Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 24 luglio 2019, n. 5232.
La massima estrapolata:
Nel processo amministrativo in sede di esecuzione del giudicato, assumono rilievo anche le sopravvenienze normative o di fatto alle quali si attribuisce la capacità di limitare o escludere gli effetti ulteriori del giudicato, imponendo al giudice, in sede di esecuzione dello stesso, di integrare e, talora, addirittura di variare le statuizioni della decisione da eseguire; perciò, al momento dell’ottemperanza alla decisione si deve indagare se il ripristino della posizione soggettiva illegittimamente sacrificata risulti compatibile con lo stato di fatto e di diritto medio tempore prodottosi.
Sentenza 24 luglio 2019, n. 5232
Data udienza 7 febbraio 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3642 del 2014, proposto dalla società Pi. Ma. Li. s.p.a, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ma. Sa., Gi. Or., con domicilio eletto presso lo studio Ma. Sa. in Roma, viale (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Lu. De Pa., con domicilio eletto presso lo studio En. Di Ie. in Roma, viale (…);
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per il FRIULI-VENEZIA-GIULIA – Sede di TRIESTE – SEZIONE I n. 509/2013.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 febbraio 2019 il consigliere Fabio Taormina e uditi per le parti gli avvocati Gi. Or. e Lu. De Pa.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con la sentenza in epigrafe impugnata n. 509/2013, il Tribunale amministrativo regionale per il Friuli Venezia Giulia- Sede di Trieste – ha respinto il ricorso proposto dalla società Pi. Ma. Li. s.p.a., volto ad ottenere la declaratoria di nullità della deliberazione del Consiglio Comunale di Lignano Sabbiadoro n. 63 del 14.7.2003 di adozione della variante generale n. 37, e della DCC n. n. 84 del 2004 di approvazione di siffatta variante, nonchè il risarcimento del danno per la perdita di chance di edificazione sulle aree di propria pertinenza
2. La società Pi. Ma. Li. s.p.a., originaria ricorrente, proprietaria di una serie di aree su cui in passato era consentita l’edificazione (come da piano di lottizzazione assentito dal 1976 ai danti causa) e in relazione alle quali era stato “approvato con delibera del 3 maggio 1997” (N.d R.: verosimilmente si allude al Piano adottato con delibera del 30 maggio 1997) un piano regolatore di iniziativa privata aveva prospettato avverso gli atti impugnati articolate censure di violazione od elusione del giudicato scaturente dalla sentenza del Tar per il Friuli Venezia Giulia n. 190 del 7 marzo 1988, anche in relazione alle sentenze del medesimo Tribunale amministrativo regionale per il Friuli Venezia Giulia nn. 534 del 2001 e s 877 del 2002.
3. Il Comune di (omissis) si era costituito in giudizio deducendo l’inammissibilità del ricorso, in quanto tardivo, e comunque chiedendone la reiezione, in quanto infondato, sostenendo di aver ottemperato alla sentenza n. 190 del 1988 in particolare approvando, con deliberazione 10 gennaio 1992, la variante n. 23 con la quale “ha ridefinito l’assetto azzonativo e l’impianto normativo del comprensorio Ri. No.” e successivamente adottando, con la delibera n. 38 del 1997 il PRPC “Ri. No.” che comprendeva pressochè tutta la proprietà dei ricorrenti.
Il Comune, tuttavia, dopo una lunga istruttoria, ha dovuto procedere alla revoca di detto atto
(con deliberazione n. 19 del 10 aprile 2002) a causa del “sopraggiungere di “nuovi interessi pubblici coinvolti” come chiaramente stabilito dal T.A.R. Friuli Venezia Giulia con Sentenza n. 877 del 25.10.2002 e non ad “iniziative dilatorie” come sostenuto dai ricorrenti”.
Nella memoria del Comune si riportavano ampi passaggi della motivazione della sentenza del Tar n. 877 del 2002, non appellata e passata in giudicato, nei quali il Tar aveva puntualmente individuato i “nuovi interessi pubblici sopravvenuti”:
“Al riguardo la deliberazione comunale è ampiamente motivata, con un ragionamento, salvo per qualche dettaglio, condivisibile.
