Consiglio di Stato
sezione IV
sentenza 12 febbraio 2015, n. 756
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL CONSIGLIO DI STATO
IN SEDE GIURISDIZIONALE
SEZIONE QUARTA
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2174 del 2014, proposto da:
Em.Gu., rappresentato e difeso dall’avv. An.Ba., con domicilio eletto presso Ar.Po. in Roma, Via (…);
contro
Comune di Polla, non costituitosi in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. della CAMPANIA – Sezione Staccata di Salerno- Sezione I n. 01554/2013, resa tra le parti, concernente diniego approvazione piano di lottizzazione ad iniziativa privata – risarcimento dei danni;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2014 il Consigliere Fabio Taormina e udito per parte appellante l’Avvocato Ba.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con la sentenza in epigrafe appellata il Tribunale amministrativo regionale della Campania – Sede di Salerno – ha respinto il ricorso di primo grado proposto dall’ odierna parte appellante Em.Gu., volto ad ottenere l’annullamento del provvedimento prot. n.0008184 del 21/08/2012 a firma del responsabile dell’ufficio tecnico del comune di Polla recante il rigetto della domanda di approvazione di un piano di lottizzazione ad iniziativa privata,a scopo residenziale.
L’appellante era insorto prospettando sei articolate doglianze di violazione di legge ed eccesso di potere che sono state analiticamente vagliate –e disattese- dal Tar.
Il primo giudice ha in particolare osservato che il provvedimento impugnato motivava la reiezione della domanda di approvazione di un Piano di lottizzazione ad iniziativa privata a scopo residenziale sulla considerazione che “solo parte del terreno (mq. 1900) ricade in zona omogenea “C1” sottoposta alla disciplina prevista dall’art. 12 delle Norme Tecniche d’Attuazione del vigente PRG comunale, proposta dalla parte richiedente; mentre la rimanente parte (mq. 5625) ricade in zona omogenea “167” (edilizia economica e popolare), quest’ultima invece sottoposta alla disciplina prevista dall’art. 15 delle NTA del vigente PRG comunale”.
L’ente locale, quindi, aveva ravvisato la non conformità dell’intervento proposto (“Piano di lottizzazione a scopo residenziale, in attuazione del vigente PRG, secondo le previsioni di zona omogenea C1 (residenziale di espansione)…”) con la disciplina di zona prevista dallo strumento urbanistico, atteso che solo parte del terreno di proprietà era classificata quale zona “C1” mentre la maggior parte del suolo ricadeva in zona omogenea “167”.
Per quest’ultima l’articolo 15 delle NTA disponeva che “sono consentite soltanto costruzioni a carattere abitativo da destinare all’edilizia economica e popolare. E’ obbligatorio l’intervento urbanistico preventivo nel rispetto delle norme e degli indici di cui all’art. 12 (zona C1-residenziale di espansione) riferiti alle abitazioni singole e condominiali”.
Secondo il primo giudice il contestato diniego era immune da mende, in quanto, come emergeva dalla documentazione in atti ed, in particolare, dallo stralcio delle tavole di PRG allegate alla perizia giurata di parte, lo strumento urbanistico generale ben distingueva, anche graficamente, nella regolamentazione delle destinazioni urbanistiche del territorio comunale, le zone C1, destinate alla espansione residenziale, dalle zone cd. “167”, alle quali era stata impressa una destinazione specifica, riservata alla realizzazione di “costruzioni a carattere abitativo da destinare all’edilizia economica e popolare”.
Appariva evidente, ad avviso del Tar, che attesa la specifica e peculiare destinazione, le aree così normate non potessero essere utilizzate per la costruzione di una ordinaria edilizia residenziale, quale quella consentita nelle zone C1.
Di poi, la destinazione a “167” era evidentemente espressione di “zonizzazione”, in quanto meramente conformativa del diritto di proprietà privata.
Pur limitandosi lo ius aedificandi del privato a determinate tipologie edilizie, non si ravvisavano i presupposti di configurabilità di un vincolo espropriativo, atteso che non vi era inedificabilità assoluta (dunque, impossibilità di sfruttamento edilizio dell’area da parte del privato) né un vincolo preordinato alla acquisizione coattiva dell’area in mano pubblica.
Ad avviso del Tar, invece, ci si trovava al cospetto di una mera destinazione di zona prevista in sede di programmazione urbanistica generale (mentre l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio si determinava solamente con l’approvazione del PEEP ovvero con l’approvazione della localizzazione del programma costruttivo ex art. 51 l. n. 167/1962: vicende non configurabili nella fattispecie in esame).
