Consiglio di Stato, sezione quinta, Sentenza 28 marzo 2019, n. 2070.
La massima estrapolata:
A fronte di atti di segno sfavorevole, i quali si fondino su una pluralità di ragioni ostative, ciascuna delle quali risulterebbe di per sé idonea a supportarlo, le ragioni articolate avverso tale atto non possono trovare accoglimento se anche uno solo dei motivi di doglianza resista alle censure mosse.
Sentenza 28 marzo 2019, n. 2070
Data udienza 8 novembre 2018
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7703 del 2018, proposto da:
Comune di (omissis) (CS), in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Al. Gu., con domicilio eletto presso lo studio Gi. Co. (Studio Ni.) in Roma, via (…)
contro
Va. Vi. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gi. Le., con domicilio eletto presso il suo studio in Coseza, Via (…) nonché in Giustizia, PEC Registri
per la riforma della sentenza del T.A.R. della Calabria, Sezione I, n. 1558/2018
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Va. Vi. s.r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 marzo 2019 il Cons. Claudio Contessa e uditi per le parti l’avvocato De Lu. per delega dell’avvocato Gu. e l’avvocato Le.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue
FATTO
Il Comune di (omissis), odierno appellante, con delibere della Giunta municipale nn. 108 e 110 del 20 maggio 2016 e n. 159 del 3 giugno 2016, accoglieva le domande di legittimazione ed affrancazione di alcuni terreni già soggetti ad usi civici presentate dalla Va. Vi. s.r.l., odierna appellata in relazione a un’area nel cui ambito esiste ed è attiva da molti anni un’attività turistica.
La Giunta municipale di Cariati, immediatamente dopo le elezioni amministrative, tenutesi il 5 giugno 2016, con delibera n. 160 del 10 giugno 2016 sospendeva l’efficacia delle tre delibere sopra citate.
La Va. Vi. s.r.l., con ricorso proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Calabria ed iscritto al n. 1135/2016 R.G., chiedeva quindi l’annullamento, previa sospensione e concessione delle più idonee misure cautelari, di quest’ultima delibera.
In particolare, la ricorrente in primo grado censurava l’atto impugnato rilevando che lo stesso non contenesse la previsione di un termine certo ai sensi dell’articolo 21-quater della l. 7 agosto 1990, n. 241, per cui avrebbe di fatto costituito una surrettizia forma di ritiro in autotutela delle deliberazioni sospese.
Deduceva, altresì, la ricorrente in primo grado la mancata allegazione delle ragioni di interesse pubblico sottese all’esercizio del potere di autotutela.
Si costituiva in giudizio il Comune di (omissis) il quale rappresentava che, con deliberazione di Giunta n. 197 del 23 settembre 2016, aveva fissato in centottanta giorni – a decorrere dal 10 giugno 2016 – il termine per la definizione del procedimento di cui alla Delibera n. 160 del 10 giugno 2016, in tal modo indicando il termine certo di cui la ricorrente aveva lamentato la carenza.
La Va. Vi. s.r.l. proponeva quindi un primo ricorso per motivi aggiunti con cui impugnava altresì una successiva deliberazione del Comune di (omissis) (n. 254 del 9 dicembre 2016), con cui era stato disposto l’annullamento in autotutela delle deliberazioni precedentemente sospese con il provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo.
Seguiva un secondo ricorso per motivi aggiunti, con cui la ricorrente in prime cure impugnava altresì un’ulteriore deliberazione (n. 27 del 28 febbraio 2017), recante l’integrazione delle motivazioni sottese all’adozione del provvedimento di annullamento.
Il Tribunale amministrativo adito, con sentenza n. 1158/2018, dichiarato assorbito il ricorso principale per sopravvenuta carenza di interesse, in accoglimento dei primi e dei secondi motivi aggiunti annullava le deliberazioni della Giunta del Comune di (omissis) del 9 dicembre 2016, n. 254, e del 28 febbraio 2017, n. 27.