Essa invero, nelle sue linee essenziali, così argomenta:
1. il P.R.P.C. in esame è stato a suo tempo adottato dopo che sono stati acquisiti tutti i pareri necessari;
2. esso interessa un ambito su cui originariamente insisteva vegetazione a pineta;
3. in seguito a numerosi incendi che hanno investito la vegetazione arborea, il Comitato Tecnico Regionale, chiamato a pronunciarsi, in data 4.11.1997, sul progetto di piano attuativo, riteneva, ed in tal senso adottava apposite prescrizioni, di concentrare la maggior parte delle infrastrutture di urbanizzazione e dell’edificazione nella zona interessata da detti eventi, mentre riteneva la parte residua “area di maggior pregio ambientale”, in quanto caratterizzata da boschi e vegetazione ancora integri sotto il profilo naturalistico;
4. sopraggiungevano peraltro da un lato la L.R. 12.11.1997 n. 34, che classificava come bosco – e quindi in via di principio inedificabili in assenza di autorizzazione dell’autorità preposta alla tutela del relativo vincolo – i terreni privi di vegetazione arborea a causa di incendio e, dall’altro, la proposta del Governo di inclusione, fra i siti di importanza comunitaria, previsti dalla direttiva 92/43/CEE, di un’area all’interno del P.R.P.C., nella parte a suo tempo bruciata;
5. poiché il proposto S.I.C. era caratterizzato dalla presenza di una vasta popolazione di Stipa veneta Moraldo, specie vegetale prioritaria prevista nell’allegato II della direttiva, in base al parere del Ministero dell’Ambiente e all’allegato III della medesima direttiva, la proposta dello Stato membro rendeva immediatamente operativa la classificazione a S.I.C., senza necessità di alcun ulteriore intervento degli organi comunitari, con obbligo di misure di salvaguardia del sito e di sottoposizione di qualsiasi piano o progetto che lo interessi a valutazione di incidenza;
6. a mezzo di un rapporto preliminare, affidato a esperti di fiducia dell’amministrazione, si è accertato che la specie protetta ed altre specie vegetali di elevato valore naturalistico si collocano nella parte orientale del proposto S.I.C., dove si concentrerebbe, seguendo il parere del C.T.R., gran parte dell’edificazione, con compromissione proprio della parte che presenta maggiori elementi di biodiversità ;
7. l’amministrazione, facendo propri i contenuti di detto rapporto, ritiene che non possa procedersi all’approvazione del P.R.P.C., così come adottato, perché concepito, per assetto e tipologia insediativa, in una forma estensiva, che comporta la compromissione dei valori botanici e geomorfologici del comprensorio;
8. in base alle sentenze n. 534/01 e n. 38/02 di questo T.A.R., le esigenze di tutela della specie prioritaria ben possono comportare una rielaborazione del piano attuativo, né può essere escluso che esse rendano necessaria la sua riadozione, nel caso in cui determinino una situazione analoga all’inedificabilità assoluta o alla presenza di vincoli preordinati all’espropriazione ed è inoltre necessaria per tutti gli strumenti urbanistici, di iniziativa pubblica o privata, anche di valenza meramente comunale, la previa valutazione di incidenza quando insistano su un sito di importanza comunitaria, caratterizzato dalla presenza di una specie prioritaria;
9. spetta al Comune, quale autorità competente, attivarsi per la tutela del sito, ed esso ritiene che la valutazione di incidenza vada eseguita nella fase di adozione.
Queste sono le ragioni che hanno determinato il Comune a disporre la revoca del piano adottato “in osservanza dell’obbligo di tutela ambientale posto a carico dell’amministrazione comunale dalla direttiva 92/43/CEE” fra le quali rileva in particolare “l’evidente contrasto tra l’intervento edificatorio previsto (615.000 mc) e l’obiettivo di prioritario interesse pubblico relativo alla conservazione del proposto sito di importanza comunitaria” e di prescrivere altresì “che l’eventuale nuova presentazione del P.R.P.C. dovrà essere accompagnata dalla valutazione di incidenza”.
Il Collegio può condividere la ricostruzione dei fatti e il percorso motivazionale, così come sopra descritto, nei termini enunciati dai punti da 1 a 8, in quanto, in detta parte, il Consiglio comunale si limita a rilevare l’incompatibilità di un progetto edilizio, nei termini in cui era stato originariamente formulato, con le sopravvenute esigenze di tutela naturalistica nel prosieguo venute ad evidenza, anche attraverso accertamenti autonomamente disposti dall’amministrazione, ed in particolare con le esigenze di salvaguardia di una specie prioritaria, inclusa in un sito di importanza comunitaria, divenuto efficace successivamente all’adozione del P.R.P.C. (e sulla immediata operatività del S.I.C. ormai non vi possono essere discussioni, dopo la sentenza della V Sezione del Consiglio di Stato n. 10039 del 12.10.2002, che conferma la sentenza di questo Tribunale amministrativo n. 534/01, anche con riferimento preciso – e in proposito si veda a pag. 14 – a tale specifica questione).”.
Nella sua memoria il Comune evidenziava, poi, che la sentenza del Tar n. 877 del 2002, diversamente da quanto sostenuto dalle parti ricorrenti, non aveva affatto annullato la deliberazione di revoca n. 19 del 10 aprile 2002 quanto al suo principale effetto revocatorio della delibera n. 38 del 1997, ma anzi aveva respinto in parte qua la domanda di annullamento, disponendo un annullamento parziale della delibera limitatamente ai soli due ultimi considerando. In particolare, nella sentenza n. 877 del 2002 veniva precisato che erano giudicati illegittimi i “soli due ultimi “considerato” della motivazione dell’atto impugnato, riassunti nel punto sopra indicato sub 9), con cui si rivendica la competenza comunale ad attivarsi per la tutela del sito di importanza comunitaria e si ritiene che “per evidenti motivi di logica procedurale” detta valutazione vada eseguita nella fase di adozione del P.R.P.C., nonché del punto 2) del dispositivo dell’atto impugnato, che prescrive, di conseguenza, che l’eventuale nuova presentazione del P.R.P.C. debba essere accompagnata dalla valutazione di incidenza. Il punto 1) del dispositivo stesso, che dispone la revoca del piano attuativo adottato per il contrasto fra l’intervento previsto e le sopraggiunte necessità di tutela ambientale, anche di origine comunitaria, riassunte nella relazione allegata, si sostiene invece egualmente, come già rilevato, sulla restante parte della motivazione.”.
Concludeva il Comune che anche la variante impugnata nel presente processo (variante generale n. 37, adottata con delibera n. 63 del 14.7.2003 e approvata con DCC n. 84 del 2004) era da ritenersi scevra da vizi in quanto poi non avrebbe potuto che tenere conto dei nuovi interessi pubblici coinvolti, come stabilito dalla sentenza 534 del 2001 del medesimo Tar e da quella successiva 877 del 2002.