Non essendovi, dunque, un vincolo espropriativo, non era configurabile alcuna scadenza temporale della impressa destinazione urbanistica, la quale, in quanto espressione del mero potere conformativo, aveva durata temporalmente illimitata.
Il Tar ha poi irrobustito la motivazione reiettiva, con ulteriori considerazioni.
Ha in proposito posto in luce che, ove si fosse voluta ipotizzare la scadenza di un vincolo di tal fatta, l’area non sarebbe ricaduta necessariamente nella disciplina urbanistica delle zone C1, atteso che:
-la legge n. 167/1962 (art. 3) non prevedeva obbligatoriamente che le aree da comprendere nei piani di zona fossero scelte nelle aree destinate ad edilizia residenziale;
-nella specie, lo strumento urbanistico generale aveva già pre-individuato le aree del territorio comunale da destinare ad edilizia economica e popolare, distinguendole dalle ordinarie aree residenziali di espansione, in tal modo configurando zone diverse e non anche mere sottozone rispetto ad una zona principale ;
-la scadenza di un vincolo preordinato all’esproprio rendeva, per costante giurisprudenza e per previsione normativa, la zona di riferimento “zona bianca”, cioè area priva di specifica destinazione urbanistica.
Come tale, essa era una zona da sottoporre a nuova disciplina urbanistica e, fino a tale momento, limitatamente utilizzabile secondo parametri ed indici normativamente stabiliti.
Ciò dimostrava, ad avviso del primo giudice, che non poteva trovare ingresso la pretesa della odierna parte appellante, diretta alla utilizzazione urbanistica dell’area di proprietà secondo una destinazione che non le apparteneva, risultando il proposto Piano di Lottizzazione modulato secondo le previsioni di zona omogenea “C1”, non applicabili a parte consistente di essa in quanto rientrante in zona omogenea “167”.
Neppure poteva dirsi che la motivazione del provvedimento comunale fosse stata carente o insufficiente , avendo esso chiarito, in maniera intellegibile, le ragioni, di ordine urbanistico, ostative alla approvazione del Piano, nonché puntualmente controdedotto alle osservazioni prodotte in sede di partecipazione procedimentale.
Secondo il primo giudice, neppure potevano trovare favorevole ingresso nel giudizio le svolte considerazioni in ordine all’effettivo ed attuale fabbisogno , nel Comune di Polla, di aree destinate alla edilizia economica e popolare: esse avrebbero dovuto essere svolte nella pertinente sede impugnatoria del PRG, con riferimento alla destinazione da esso impressa al terreno di proprietà di parte appellante, e del pari avrebbero potuto essere riproposte in occasione di una eventuale richiesta del privato di modificare l’attuale destinazione urbanistica del suolo.
Conclusivamente, il ricorso è stato dichiarato integralmente infondato.
La odierna parte appellante, già ricorrente rimasta soccombente nel giudizio di prime cure ha proposto una articolata critica alla sentenza in epigrafe chiedendone la riforma.
Ha ripercorso il contenzioso intercorso ed ha ricostruito la fase infraprocedimentale e gli interventi normativi urbanistici che avevano interessato le aree di propria pertinenza ed ha sostenuto che il Tar non aveva colto una serie di importanti evidenze.
Ha in particolare censurato la tesi del Tar secondo cui l’area di propria pertinenza non era stata attinta da un vincolo preordinato all’esproprio: era stata la stessa amministrazione comunale (nota n. 8942 del 3.12.2002)ad affermare quanto contraddetto dal Tar.
Il PEEP adottato con delibera di CC n. 10 del 14.3.1990 era rimasto sospeso.
Con delibera di CC n. 76/1992 e delibera di CC n. 37/1993 era stato approvato l’intervento costruttivo ex art. 51 della legge n. 865/1971: vi era soggetta la particella n. 1387 di pertinenza dell’appellante.
Il Tar aveva parimenti errato (II censura) nella interpretazione degli artt. 12 e 15 delle Nta del Prg comunale.
Aveva obliato, in particolare (sviluppando la parte motiva subordinata, volta ad ipotizzare cosa sarebbe accaduto se ci si fosse trovati al cospetto di un vincolo espropriativo decaduto) che l’area “167” era, per espressa previsione dell’art. 15 del PRG soggetta alle norme di cui all’art. 12 delle Nta del Prg comunale e, pertanto, delle zone residenziali di espansione.