La sentenza in questione è stata impugnata in appello dal Comune di (omissis) il quale ne ha chiesto la riforma articolando i seguenti motivi:
– Erroneità e contraddittorietà della sentenza nella parte in cui ha ritenuto illegittime le deliberazioni della giunta del Comune di (omissis) per difetto di istruttoria e di motivazione di cui al primo – secondo e terzo dei “primi” motivi aggiunti ex adverso formulati. antigiuridicità ed illegittimità manifeste.
– Erroneità della motivazione nella parte in cui ha ritenuto i provvedimenti illegittimi per mancata illustrazione dell’interesse pubblico. illegittimità manifesta.
– Contraddittorietà della sentenza con riferimento alla ritenuta fondatezza delle censure ex adverso formulate con il primo ed il secondo dei “nuovi” motivi aggiunti. illegittimità manifesta.
Si è costituita in giudizio la Va. Vi. s.r.l. la quale ha concluso per la reiezione dell’appello.
Alla camera di consiglio del giorno 8 novembre 2018 (fissata per l’esame dell’istanza di sospensione degli effetti della sentenza in epigrafe) è stato disposto l’abbinamento della questione cautelare al merito della controversia.
All’udienza del 7 marzo 2019 la causa è stata trattenuta in decisione
DIRITTO
1. Giunge alla decisione del Collegio il ricorso in appello proposto dal Comune di (omissis) (CS) avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Calabria con cui, in parziale accoglimento del ricorso proposto da una società operante nel settore turistico, sono stati annullati gli atti con cui il Comune aveva disposto l’annullamento in autotutela delle delibere di Giunta con cui era stata concessa l’affrancazione di alcuni terreni già soggetti ad usi civici.
2. Va in primo luogo osservato che, in assenza della proposizione di appello incidentale da parte della Vascellaro Villaggi s.r.l., restano incontestate le numerose statuizioni con cui i motivi di ricorso dalla stessa articolati in primo grado sono stati dichiarati improcedibili o infondati.
Pertanto, ai sensi degli articoli 323, 324 e 329 Cod. proc. civ. (resi applicabili al giudizio amministrativo mercé il c.d. ‘rinvio esternò di cui all’art. 39 Cod. proc. amm.) risulta formata la cosa giudicata in relazione a richiamati capi della sentenza n. 1558 del 2018.
Ci si riferisce, in particolare:
– al par. 4 della parte in diritto (con cui è stata dichiarata l’improcedibilità dell’originario ricorso, in quanto proposto avverso un atto – la delibera di Giunta n. 160 del 2016 – il quale risultava integralmente superato dai successivi atti comunali, impugnati con il rimedio dei motivi aggiunti);
– al par. 8.4 della medesima parte in diritto (con cui è stato dichiarato infondato il motivo aggiunto con il quale si era lamentata l’illegittimità del ricorso alla motivazione per relationem);
– al successivo par. 8.5. (con cui è stato dichiarato infondato il motivo aggiunto basato sulla controversa applicabilità alla vicenda per cui è causa dell’articolo 19 della legge regionale n. 18 del 2007);
– al par. 10 (con cui è stato dichiarato infondato il quinto dei motivi aggiunti, con il quale si era lamentata la violazione dell’articolo 7 della l. 7 agosto 1990, n 241, in tema di comunicazione di avvio del procedimento);
– al par. 11 (con cui è stato dichiarato infondato il quinto dei motivi aggiunti, con il quale si era lamentato lo sviamento del pubblico interesse, nonché la violazione dei princì pi di imparzialità, correttezza e non discriminazione);
– al par. 15 (con cui è stato dichiarato infondato l’ultimo dei motivi aggiunti, con il quale si era lamentata la violazione del divieto di integrazione postuma della motivazione).