4. Il T.a.r. con la impugnata decisione ha in primo luogo ricostruito le principali tappe del risalente contezioso, sui seguenti rilievi:
a) in origine la predetta società era insorta chiedendo l’annullamento della variante n. 20 al piano regolatore (adottata con delibera n. 356 del 18 dicembre 1984), con la quale il consiglio comunale comune aveva stabilito di dimezzare la cubatura realizzabile su un’area ove essa possedeva alcuni terreni; detta variante venne annullata dal Tribunale amministrativo con la sentenza n. 190 del 7 marzo 1988 in cui si era affermato che il Comune fosse tenuto adottare un ulteriore strumento urbanistico che disciplini la proprietà della società originaria ricorrente;
b) in particolare, la detta sentenza “madre” n. 190 del 1988 aveva annullato le deliberazioni comunali di adozione e approvazione della variante n. 20 al PRG sostanzialmente per difetto di motivazione in relazione al sacrificio degli interessi privati della società odierna appellante, affermando altresì che il Comune “fosse tenuto ad adottare un ulteriore strumento urbanistico in sostituzione di quello annullato, che disciplini la proprietà della società originaria ricorrente senza incorrere nei vizi rilevati”;
c) medio tempore, erano intervenuti i seguenti accadimenti:
I) con la deliberazione del 10 gennaio 1992 che adottò la variante 23 il comune definì l’assetto globale del comprensorio;
II) successivamente, con la delibera n. 38 del 30 maggio 1997 il consiglio comunale adottò il piano regolatore di iniziativa privata; tuttavia nel corso del perfezionamento dell’iter, il consiglio comunale adottò la deliberazione 12 del 5 marzo 2001 che sospendeva il procedimento di approvazione del piano; per completezza del quadro espositivo giova sin d’ora aggiungere che la deliberazione n. 12 del 2001 era stata preceduta da un primo provvedimento sindacale prot. n. 4941 dell’8.2.2000 di sospensione del procedimento di approvazione del P.R.P.C. di iniziativa privata, denominato “Ri. No.: le impugnazioni del predetto provvedimento proposte con i ricorsi n. 107/00 e n. 260/00 erano state respinte dal Tar Friuli Venezia Giulia con la sentenza 27 agosto 2001, n. 534, confermata dalla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 12 ottobre 2002, n. 10039;
III) la citata delibera n. 12 del 2001 venne annullata dal Tar con la sentenza del 23 febbraio 2002, n. 38; va, comunque, evidenziato che il Tar, con tale sentenza, pur accogliendo il ricorso per altri motivi, aveva respinto il secondo motivo di gravame, precisando che intendeva “richiamarsi alle conclusioni, raggiunte su ricorso delle stesse parti istanti, con la sentenza n. 534 del 27.8.2001. In quella sede si era già posta la questione se, per la presenza nel sito interessato alla controversa lottizzazione di una specie vegetale, classificata come prioritaria dalla direttiva n. 92/43/CEE, si rendesse necessaria una valutazione di incidenza, cui è stata data risposta positiva” e ribandendo che “Le esigenze di tutela della specie prioritaria, rinvenuta all’interno dell’ambito del P.R.P.C., ben possono giustificare una rielaborazione discrezionale dello strumento adottato o addirittura comportare vincoli del genere di quelli, che impongono la riadozione o, quanto meno, possono prima facie non escludere la necessità di simili misure.” ;
IV) successivamente il consiglio comunale, con la deliberazione n. 19 del 10 aprile 2002, revocò la deliberazione n. 38 del 1997 di adozione del piano regolatore di iniziativa privata; il Tar Friuli Venezia Giulia, come già menzionato, con la sentenza n. 877 del 2002 respinse il ricorso avverso la la deliberazione n. 19 del 10 aprile 2002 quanto al suo principale effetto revocatorio della delibera n. 38 del 1997, riconoscendo la legittimità della revoca e confermando in parte qua la delibera, disponendo solo un annullamento parziale di tale delibera limitatamente ai soli due ultimi considerando;
V) infine, con la delibera n. 63 del 2003 – asseritamente violativa od elusiva del giudicato- il consiglio comunale adottò (e poi con la delibera n. 84 del 2004 del pari impugnata approvò ) la variante generale n. 37 nella quale non compariva il piano previsto.