La tesi del Tar (III censura) secondo cui a seguito della scadenza del vincolo la zona “167” era da ricondurre alle c.d. “zone bianche” finiva con l’imporre un vincolo a tempo indefinito, in contrasto con la granitica giurisprudenza della Cedu.
L’appellante ha poi riprodotto tutte le censure di primo grado erroneamente interpretate dal Tar.
Con memoria depositata il 14.11.2014 ha puntualizzato e ribadito le proprie doglianze ed ha ribadito che il pregiudizio economico discendente dalla omessa approvazione della lottizzazione era pari ad Euro 464.517,60, come da perizia asseverata versata in atti.
All’adunanza camerale dell’8.4.2014 fissata per la delibazione dell’incidente cautelare la causa è stata rinviata al merito.
Alla odierna pubblica udienza del 16 dicembre 2014 la causa è stata posta in decisione dal Collegio.
DIRITTO
1.L’appello è infondato nei termini di cui alla motivazione che segue. La sentenza merita quindi di essere confermata, seppur con le integrazioni motivazionali che seguono.
2.Si controverte in ordine alla assentibilità di un piano di lottizzazione avanzato da parte appellante sulle particelle 1387 ed 1388 dallo stesso possedute, in quanto una porzione della particella n. 1387 per circa mq 5625 era qualificata dal PRG come zona 167 (edilizia economica e popolare) mentre l’altra porzione (mq 1900) era qualificata dal PRG come zona C1.
Nel provvedimento reiettivo gravato si sosteneva la non assentibilità dell’intervento proprio con riferimento alla porzione della particella n. 1387 per circa mq 5625 qualificata dal PRG come zona 167.
2.1. Ciò premesso, emerge dagli atti di causa che con delibera di CC n.10 del 14/3/1990 venne adottata una seconda Variante al PRG (irragionevolmente, secondo l’appellante, visto che v’era già abbondanza di aree destinate ad ERP); che la destinazione veniva mutata da Agricola ad Area 167; che l’area di pertinenza dell’appellante dove ricadeva detta particella n. 1387 , in parte qua, vi era ricompresa.
Il Peep era rimasto sospeso, giusta richiesta di integrazioni avanzata dall’Assessore Provinciale all’Urbanistica in sede di approvazione (nota prot. 3241 del 3.6.1992); pur tuttavia con due delibere veniva approvato un intervento costruttivo ex art. 51 della legge n. 865/1971 (delibera di CC n. 76/1992 e delibera di CC n. 37/1993).
L’appellante sostiene che non vi sia dubbio che la propria area fosse ricompresa nel detto intervento costruttivo; che tale inserzione implicasse vincolo espropriativo; che essendo trascorsi quasi venti anni esso era decaduto.
2.2. Sebbene, come si dirà di seguito, non spieghi effetto decisivo per la posizione dell’appellante, detta articolazione della censura – con limitato riferimento alla decadenza della portata espropriativa del vincolo impresso sull’area- appare persuasiva.
Il Peep non era stato approvato (ma soltanto adottato, mentre l’approvazione era rimasta sospesa): era stato, però, approvato un Intervento Costruttivo ex art. 51 della legge n. 865/1971 incidente sull’area Prato della Corte Madonna di Loreto, rinominata nella seconda delibera “Prato della Corte-Ambito 2”.
Che la particella n. 1387 di pertinenza di parte appellante vi ricadesse, è stato ammesso anche dal Comune (nota 8942/1992).
La legge 22-10-1971 n. 865, all’art. 51, stabilisce che “Nei comuni che non dispongono dei piani previsti dalla legge 18 aprile 1962, n. 167, i programmi costruttivi sono localizzati su aree indicate con deliberazione del consiglio comunale nell’ambito delle zone residenziali dei piani regolatori e dei programmi di fabbricazione, sempre che questi risultino approvati o adottati e trasmessi per le approvazioni di legge.
Con la stessa deliberazione sono precisati, ove necessario, anche in variante ai piani regolatori ed ai programmi di fabbricazione vigenti, i limiti di densità, di altezza, di distanza fra i fabbricati, nonché i rapporti massimi fra spazi destinati agli insediamenti e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico ed a parcheggio, in conformità alle norme di cui al penultimo comma dell’art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765.
La deliberazione del consiglio comunale è adottata entro trenta giorni dalla richiesta formulata dalla Regione oppure dagli enti costruttori e diventa esecutiva dopo l’approvazione dell’organo di controllo che deve pronunciarsi entro venti giorni dalla data di trasmissione della delibera, con gli effetti nel caso di silenzio stabiliti dall’art. 20 della legge 6 agosto 1967, n. 765.