Vero è che alle pagine 11 e seguenti l’appellante ha riproposto “le deduzioni e censure” svolte in primo grado in relazione al secondo e terzo dei primi motivi aggiunti, ma è anche vero che gli argomenti in tal modo riproposti recano piuttosto la confutazione delle tesi avversarie, che non la censura della sentenza in oggetto, in tal modo configurandosi quali argomenti difensivi e non quali motivi di impugnativa.
2.1. Si osserva poi che la Va. Vi. s.r.l. non ha lamentato in sede di appello il mancato accoglimento (e, prima ancora, il mancato esame) del secondo degli ulteriori motivi aggiunti (relativo ai presupposti per riconoscere l’urgenza e l’improrogabilità di un provvedimento).
Dall’esame della decisione in oggetto, infatti, emerge che il Tribunale amministrativo abbia richiamato l’articolazione del motivo in esame, ma che poi non abbia provveduto in alcun modo a statuire sul punto.
La mancata impugnazione in parte qua della sentenza da parte della Va. Vi. s.r.l. determina la formazione sul punto della res iudicata.
3. Si può dunque passare all’esame dei motivi di ricorso proposti dal Comune di (omissis) avverso le statuizioni della sentenza n. 1558 del 2018 con cui – in parziale accoglimento del ricorso di primo grado – sono stati condivisi alcuni dei motivi di ricorso e, conseguentemente, sono state annullate le delibere comunali annullate con i successivi atti di motivi aggiunti.
Non va sottaciuta la peculiarità della presente vicenda processuale, nel cui ambito il Comune (a sostegno della correttezza della disposta autotutela) adduce numerosi elementi a sostegno dell’illegittimità dei propri atti con cui era stata autorizzata l’affrancazione dei terreni, mentre il soggetto privato (Va. Vi.) adduce a propria volta numerosi argomenti al fine di sostenere la piena legittimità degli atti comunali a sé favorevoli (e in seguito travolti per effetto dell’esercizio dell’autotutela).
4. Con il primo motivo di appello il Comune di (omissis) chiede la riforma della sentenza in epigrafe per avere il primo giudice rilevato l’eccesso di potere per difetto di istruttoria che vizierebbe la delibera di Giunta di auto-annullamento (n. 254 del 2016). Il difetto di istruttoria deriverebbe essenzialmente dal fatto che la relazione dirigenziale in data 7 dicembre 2016 (che aveva rappresentato il principale presupposto della disposta autotutela) sarebbe stata resa solo all’esito di una “prima e sommaria analisi”, mentre la verifica in loco – che era stata preannunciata nell’ambito di tale relazione tecnica – risulta effettuata solo dopo che il provvedimento di autotutela era stato adottato.
Il Comune appellante sottolinea al riguardo che la decisione di accoglimento deriverebbe in parte qua da una non adeguata valutazione delle pertinenti circostanze.
4.1. Il motivo è fondato.
E’ vero che la richiamata relazione dirigenziale in data 7 dicembre 2016 aveva affermato che i profili di illegittimità delle delibere di affrancazione fossero rilevati sulla base di “una prima e sommaria analisi”. E’ altresì vero, però, che la medesima relazione preannunciava l’effettuazione di un sopralluogo (il quale risulta tuttavia svolto solo dopo che l’annullamento in autotutela era stato ormai disposto).
Ma il punto è che la relazione in questione indicava in modo adeguatamente dettagliato e puntuale i profili di illegittimità che riguardavano la disposta affrancazione per tutti i terreni e le particelle via via interessate agli atti favorevoli alla Va. Vi..
Ne consegue che, pur dichiarando il dirigente che le valutazioni di illegittimità fossero svolte “allo stato degli atti”, tali valutazioni risultassero comunque adeguatamente motivate.
In tanto, quindi, si potrebbe ritenere sussistente il difetto di istruttoria lamentato dalla Vascellaro (e ravvisato dal Tribunale amministrativo), in quanto si dimostrasse in modo adeguato che i profili di illegittimità già rilevati, “allo stato”, nel dicembre 2016 non fossero sussistenti e/o che non fossero indicativi di effettivi profili di illegittimità .