4.1.Nella seconda parte dell’impugnata decisione il T.a.r. ha partitamente scrutinato gli elementi dai quali -in tesi- sarebbe scaturita la nullità delle impugnate delibere n. 63 del 2003 e n. 84 del 2004 ed ha respinto dette doglianze, sulla base dei seguenti rilievi:
a) la sentenza n. 190 del 1988 aveva annullato le deliberazioni comunali di adozione e approvazione della variante n 20 al PRG unicamente per difetto di motivazione in relazione al sacrificio degli interessi privati coinvolti;
b) la sentenza n 534 del 2001 del T.a.r. (confermata dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 10039 del 2002) aveva ribadito la potestà comunale di modificare le prescrizioni di cui al piano particolareggiato già adottato e non ancora approvato, nel pubblico interesse;
c) la successiva sentenza del T.a.r. n 877 del 2002, come anticipato, aveva poi dichiarato legittima la revoca disposta dal Comune con delibera consiliare n 19 del 2002 dell’adozione del PRPC denominato Ri. No., annullandone solo gli aspetti riguardanti la valutazione di incidenza ed affermando il principio secondo il quale l’amministrazione doveva tener consto delle sopravvenute esigenze di tutela ambientale e naturale, conseguenti all’inclusione della zona in un sito di interesse comunitario;
d) le delibere impugnate n. 63 del 2003 e n. 84 del 2004 si erano conformate a tali arresti, in quanto la motivazione principale dell’adozione e approvazione della variante n. 37 al PRG riposava proprio nell’avvenuta inclusione della zona in un sito di interesse comunitario;
e) emergeva dagli atti e dalle sentenza richiamate, quindi, che:
I) l’ottemperanza alla sentenza n 190 del 1988 non comportava affatto l’obbligo del Comune di approvare il Piano particolareggiato proposto dalla ditta proponente, né quello di adottare e approvare una variante che consentisse in toto l’edificazione della zona, ma solo quello di motivare congruamente la scelta urbanistica a fronte di una mera aspettativa di fatto in capo alla società originaria ricorrente;
II) legittimamente in tale motivazione potevano essere presi in considerazione, anche interessi emersi successivamente, in particolare quelli ambientali derivanti dall’inclusione della zona in un sito di interesse comunitario.
f) dalla reiezione della domanda di accertamento delle nullità delle due delibere consiliari n 63 del 2003 e n 84 del 2004 doveva derivare il rigetto della domanda di risarcimento dei danni conseguenti.
5. La società originaria ricorrente rimasta integralmente soccombente, ha impugnato la suindicata decisione criticandola sotto ogni angolo prospettico, e, dopo avere riepilogato le principali tappe infraprocedimentali della controversia, ha riproposto le censure invano articolate in primo grado, attualizzandole con riferimento alla motivazione reiettiva e reiterando altresì l’istanza istruttoria disattesa dal Giudice di prime cure
5. In data 13 luglio 2014 l’amministrazione comunale appellata si è costituita depositando atto di stile ed ha chiesto che l’appello venisse dichiarato inammissibile e comunque infondato nel merito.
6. In data 28 dicembre 2018 la società appellante ha depositato una istanza istruttoria facente riferimento a documenti di cui era già stata richiesta l’ostensione con l’atto di appello.
7. In data 7 gennaio 2019 l’amministrazione comunale appellata ha depositato una memoria ribadendo le proprie difese e facendo presente che il ricorso di primo grado avrebbe dovuto essere dichiarato inammissibile in quanto tardivo posto che erano ampiamente decorsi i termini per l’impugnazione delle Delibere del Consiglio Comunale n. 63 del 14 luglio 2003 e n. 84 del 9 novembre 2004 riguardanti la variante n. 37 al PRG.
8. In data 7 gennaio 2019 la società appellante ha depositato una memoria puntualizzando e ribadendo le proprie difese.
9. In data 7 gennaio 2019 l’amministrazione comunale appellata e la società appellante hanno depositato memorie di replica puntualizzando e ribadendo le proprie rispettive difese.
10.Alla odierna pubblica udienza del 7 febbraio 2019 la causa è stata trattenuta in decisione
DIRITTO
1. L’appello è infondato e va respinto.
1.1. Va preliminarmente rilevato, in rito, che la causa è stata chiamata in decisione alla udienza pubblica mentre – più correttamente- avrebbe dovuto essere discussa in camera di consiglio; trattasi infatti di un appello avverso una sentenza pronunciata su un ricorso per la ottemperanza al giudicato in cui era stata dedotta la nullità della deliberazione del Consiglio Comunale di Lignano Sabbiadoro n. 63 del 14.7.2003 di adozione della variante generale n. 37,nonché della deliberazione del Consiglio Comunale n. 84/04 per asserito contrasto con la sentenza n. 190 del 1988 ed era stato altresì richiesto dalla parte originaria ricorrente il risarcimento del danno per la perdita di chance di edificazione sulle aree di propria pertinenza; tuttavia, ai sensi dell’art. 87, comma 4, c.p.a.,trattasi di una mera irregolarità, in quanto il rito dell’udienza pubblica è maggiormente garantito e non si pone, pertanto, alcun problema di compromissione dei diritti della difesa che ha invece potuto usufruire di termini processuali più cospicui di quelli previsti ex art. 87 del c.p.a.
1.1.1. La causa è, poi, sufficientemente istruita e non ritiene il Collegio di disporre incombenti istruttori.
1.2. Seguendo la tassonomia propria delle questioni (secondo le coordinate ermeneutiche dettate dall’Adunanza plenaria n. 5 del 2015), è prioritaria la disamina dell’eccezione, articolata dall’amministrazione comunale di inammissibilità per tardività dell’originario ricorso di primo grado.
1.2.1. Detta eccezione è inammissibile, in quanto tardivamente proposta; il T.a.r. ha infatti assorbito la relativa eccezione, ed il Comune, costituendosi in appello il 13 luglio 2014, non l’ha riproposta (ivi ha soltanto e genericamente, dedotto l’inammissibilità dell’appello); il Comune appellato ha articolato l’eccezione soltanto con la memoria depositata il 7 gennaio 2019; l’eccezione quindi, è stata tardivamente riproposta, ed il Collegio non potrebbe esaminarla neppure ricorrendo ai propri poteri officiosi (v.Consiglio di Stato sez. IV, 21 novembre 2016, n. 4833 “nel caso in cui ratione temporis la vicenda contenziosa sia governata dalle disposizioni vigenti prima dell’entrata in vigore del c.p.a., si deve ritenere, in applicazione estensiva dell’art. 346 c.p.c., che, nel processo amministrativo, anche se è consentita la riproposizione dei motivi assorbiti per il tramite di memoria e non di appello incidentale è necessario che detta memoria sia depositata entro il termine previsto dall’art. 37, r.d. 24 giugno 1924, n. 1054 e ciò a maggior ragione vista l’assenza di diversa previsione nell’art. 346 c.p.c.”).
