglio 2019.
8. L’appello non è fondato.
9. Va preliminarmente evidenziato che nelle procedure di promozione degli ufficiali la Commissione di avanzamento esprime un giudizio di idoneità con l’attribuzione di un punteggio che è il risultato dell’esercizio di un’ampia discrezionalità tecnica. Di conseguenza, il sindacato del giudice amministrativo risulta confinato, salvi i casi di violazione delle regole formali, in uno spazio assai limitato, delineato da vizi macroscopici che emergono con immediatezza dall’esame della documentazione caratteristica (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 3 ottobre 2017, n. 4584 e 17 gennaio 2018, n. 226).
10. In sostanza, si tratta di giudizi che non solo non richiedono una motivazione analitica, ma che sono sindacabili soprattutto con riferimento alla coerenza generale del metro valutativo e alla manifesta incongruità e irragionevolezza del giudizio e del punteggio assegnato al singolo ufficiale, senza possibilità alcuna di espletare indagini comparative.
11. In questo contesto, risulta quindi dirimente l’analisi, sotto il profilo della ragionevolezza e della logicità, dei giudizi attribuiti con riferimento ai parametri indicati dalla disciplina di settore.
12. In particolare, le norme sull’avanzamento degli ufficiali della Guardia di Finanza (d.lgs. n. 69/2001) prevedono che la promozione derivi da una valutazione articolata in due momenti quello della idoneità alle funzioni e quello di merito e non dalla comparazione fra loro, in relazione a taluni elementi quali: le qualità morali, di carattere e fisiche; le benemerenze di guerra e il comportamento in guerra e le qualità professionali dimostrate durante la carriera, specialmente nel grado rivestito, con particolare riguardo all’esercizio del comando o delle attribuzioni specifiche, al servizio prestato presso reparti o in imbarco; le doti intellettuali e di cultura, con particolare riguardo ai risultati di corsi, esami ed esperimenti; l’attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore, con specifico riferimento ai settori di impiego di particolare interesse dell’Amministrazione.
13. Per quanto riguarda gli ufficiali generali, ogni componente della Commissione assegna quindi un punto da uno a trenta in relazione ai suddetti elementi, considerati nel loro insieme. La somma dei punti così assegnati è divisa per il numero dei votanti, calcolando il quoziente al centesimo. Detto quoziente costituisce il punto di merito attribuito all’ufficiale dalla Commissione. (cfr. art. 21, comma 6, del d.lgs. n. 69/2001).
14. Sul tema la giurisprudenza ha poi avuto modo di enucleare in linea generale alcuni principi per quel che riguarda i possibili profili di eccesso di potere in senso assoluto connessi al procedimento di valutazione.
15. La censura di eccesso di potere in senso assoluto presuppone innanzitutto una figura di ufficiale con precedenti di carriera costantemente ottimi (tutti giudizi finali apicali, massime aggettivazioni nelle voci interne, conseguimento del primo posto nei corsi basici, etc.), ed esenti da qualsiasi menda o attenuazione di rendimento. Di conseguenza, sintomi di tale vizio possono cogliersi solo quando nella documentazione caratteristica risulti un livello tanto macroscopicamente elevato dei precedenti dell’intera carriera dell’ufficiale, da rendere a prima vista del tutto inadeguato il punteggio, a lui attribuito dalla Commissione di avanzamento nella scheda valutativa (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 12 giugno 2014, n. 3015);
16. La Commissione di avanzamento è comunque chiamata ad apprezzamenti di particolare ampiezza ed intensità che investono l’intera personalità dei candidati. Pertanto, l’amplissima discrezionalità nell’analisi dei profili concerne doti che non sono definibili mediante una ponderazione aritmetica del numero e della qualità dei titoli posseduti ma attraverso una “sfumata” analisi di merito degli elementi personali e di servizio emersi nei confronti di ciascuno dei soggetti scrutinati. Segue da ciò che l’invocata importanza degli incarichi rivestiti costituisce l’espressione di un’indagine di merito riservata alla Commissione di avanzamento e, come tale, di norma preclusa al giudice di legittimità (cfr. Cons Stato, sez. IV, 13 ottobre 2014, n. 5044);
17. Nelle valutazioni espresse nei confronti degli ufficiali partecipanti ai giudizi di avanzamento al grado superiore non è dunque consentito isolare uno o più singoli episodi nella carriera, sia propria che degli ufficiali assunti come termine di confronto, allo scopo di dedurre l’illegittimità del giudizio della Commissione, essendo le valutazioni riferite all’intera carriera degli scrutinandi e facendo riferimento nella loro globalità alla personalità ed alla carriera di costoro. I singoli requisiti e titoli devono infatti essere considerati complessivamente nel loro insieme, e non singolarmente, per cui la mancanza di uno o più titoli da parte di un valutando può essere ben supplita, nei confronti di altri valutandi, dall’entità di titoli diversi, apprezzati come equivalenti o di maggior valore nell’ambito di un giudizio complessivo ed indivisibile (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 8 ottobre 2013, n. 4930);
18. In sede di avanzamento degli ufficiali, il giudizio della Commissione è quindi il risultato di una valutazione complessiva, tesa a definire per ciascun aspirante un quadro unitario delle caratteristiche peculiari possedute sotto i profili delle qualità intellettuali, professionali, fisiche, morali e di carattere, nonché dell’attitudine a ricoprire incarichi del grado superiore. Sfugge perciò al sindacato giurisdizionale di legittimità ogni concreta valutazione dei titoli o la loro comparazione con quelli degli altri aspiranti, attesa la piena autonomia dei relativi giudizi, con la conseguenza che è improprio isolare soltanto pochi titoli, ancorché rilevanti nell’economia del giudizio complessivo, per affermare l’incongruenza di questo, ben potendo essere compensata la deficienza di un titolo dal possesso di altri pure rilevanti (cfr. Cons. Stato sez. IV, 30 settembre 2013, n. 4852).