Risulta tuttavia che la richiamata relazione (e, con essa, il provvedimento comunale che ne ha condiviso gli assunti) avesse indicato in modo piuttosto analitico e dettagliato i profili di illegittimità che viziavano le delibera di autorizzazione all’affrancazione e che tale indicazione fosse stata articolata sia in relazione ai terreni che costituivano oggetto della delibera n. 108 del 2016, sia quelli oggetto della delibera n. 110 del 2016, sia – infine – quelli oggetto della delibera n. 159 del 2016.
Risulta, ancora, che i profili di illegittimità in tale occasione rilevati si concentrassero su plurimi e distinti profili di illegittimità delle delibere di affrancazione, fra cui: i) la carenza dei requisiti richiesti dall’articolo 19 della legge regionale n. 18 del 2007; ii) la contrarietà con alcune statuizioni giudiziali (sulle quali si tornerà nel prosieguo); iii) la carenza del requisito dell’occupazione decennale (articolo 19, cit.); iv) la sussistenza in almeno alcune delle aree oggetto di affrancazione di abusi edilizi.
Si tratta di circostanze che avrebbero potuto essere meglio e più analiticamente dettagliate anche a seguito di un sopralluogo, ma la cui sussistenza ed univocità deponeva, già dal dicembre del 2016, nel senso di suffragare in modo adeguato l’illegittimità della concessa affrancazione.
4.2. Ancora in relazione al primo motivo di appello si osserva in primo luogo che non può essere condivisa l’eccezione di inammissibilità per genericità sollevata dall’appellata Va. Vi..
Al contrario, per le ragioni dinanzi esposte, il ricorso in appello indica in modo sufficientemente specifico le ragioni poste a fondamento dell’impugnativa.
4.2.1. Neppure può essere condivisa la tesi della Va. Vi. secondo cui il primo motivo sarebbe da respingere per non essere stata formulata alcuna censura avverso il passaggio della sentenza che rilevava la sostanziale riproposizione del contenuto della relazione tecnica del 5 ottobre 2016 ad opera della successiva relazione in data 7 dicembre 2016.
Invero, ciò che rileva ai fini della presente decisione (e, prima ancora, ai fini dell’articolazione dell’appello) è l’idoneità della relazione del 7 dicembre 2016 a supportare in modo adeguato la disposta autotutela (indipendentemente, cioè, dalle formule testuali ivi utilizzate e dal riferimento operato ad altri documenti).
4.3. In base a quanto appena esposto, risultano irrilevanti ai fini del decidere le ulteriori motivazioni offerte a supporto del disposto annullamento in autotutela con la nuova relazione in data 3 marzo 2017.
5. La delibera comunale di auto-annullamento (e la relazione tecnica che ne rappresentava il sostrato conoscitivo e decisionale) risultava dunque fondata su una pluralità di ragioni ostative al riconoscimento dell’affrancazione dei fondi per cui è causa (e ciascuna delle richiamate ragioni di ordine fattuale, giuridico e giurisdizionale risultava autonomamente ostativa alla concessione dell’affrancazione – e, in via mediata – idonea a palesare l’illegittimità degli atti con cui l’affrancazione era stata accordata -).
Deve in definitiva trovare applicazione nel caso in esame l’orientamento (più che consolidato) secondo cui, a fronte atti di segno sfavorevole i quali si fondino su una pluralità di ragioni ostative, ciascuna delle quali risulterebbe di per sé idonea supportarla, le ragioni articolate avverso tale atto non possono trovare accoglimento se anche uno solo dei motivi di doglianza resista alle censure mosse (in tal senso – ex multis -: Cons. Stato, V, 12 settembre 2017, n. 4297; id., V, 12 giugno 2017, n. 2801; id., VI, 29 gennaio 2016, n. 359).