1.2.2. Per completezza, si osserva che la detta eccezione sarebbe stata comunque inaccoglibile: il petitum articolato dall’appellante riposava nell’actio iudicati, e quest’ultima è pacificamente esperibile nel termine decennale.
1.2.3. In ultimo (ma l’affermazione che segue risulterà più chiara e seguito della esposizione contenuta nella motivazione che segue) vi sarebbe da interrogarsi sulla possibile ricorrenza, anche parziale, – nel caso di specie- dell’ostacolo del bis in idem, quanto al petitum risarcitorio: ad avviso del Collegio, infatti, in seno al giudizio di ottemperanza è stata veicolata una pretesa risarcitoria che è stata già a più riprese disattesa allorchè in sede di legittimità sono stati impugnati gli atti con i quali il Comune ha negato alla società appellante il bene della vita cui essa aspirava (soprattutto la sentenza della V Sezione del Consiglio di Stato n. 10039 del 12.10.2002, che ha confermato la sentenza del T.ar. per il Friuli Venezia Giulia n. 534/01, e, seppur con toni più sfumati, la sentenza del T.ar. per il Friuli Venezia Giulia n. 877/2002); infatti la pretesa risarcitoria, prospettata quale danno da elusione del giudicato, giunge al culmine di insistite azioni giudiziarie con le quali in chiave di impugnazione di legittimità sono stati impugnati gli atti amministrativi mercè i quali, in tesi, il comune avrebbe “negato” l’asserito diritto scaturente dalla ottemperanda decisione del T.ar. per il Friuli Venezia Giulia n. 190/1988 ed è stata negativamente scrutinata in dette occasioni; purtuttavia, l’infondatezza nel merito dell’odierno appello consente di prescindere dalla disamina di tale delicata tematica.
2. Nel merito, osserva il Collegio che:
a) come è noto, l’evoluzione della giurisprudenza ha consentito l’emergere di un temperamento rispetto al dogma della c.d. “assoluta intangibilità del giudicato”: è stato infatti condivisibilmente affermato che (Consiglio di Stato, sez. IV, 22 marzo 2017, n. 1300) “nel processo amministrativo, in sede di esecuzione del giudicato, assumono rilievo anche le sopravvenienze normative o di fatto alle quali si attribuisce la capacità di limitare o escludere gli effetti ulteriori del giudicato, imponendo al giudice, in sede di esecuzione dello stesso, di integrare e, talora, addirittura di variare le statuizioni della decisione da eseguire; perciò, al momento dell’ottemperanza alla decisione si deve indagare se il ripristino della posizione soggettiva (illegittimamente) sacrificata risulti compatibile con lo stato di fatto e di diritto medio tempore prodottosi.”; ciò, sulla scorta della importante decisione del Consiglio di Stato Ad. plen., 9 giugno 2016, n. 11,secondo cui: “l’esecuzione del giudicato può trovare limiti solo nelle sopravvenienze di fatto e di diritto antecedenti alla notificazione della sentenza divenuta irrevocabile. La sopravvenienza è dunque strutturalmente irrilevante sulle situazioni giuridiche istantanee, mentre incide su quelle durevoli nel solo tratto dell’interesse che si svolge successivamente al giudicato, determinando non un conflitto, ma una successione cronologica di regole che disciplinano la situazione giuridica. Anche per le situazioni istantanee la retroattività dell’esecuzione del giudicato trova, peraltro, un limite intrinseco e ineliminabile (che è logico e pratico, ancor prima che giuridico), nel sopravvenuto mutamento della realtà – fattuale o giuridica – tale da non consentire l’integrale ripristino dello status quo ante (come esplicitato dai risalenti brocardi factum infectum fieri nequit e ad impossibilia nemo tenetur) che semmai, ove ne ricorrano le condizioni, può integrare il presupposto esplicito della previsione del risarcimento del danno, per impossibile esecuzione del giudicato, sancita dall’art. 112, comma 3, c.proc.amm.”.