19. In caso di avanzamento al grado superiore, soprattutto per gli altissimi gradi, non trattandosi di uno scrutinio per merito comparativo, ma di tanti autonomi giudizi quante sono le posizioni personali degli ufficiali interessati alla progressione di grado, le censure di inadeguatezza del punteggio vanno pertanto giustificate non con il mero raffronto tra i titoli di parigrado, bensì sulla base di consistenti indizi di macroscopici contrasti di giudizio, capaci di dimostrare, con chiaro ed univoco significato, l’esistenza di vizi di incoerenza e di illogicità di portata tale da non lasciare dubbi sul travalicamento, da parte della Commissione, dei limiti della sua pur ampia discrezionalità tecnica (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 8 giugno 2000, n. 3234).
20. Nella controversia avente ad oggetto il mancato avanzamento dell’ufficiale al grado superiore il giudice amministrativo non può dunque sostituirsi alla Commissione di avanzamento nella valutazione della qualità dei singoli elementi presi in considerazione. La verifica della coerenza del metro valutativo utilizzato nei confronti del ricorrente e degli altri parigrado meglio graduati e collocati in posizione utile all’iscrizione in quadro di avanzamento non può infatti tradursi in una indagine comparativa preclusa al giudice amministrativo, ma solo in un esame circa la sussistenza di una macroscopica svalutazione dell’interessato o la sopravvalutazione degli ufficiali graduati in posizione utile (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 9 marzo 2018, n. 1506).
21. Nel giudizio di avanzamento deve inoltre evidenziarsi come, per la valutazione delle qualità morali, di carattere e fisiche, spetti alla Commissione di valutare non tanto la quantità degli encomi, quanto piuttosto se gli stessi sono riferibili ad occasionali episodi nella carriera dell’ufficiale o se, invece, per il loro contenuto e per le ragioni che ne determinarono l’attribuzione, tali encomi, essendo stati distribuiti in modo uniforme in tutto l’arco della carriera, possano considerarsi espressivi di una chiara posizione di preminenza dello stesso ufficiale rispetto ai colleghi (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 16 gennaio 2019, n. 400).
22. Ciò premesso, nel caso di specie l’appellato sostiene che la Commissione di valutazione non avrebbe adeguatamente valutato il suo stato di servizio e il suo libretto personale. In sostanza l’Amministrazione sarebbe incorsa in un eccesso di potere in senso assoluto.
23. Tuttavia, come rilevato dal Tar, il curriculum dell’appellante non evidenzia quei precedenti di carriera costantemente ottimi ed esenti da qualsiasi menda o attenuazione di rendimento, cui si è sopra fatto cenno.
24. In particolare:
– è stato valutato con la qualifica non apicale di “Superiore alla media” per un lungo periodo fino al 1977 e ottiene la qualifica apicale di “Eccellente” soltanto a decorrere dal 1° novembre 1977;
– ha subito una flessione del giudizio finale nella scheda valutativa 28.9.1989/27.9.1990, nel grado di Tenente Colonnello;
– ha ottenuto per la prima volta notazioni di “lode” solo a partire dal 5 ottobre 1996 e non conferma le predette note nelle schede valutative 20.7.1998/31.12.1999, relative all’incarico di Comandante di Gruppo della sede di Salerno;
– ha avuto alcune flessioni di giudizio relativamente alle singole voci interne delle schede valutative, specie per le “qualità fisiche, morali e di carattere” e per “qualità professionali”.
25. D’altra parte, i giudizi finali apicali ottenuti dall’appellante nel corso della carriera non si discostano in maniera evidente da quelli conseguiti dagli ufficiali promossi e non sono pertanto idonei ad avvalorare alcuna tesi di preminenza in termini assoluti.
26. In sostanza, il giudizio di avanzamento di cui è causa non appare con macroscopica evidenza contraddittorio o illogico, non potendosi comunque risolvere, come sembra sostenere il ricorrente, in un mera risultanza aritmetica dei titoli e dei requisiti degli scrutinandi (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, n. 3297/2019).
27. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e per l’effetto va confermata in toto la sentenza impugnata.
28. In ragione della complessità della vicenda, sussistono giuste ragioni per compensare tra le parti le spese del grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello r.g. n. 3880/2012, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese del grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 luglio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Oberdan Forlenza – Presidente FF
Luca Lamberti – Consigliere
Alessandro Verrico – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere, Estensore
Luca Monteferrante – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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