5.1. Richiamando tale consolidato – e qui condiviso – orientamento, si osserva che risultano fondati (in assenza di persuasive deduzioni in senso contrario) quanto meno le deduzioni relative all’assenza – per tutti e tre i gruppi di terreni – delle condizioni per l’affrancazione fissate dal più volte richiamato articolo 19 della legge regionale 21 agosto 2007, n. 18(Norme in materia di usi civici).
La disposizione da ultimo richiamata fissa a tal fine le seguenti condizioni di carattere cumulativo (nel caso in esame mancanti):
i) che il soggetto richiedente abbia apportato sostanziali e permanenti miglioramenti di tipo agricolo e/o forestale, ambientale o volti alla sistemazione idrogeologica;
ii) che la zona usurpata non interrompa la continuità del demanio civico;
iii) che l’occupazione duri da almeno dieci anni;
iv) che la zona non sia stata oggetto di abusi edilizi.
5.2. Per quanto concerne i terreni oggetto della delibera di affrancazione n. 108 del 2016, semplicemente errata è l’affermazione della sentenza per cui il Comune, in sede di auto-annullamento, avrebbe omesso di valutare la compatibilità fra le decisioni giudiziarie intervenute nel corso del tempo fra le parti e il provvedimento di legittimazione e affrancazione.
Contrariamente a quanto affermato dalla sentenza, infatti, la più volte richiamata relazione tecnica del 7 dicembre 2016 richiamava in modo espresso:
– le sentenze del Tribunale amministrativo della Calabria numm. 624 e 625 del 2009 le quali (proprio in relazione ai terreni in seguito oggetto della delibera n. 108 del 2016) avevano affermato l’insussistenza delle condizioni di cui al più volte richiamato articolo 19 e ingiunto all’occupante la restituzione delle aree al Comune;
– la sentenza Cass., n. 21735 del 2013 che (in relazione alle medesime aree) aveva confermato la sentenza della Corte d’appello di Roma – Sezione speciale per gli usi civici n. 24 del 2009 e, conseguentemente, intimato la reintegra degli stessi in favore del Comune.
E’ evidente che l’aver richiamato sentenze che proprio in relazione ai terreni oggetto della delibera n. 108 del 2016, avevano già espressamente escluso l’esistenza delle condizioni legali per il riconoscimento dell’affrancazione rappresentasse una motivazione certamente pertinente ai fini del diniego dell’affrancazione stessa (rectius: ai fini dell’annullamento in autotutela degli atti comunale che tale beneficio avevano riconosciuto in assenza delle previste condizioni legittimanti).
Si tratta di rilievi ex se dirimenti ai fini del decidere e che esimono il Collegio dall’esame puntuale delle ulteriori osservazioni svolte dall’appellata alle pagine 14 e 15 della memoria di costituzione e risposta in data 2 novembre 2018.
5.3. Per quanto riguarda, poi, le particelle oggetto delle delibere numm. 110 e 159 del 2016, pur non risultando ragioni ostative connesse a pronunce giurisdizionali, risultavano nondimeno analoghe ragioni ostative consistenti nell’insussistenza delle condizioni previste dal più volte richiamato articolo 19.
In particolare:
– per quanto riguarda le particelle di cui alla delibera n. 110 risultava non dimostrato in atti il decorso del termine decennale di occupazione (dimostrazione che spettava all’appellata di fornire in modo inequivoco), mentre
– per quanto riguarda le particelle di cui alla delibera n. 159, risulta acclarata in atti la commissione di alcuni abusi edilizi (fatti anche oggetto di domande di condono, le quali assumono ai fini della presente decisione una valenza sostanzialmente confessoria).