2.1. Il Collegio non intende discostarsi da tale insegnamento, ed osserva in proposito che:
a) la sentenza ottemperanda n. 190/1988 aveva, in primo luogo, affermato che la variante n. 20 al piano regolatore che aveva stabilito di dimezzare la cubatura realizzabile, fosse illegittima per difetto di motivazione (e che peraltro alcune varianti “ponte” medio tempore adottate fossero affette dal vizio di sviamento), e che il Comune fosse tenuto adottare un ulteriore strumento urbanistico che disciplinasse la proprietà degli originarii ricorrenti; nella citata sentenza del Tar n. 190/1988 era, infatti, precisato che “se è vero che è sempre consentito alle autorità che vi concorrono di modificare gli strumenti urbanistici precedenti, nel caso in cui sia stato assentito un piano di lottizzazione si manifesta l’esigenza di una congrua motivazione. Da essa dovrà risultare che il sacrificio imposto al privato dalle nuove previsioni urbanistiche ha tenuto conto degli affidamenti e
delle aspettative derivanti dall’assenso al piano di lottizzazione”. Soggiungendosi che “attraverso la presa in considerazione e la ponderazione comparativa di tutti gli interessi coinvolti dovrà essere
possibile per l’interessato – e, se del caso, per il giudice- ricostruire le ragioni per cui sia stato necessario superare, nel pubblico interesse, affidamenti ed aspettative fondati su un precedente incontro di volontà “.Nella stessa prospettiva, diretta ad imporre all’Amministrazione un adeguato onere motivazionale, si poneva l’accoglimento della censura di sviamento di potere, in relazione alla quale la sentenza 190/1988 evidenziava che le scelte che hanno sorretto l’Amministrazione comunale nel percorso di adozione della variante 37 siano state caratterizzate dall”‘assenza di
motivazioni di carattere urbanistico o comunque di interesse pubblico” ribadendosi che l’Amministrazione “insistendo una precedente lottizzazione già approvata, doveva tener presente gli affidamenti già dati al privato e non confermandoli, indicare esaurientemente le ragioni
relative alle pubbliche necessità di programmazione del territorio”. In relazione a tali premesse la sentenza n. 190/1988 concludeva che “ritorna in vigore l’ultimo strumento urbanistico approvato disciplinante detto comparto. Esso è costituito dalla variante n. 13 che, modificando sul punto il P.U.R. vigente, includeva ugualmente la proprietà dei ricorrenti nella zona G1 di sviluppo
turistico marino, ma soltanto in via di salvaguardia, in attesa di una compiuta regolamentazione attraverso successive varianti. Il Comune di (omissis) è perciò tenuto ad adottare un ulteriore strumento urbanistico, in sostituzione di quello annullato, che disciplini la proprietà dei ricorrenti, senza incorrere nei vizi rilevati con la presente sentenza”.
b) detta ottemperanda decisione, quindi., aveva fatto applicazione dell’orientamento pretorio secondo cui “i provvedimenti di adozione o approvazione di varianti (al pari, del resto, di tutti i provvedimenti urbanistici generali), richiedono una specifica motivazione in caso di affidamento qualificato del privato, rientrando in tale ultima ipotesi le situazioni del privato che ha stipulato accordi vincolanti con la p.a., quale ad esempio una convenzione di lottizzazione” (tra le tante, si veda T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 24 febbraio 2010, n. 452 T.A.R., Ancona, 17marzo 2003, n. 97 T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I, 3 marzo 2006 n. 247; cfr. anche Consiglio di Stato, sez. IV, 4 marzo 2003, n. 1191);
c) non si era, tuttavia, certamente al cospetto del c.d. “giudicato di spettanza”, nella declinazione chiarita da ultimo dalla recente e nota sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 2 del 12 maggio 2017, che ha chiarito come “dal giudicato amministrativo…almeno quando esso…riconosce la fondatezza della pretesa sostanziale, esaurendo ogni margine di discrezionalità nel successivo esercizio del potere, nasce ex lege, in capo all’amministrazione…un’obbligazione, il cui oggetto (la prestazione) consiste proprio nel concedere “in natura” (cioè in forma specifica) il bene della vita di cui è stata riconosciuta la spettanza”.
2.2. Il Comune aveva quindi il dovere di conferire una disciplina urbanistica all’area in oggetto, supportata da idonea e completa motivazione, che tenesse conto dell’aspettativa formatasi in capo ai privati e che, in virtù dell’effetto conformativo discendente della predetta ottemperanda sentenza n. 190/1988 non reiterasse i vizii e le criticità ivi stigmatizzate: null’altro poteva discendere dalla ottemperanda decisione, né in termini preclusivi, né in termini di avvenuto riconoscimento in capo ai privati di un “diritto intangibile”, essendo senz’altro consentito all’Amministrazione, in sede di adozione del suddetto “ulteriore strumento urbanistico”, di assegnare all’area una disciplina urbanistica tale da sacrificare gli interessi dei ricorrenti, purché tale strumento motivasse adeguatamente circa la sussistenza di interessi pubblici prevalenti da tutelare..
2.3.Il Comune ha cercato di ottemperare alla detta decisione, adottando provvedimenti che sono stati negli anni vagliati dal Giudice della cognizione, in occasione delle impugnative proposte dalla parte odierna appellante.
2.3.1.In particolare, nella ricordata decisione del T.a.r. per il Friuli-Venezia-Giulia n. 534 del 2001, si evince che già in quell’epoca si era prospettata la “novità ” discendente dalla procedura di inclusione dell’area suddetta in un sito di importanza comunitaria (c.d. S.i.c.) e che in virtù di ciò, venne affermato che “Non è pertanto da ritenersi affatto vincolata l’approvazione di un P.R.P.C. adottato, onde l’aspirazione dei ricorrenti al provvedimento ampliativo era, quando esso fu loro negato, di semplice aspettativa, che non giustifica risarcimento di sorta.