Qualora il consiglio comunale non provveda entro il termine di cui al comma precedente, la scelta dell’area è effettuata dal presidente della giunta regionale.
La deliberazione del consiglio comunale o il decreto del presidente della giunta regionale comporta l’applicazione delle norme in vigore per l’attuazione dei piani di zona.”.
Il successivo art. 52, prevede che “Le opere comprese nei programmi previsti dal presente titolo sono a tutti gli effetti dichiarate di pubblica utilità e i lavori sono dichiarati urgenti e indifferibili.”.
Alla ricomprensione del programma costruttivo, consegue la pubblica utilità delle opere previste (ex aliis Cons. Stato Sez. IV, 18-06-2009, n. 4013, ma anche T.A.R. Campania Napoli Sez. IV, 11-09-2002, n. 4836).
Ma se così è, la prima parte del ragionamento reiettivo del Tar, è fallace, in quanto muove dal presupposto che la particella in questione non fosse ricompresa nell’area attinta dal programma/intervento Costruttivo ex art. 51 della legge n. 865/1971.
Essa era ivi ricompresa, invece, ed è incontestabile che dato il tempo trascorso detto vincolo fosse decaduto.
Ciò in quanto (e nella parte in cui) esso spiegava natura espropriativa; non poteva protrarsi sine die (T.A.R. Sicilia Palermo Sez. II, 21-06-2013, n. 1356; T.A.R. Sicilia Catania Sez. III, 02-04-2014, n. 1022; Cons. Stato, sez. IV, 30 giugno 2004 n. 4803 e 6 ottobre 2003 n. 5851; Cass. civ. 13493/2002; 3835/2001; 6289/2000); dalla approvazione del programma costruttivo suindicato erano trascorsi più di 20 anni (avuto riguardo al momento in cui, nel 2012, era stato presentato piano di lottizzazione ad iniziativa privata,a scopo residenziale).
2.2. Il Tar ha arrestato a tale considerazione il proprio esame: essa andava invece integrata e sviluppata, e su ciò si soffermerà il Collegio di qui a poco, chiarendo perché l’appello debba essere disatteso nei termini di cui alla motivazione che segue.
3. A fini di comodità espositiva, e prima di tornare all’esame del punto di scrutinio prima soltanto in parte esplorato, si proseguirà nella disamina delle censure articolate avverso la sentenza del Tar.
Il primo giudice, infatti, ha irrobustito la motivazione reiettiva sostenendo che, pure a volersi ipotizzare che ci si fosse trovati al cospetto di un vincolo espropriativo decaduto, l’intervento non sarebbe stato assentibile, in quanto, divenuto inefficace il vincolo, l’area sarebbe rientrata necessariamente nella disciplina urbanistica delle zone C1, ma ad essa sarebbe stato applicabile il regime delle c.d. “zone bianche”, (aree priva di specifica destinazione urbanistiche).
3.1. Anche tale articolazione motivazionale non persuade il Collegio.
3.1.1.Invero la motivazione reiettiva del Tar si è incentrata sulle seguenti considerazioni (che per comodità espositiva si ritrascrivono integralmente: “D’altra parte, ove anche volesse ipotizzarsi la scadenza di un vincolo di tal fatta, l’area non ricadrebbe necessariamente nella disciplina urbanistica delle zone C1, atteso che:
-la legge n. 167/1962 (art. 3) non prevede obbligatoriamente che le aree da comprendere nei piani di zona siano scelte nelle aree destinate ad edilizia residenziale;
-nella specie, lo strumento urbanistico generale ha già pre-individuato le aree del territorio comunale da destinare ad edilizia economica e popolare, distinguendole dalle ordinarie aree residenziali di espansione, in tal modo configurando zone diverse e non anche mere sottozone rispetto ad una zona principale ;
-la scadenza di un vincolo preordinato all’esproprio rende, per costante giurisprudenza e per previsione normativa, la zona di riferimento “zona bianca”, cioè area priva di specifica destinazione urbanistica; come tale, da sottoporre a nuova disciplina urbanistica e, fino a tale momento, limitatamente utilizzabile secondo parametri ed indici normativamente stabiliti.”).