5.4. A complemento di quanto dinanzi rilevato sub 5.1, 5.2 e 5.3 si osserva poi che non può essere condivisa la tesi dell’appellata secondo cui il Comune di Carati non avrebbe impugnato le statuizioni della sentenza appellata per ciò che riguarda i paragrafi 8.7 e 8.8 della parte in’dirittò, relativi ai rapporti fra le delibere oggetto di impugnazione e le richiamate sentenze del Tribunale amministrativo e della Corte di cassazione.
Contrariamente a quanto osservato dall’appellata Vascellaro, infatti, tale parte della sentenza in oggetto è stata fatta oggetto di puntuali critiche alle pagine 10 e seguenti dell’atto di appello.
5.5. Si osserva poi che non può condurre ad esiti diversi da quelli sin qui esposti la tesi dell’appellata secondo cui il dictum di cui alle sentenze del Tribunale amministrativo numm. 624 e 625 del 2009 non sarebbe riferibile all’intero novero delle aree oggetto di affrancazione.
Non può infatti essere condivisa la tesi dell’appellata per cui, stante l’impossessamento di compendi immobiliari di una certa estensione, la commissione di abusi su una parte soltanto di essi impedirebbe solo in modo parziale l’affrancazione (limitandola alle sole particelle dove sono stati perpetrati gli abusi e consentendola nel resto dei compendi stessi).
Laddove si accedesse a tale lettura della più volte richiamata normativa regionale si fornirebbe un’interpretazione eccessivamente permissiva e inidonea a fronteggiare con adeguata risposta le più gravi condotte abusive, ex se incompatibili con il sostanziale beneficio rappresentato dall’affrancazione dei fondi.
6. La sentenza in epigrafe deve essere altresì riformata per la parte in cui ha accolto il motivo di ricorso con il quale si era lamentata la mancata indicazione, in sede di annullamento d’ufficio, delle ragioni di interesse pubblico sottese all’adozione dell’atto di ritiro, con conseguente violazione dell’articolo 21-nonies della l. n. 241 del 1990.
Al riguardo vale osservare che, in considerazione del limitatissimo lasso di tempo intercorso fra l’adozione degli illegittimi atti di affrancazione e l’adozione della delibera di auto-annullamento, non risultava radicata in capo ai beneficiari un’aspettativa particolarmente qualificata al mantenimento del favorevole (e illegittimo) assetto in tal modo determinato.
Correlativamente, non sussisteva in capo all’amministrazione (a poche settimane dall’adozione delle delibere illegittime) l’obbligo di dimostrare con particolari formule l’interesse pubblico alla rimozione di un assetto conclamatamente illegittimo e in relazione al quale on si era consolidata alcuna apprezzabile forma di affidamento.
7. Le ragioni esposte retro, sub 4, 5, e 6 risultano di per sé idonee a determinare l’accoglimento dell’appello in quanto palesano l’illegittimità delle delibere oggetto di auto-annullamento e (in via mediata) la correttezza dei provvedimenti comunali di ritiro.
Ciò esime il Collegio dall’esame dei motivi di ricorso con cui la sentenza in epigrafe è stata impugnata anche in relazione alla sussistenza di ulteriori profili di illegittimità, rispettivamente relativi: i) al rispetto della previsione di cui all’articolo 38 d.lgs. n. 267 del 2000; ii) alla necessità che il procedimento di affrancazione comportasse il coinvolgimento della Regione Calabria.
Anche sotto tale aspetto risulta dirimente ai fini del decidere l’applicazione dei consolidati (e qui condivisi) princì pi giurisprudenziali dinanzi richiamati sub 5.
8. Per le ragioni esposte il ricorso in appello deve essere accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere disposta la reiezione del ricorso di primo grado.
Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso di primo grado.
Condanna la Va. Vi. alla rifusione in favore del comune appellante delle spese di lite che liquida in complessivi euro 4.000 (quattromila), oltre gli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 marzo 2019 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Severini – Presidente
Claudio Contessa – Consigliere, Estensore
Valerio Perotti – Consigliere
Federico Di Matteo – Consigliere
Angela Rotondano – Consigliere
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