La mancanza di un nesso di necessaria consequenzialità fra illegittimità degli atti o comportamenti lesivi e approvazione del provvedimento ampliativo, sperato dai ricorrenti, impedisce di considerare la loro posizione come giuridicamente protetta.”; detta sentenza venne integralmente confermata dalla Quinta Sezione del Consiglio di Stato con la decisione n. 10039 del 2002, in seno alla quale è dato rinvenire al capo 2 una completa ricostruzione della vicenda,(allora in itinere) e, soprattutto, una affermazione (“unitamente alla nuova considerazione degli interessi ambientali imposta dal riconoscimento dell’area di cui trattasi quale sito di interesse comunitario prioritario”) che compendia le ragioni per le quali la pretesa risarcitoria dell’appellante non può essere positivamente riscontrata (così, ancora, testualmente, la decisione n. 10039 del 2002:” ciò che appare decisiva è, invece, la scelta,che il Comune deve avere la possibilità di compiere in piena autonomia,di riconoscere tali interessi nei propri strumenti urbanistici riservando ad essi la tutela propria di tali provvedimenti se necessario con modifica delle prescrizioni vigenti, sia di carattere generale che meramente attuativo Ciò vale con evidenza, ed a maggior ragione,per i piani non definitivamente approvati.”).
2.3.2. Anche la successiva decisione del T.a.r. per il Friuli-Venezia-Giulia n. 877 del 2002 (che pure in parte ha annullato gli atti comunali impugnati in quella sede, a cagione di una illegittimità “procedimentale”), ha concluso la disamina della otto articolate censure di natura sostanziale in quella sede prospettate con la lapidaria affermazione secondo cui “ad avviso del Collegio, la riscontrata validità delle motivazioni sopra indicate da 1. a 8., che resistono alle censure del presente gravame finora esaminate, sono sufficienti a documentare le ragioni per cui il P.R.P.C. adottato non è più conforme all’interesse pubblico urbanistico, onde ne è giustificata la revoca.”. per altro verso, anche a volersi rifare alla nozione c.d. “tradizionale” della portata del giudicato da eseguire, la giurisprudenza assolutamente maggioritaria ha costantemente affermato il principio secondo cui il contenuto dell’obbligo di ottemperanza al giudicato amministrativo va definito tenendo conto della questione dedotta in sede di cognizione e dell’effetto conformativo della decisione da ottemperare e, quindi, delle sopravvenienze di fatto e di diritto anteriori alla notificazione della sentenza medesima, con la conseguenza che le statuizioni di questa, coperte dal giudicato, possono essere ritenute insensibili ad esse solo nel caso in cui riguardino il riconoscimento di diritti puntuali, suscettibili di un’unica attuazione, in relazione ai quali è possibile per il giudice individuare la normativa vigente e lo stato di fatto esistente al momento del riconoscimento del diritto medesimo; invece, nel caso in cui la portata conformativa della sentenza annullatoria demanda all’Autorità amministrativa il riesame della situazione incisa dall’illegittimo esercizio del potere, affinché la rivaluti nuovamente ed emani un nuovo atto emendato dai vizi originari, la pronuncia del giudice riguarda il riconoscimento del diritto “allo stato”, ma non può disporre per il futuro, statuendo l’insensibilità del riconoscimento della situazione giuridica soggettiva a qualsivoglia modifica, così precludendo la possibilità di modifiche normative; di conseguenza non si verifica l’elusione del giudicato amministrativo qualora la Pubblica amministrazione, in sede di riemanazione dell’atto, non attribuisca al ricorrente vittorioso l’utilità giuridica spettantegli a causa dello ius superveniens, che ha modificato l’assetto dei poteri amministrativi e le modalità d’accesso ad essa (Consiglio di Stato, sez. III, 23 luglio 2015, n. 3648; id. sez. V, 9 maggio 2001, n. 2607; id., 27 agosto 1999, n. 1013; id., 18 settembre 1998, n. 1313; id., sez. IV, 20 gennaio 1998, n. 39).
3. La società odierna appellante, in sostanza, reitera in chiave di violazione/elusione del giudicato, avverso gli atti che hanno impresso una disciplina definitiva all’area (sebbene non conforme alle aspirazioni della medesima) censure già invano prospettate in sede di impugnazione di legittimità .
3.1. Esse – e la connessa domanda risarcitoria- non possono essere accolte per le ragioni già chiarite nelle richiamate sentenze e nella giurisprudenza in punto di “sopravvenienze” cui si è fatto prima riferimento: il potere-dovere dell’Amministrazione di riesaminare l’affare, a fronte di un giudicato non affermativo dell’obbligo di concedere al privato il bene della vita cui esso aspira, costituisce principio cardine del delicato rapporto tra giudizio cognitorio e fase esecutiva.
Il Comune poteva e doveva dare ingresso alla problematica concernente l’inclusione dell’area in un S.i.c.; non è, peraltro, provato che detta circostanza rendesse comunque praticabile una approvazione del piano, almeno così come l’avrebbero voluta i privati.
3.2. La contestazione articolata sul punto nell’atto di appello non appare persuasiva, ed anzi, ad avviso del Collegio in qualche modo elude il tema centrale della causa, rappresentato dalle conseguenze discendenti dalla inclusione/qualificazione dell’area quale zona S.ic.