3.2. Come efficacemente segnalato da parte appellante condivisa giurisprudenza della Sezione (Cons. Stato Sez. IV, Sent., 06-12-2013, n. 5828) ha precisato che “Il ricorso allo strumento accelerato e semplificato della localizzazione del programma costruttivo previsto dall’art. 51 L. n. 865 del 1971, in alternativa al PEEP, presuppone che la zona in cui viene localizzato l’intervento abbia avuto destinazione urbanistica residenziale.
Gli effetti di variante al PRG riconosciuti dal secondo comma dell’art. 51 al piano costruttivo riguardano esclusivamente i limiti di densità, di altezza, di distanza dei fabbricati, nonché i rapporti massimi fra spazi abitativi e spazi pubblici, ma non si estendono fino a ricomprendere la modifica di destinazione da zona agricola a zona ad espansione residenziale dell’area oggetto di localizzazione dell’intervento.
Ciò comporta che non solo la localizzazione del piano costruttivo , ma anche la successiva realizzazione possa avvenire solo in zone già qualificate come a destinazione residenziale.”.
Nella medesima, decisione, poi, è stato posto in luce che l’art. 44 L.R. 22 dicembre 2004, n. 16, sulla potenzialità delle c.d. “zone bianche”, riguarda i Comuni sprovvisti di strumenti urbanistici.
3.2.1. Nel caso di specie, il Comune era munito di strumento urbanistico attribuiva all’aera la destinazione C1 (zona residenziale privata di espansione).
3.3. Alla stregua delle superiori considerazioni,la motivazione del Tar non appare condivisibile.
4. L’appello non può essere accolto, però, nella parte in cui sostiene che il progetto di lottizzazione a fini residenziali presentato dovesse essere assentito, per una distinta e rilevante considerazione, che –come si è prima avvertito- si lega strettamente a quanto rilevato al capo 2 della presente decisione.
4.1.In una recente decisione della Sezione (la n. 1139/2013, da intendersi integralmente richiamata e trascritta in questa sede) questo Consiglio di Stato ha vagliato una vicenda che presenta significative analogie con quella per cui è causa.
Ivi, è stato nuovamente richiamato il consolidato indirizzo – specificamente riferibile al Piano di zona per l’edilizia economica e popolare- secondo cui la decadenza di detti piani, se certamente comporta la caducazione delle dichiarazioni di pubblica utilità ex lege e dei vincoli espropriativi che ne derivano ai sensi dell’art. 9 della legge 18 aprile 1962, nr. 167, fa salvo però il vincolo conformativo derivante dalle destinazioni di zona che il Piano, in quanto strumento attuativo del P.R.G., ha posto (cfr. Cons. Stato, sez. V, 15 febbraio 2010, nr. 509; Cons. Stato, sez. IV, 27 ottobre 2009, nn. 6572 e 6568; id., 12 dicembre 2008, nr. 6182).
4.2. Se così è, -ed il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi da tale orientamento, e ritiene inaccoglibili in quanto in parte generiche ed autoassertive ed in parte prive di spessore probatorio ed impingenti nella lata discrezionalità pianificatoria del Comune tutte le censure incentrate sulla asserita superfluità e non necessità dell’adozione del Piano- ne discende di necessità la reiezione dell’appello.
Ciò, in quanto la domanda del privato appellante non era assentibile, avendo lo stesso programmato di eseguire immobili a destinazione residenziale, mentre dall’effetto conformativo del Piano discendeva che tale destinazione non avrebbe comunque essere impressa all’area. Il Comune non poteva denegare, semplicemente sul rilievo dell’intervenuta scadenza del Piano, interventi edificatori in ipotesi conformi alle predette prescrizioni di zona destinate a sopravvivere alla decadenza dei vincoli espropriativi: correttamente, però, ha ritenuto non assentibile l’intervento, in quanto certamente non conforme alla prescrizione di zona sopravvissuta alla decadenza, in quanto finalizzata alla edificazione di plessi residenziali (villette).
4.2. In ragione di tale circostanza, l’appello va disatteso – e da ciò discende anche la reiezione del connesso petitum risarcitorio- e la sentenza di primo grado va confermata nella statuizione dispositiva, mentre tutti gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
5. Nessuna statuizione è dovuta sulle spese, stante la mancata costituzione in giudizio dell’appellata amministrazione comunale.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei termini di cui alla motivazione che precede.
Nulla per le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2014 con l’intervento dei magistrati:
Riccardo Virgilio – Presidente
Sandro Aureli – Consigliere
Fabio Taormina – Consigliere, Estensore
Raffaele Potenza – Consigliere
Leonardo Spagnoletti – Consigliere
Depositata in Segreteria il 12 febbraio 2015
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