Sul punto, si osserva che:
a) già nella nota-diffida del 31 maggio 1992 la società Pi. Ma. Li. s.p.a. nel sollecitare il Comune ad approvare il piano particolareggiato di iniziativa privata denominato “Ri. No.”, non ne chiedeva l’attuazione integrale, e dava atto della necessità di presentare ulteriori varianti e, nella deliberazione sospensiva del 5.3. 2001, si esprimeva l’avviso della indispensabilità della salvaguardia in alto grado della valenza ambientale paesaggistica dell’area;
b) il carteggio avviato dalla nota della Commissione Europea 4.4.2000 con le Autorità nazionali italiane, relativo alla valenza degli obblighi di cui alla Direttiva 92/43/CE anche per le Zone di protezione speciale, ha formato oggetto di risposta a specifica interrogazione parlamentare presentata proprio con riferimento al detto progetto;
c) la revoca dell’adozione del predetto Piano si fondava, tra l’altro, sulla circostanza che il 30.12.1999 il Ministro dell’Ambiente aveva proposto l’inclusione dell’area tra i Sic, a cagione del ritrovamento di una specie prioritaria (vasta popolazione di Stipa Veneta Moraldo) e sulla “automaticità ” (id est: stretta consequenzialità ) della inclusione a cagione del predetto rinvenimento);
d) le sentenze del T.a.r. invocate dalla parte odierna appellante, in sostanza fanno salvi tutti i detti capisaldi motivazionali, essendosi incentrate (tanto che la sentenza n. 877/2002 accoglie soltanto parzialmente l’impugnazione proposta) su passaggi investenti la competenza comunale (in sostanza ponendo in luce che la competenza apparteneva alla Regione);
e) e la sentenza del T.a.r per il Friuli-Venezia Giulia n. 534 del 2001, confermata dal Consiglio di Stato, Sezione Quinta, con la decisione n. 5520 del 2002 ha ampiamente esplorato tali profili;
e) la tesi dell’appellante società secondo cui l’inclusione della zona nel SIC non costituirebbe “di per sé circostanza idonea ad azzerare la capacità edificatoria delle aree ed ancor più a giustificare la vanificazione della posizione giuridica dell’appellante” sembra al Collegio si risolva in una indimostrata petizione di principio: a fronte del fatto che l’Amministrazione comunale – dopo che con sentenza passata in giudicato (la cennata sentenza Tar Friuli Venezia Giulia, n. 877 del 2002) era stata riconosciuta in parte qua la legittimità della revoca (disposta con la menzionata deliberazione n. 19 del 10 aprile 2002, sempre in ragione dell’inserimento nel Sic) della deliberazione n. 38 del 1997 di adozione del piano regolatore di iniziativa privata – ha motivatamente dato atto della oggettiva sopravvenienza rappresentata dall’inclusione dell’area in un Sic e ha ritenuto, nell’esercizio dei suoi poteri discrezionali di pianificazione urbanistica ed avuto riguardo ai complessivi elementi disponibili, di assicurare massima tutela all’area protetta, l’appello, pur contestando in via generale tale scelta nei termini indicati, non individua specifici profili di illogicità o incongruenza di tale valutazione;
f) è invero ben noto che l’inclusione di un sito in zona Sic non produca, di per se, alcuna automatica conseguenza in termini di inedificabilità . Ciò discende dalla elementare circostanza per cui un simile effetto si produce se, ed in quanto, vi siano profili di interferenza riferibili al particolare “profilo” che ha giustificato l’inclusione medesima (esistenza di specie arboree, come nel caso di specie, migrazione di volatili, nidificazione di specie a rischio, etc.);
g) ora, è indubitabile che, per un verso, la adozione ed approvazione della variante generale n. 37 al PRGC si “giustificassero” con le ragioni, in precedenza emerse (inclusione in area Sic) e su cui ci si è prima soffermati, ed è altrettanto incontestato che le stesse si fondassero su atti successivi, aventi la medesima “causale” (relazioni di incidenza “Pineta di Lignano” e Laguna di Grado e di Marano”, trasmesse il 27/6/2003) (pag. 3 della delibera di adozione della variante suddetta);
h) tanto che, in sede di approvazione (pag. 4 della relativa delibera) si dovette tenere conto del decreto del 16 aprile 2004 del direttore Centrale dell’Ambiente e dei lavori pubblici che espresse parere favorevole, con prescrizioni in relazione alle norme delle zone interne al SIC;
h) in tale cornice, il principio astratto concernente gli effetti di un Sic sulla capacità edificatoria non è di per sé significativo della praticabilità in concreto del pregresso progetto presentato dalla parte appellante: una volta evidenziate dal Comune, e poste a fondamento di differenti scelte urbanistiche, le predette oggettive sopravvenienze, concernenti la presenza di una specie vegetale protetta, per sua natura particolarmente sensibile a interventi antropici nella zona di diffusione, sarebbe spettato alla società appellante semmai dimostrare che tali sopravvenienze, e le relazioni e atti correlati, non incidevano in nulla con la realizzabilità del pregresso progetto, sicchè non avervi dato corso da parte del Comune potesse essere considerato quale elusione del giudicato, ma ciò non è in alcun modo avvenuto.
Sembra, in definitiva, al Collegio che la sentenza di prime cure resista alle censure proposte e vada pertanto integralmente confermata, anche con riferimento alla reiezione del petitum risarcitorio.
4. Le spese processuali del presente grado di giudizio seguono la soccombenza,e pertanto le appellanti devono essere condannate in solido a corrisponderle al comune, nella misura complessiva di Euro tremila (Euro 3000//00) oltre oneri accessori, se dovuti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante società al pagamento delle spese processuali del presente grado di giudizio in favore del comune, nella misura di Euro tremila (Euro 3000//00) oltre oneri accessori, se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 febbraio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Troiano – Presidente
Fabio Taormina – Consigliere, Estensore
Giuseppe Castiglia – Consigliere
Daniela Di Carlo – Consigliere
Roberto Caponigro – Consigliere
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