Consiglio di Stato, Sentenza|19 gennaio 2021| n. 583.
La nozione di “interesse strumentale” non può essere oggetto di una dilatazione tale che possa legittimare qualsiasi proprietario, di suoli ricompresi nel perimetro del Comune interessato dal P.R.G., ad impugnare le prescrizioni del piano medesimo in vista dell’ottenimento del risultato utile, consistente nella ripetizione dell’attività pianificatoria, con lo scopo di ottenere determinazioni a lui più favorevoli, autorizzando così una sorta di legittimazione generalizzata all’impugnazione del P.R.G., legata alla semplice qualità di proprietari (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 luglio 2012, n. 4321). Nella fattispecie, non è ravvisabile in capo alla società ricorrente un tale interesse per la caducazione della disciplina degli istituti di compensazione e perequazione che risultano astrattamente applicabili. Infatti, il proprietario del suolo potrà fruire di ulteriore edificabilità corrispondendo un contributo straordinario predeterminato ex ante; con tali previsioni si è inteso conferire al P.R.G. anche una dimensione ‘dinamica’, idonea a prevedere la possibile evoluzione futura dell’assetto del territorio comunale, intervenendo su una quota di edificabilità futura ed eventuale rispetto a quella immediatamente e attualmente attribuita ai suoli stessi dallo strumento urbanistico, in aggiunta e in alternativa all’imposizione di vincoli finalizzati a future espropriazioni per realizzare o completare le dotazioni territoriali (Cons. Stato, sez. IV, 13 luglio 2010 n. 4545).
Sentenza|19 gennaio 2021| n. 583
Data udienza 1 dicembre 2020
Integrale
Tag – parola chiave: Piano regolatore generale di Roma (PRG) – Norme di attuazione (NTA) – Verde pubblico e servizi pubblici di livello locale – Destinazioni e cambi d’uso – Perequazione urbanistica e finanziaria – Contributo straordinario di urbanizzazione – Illegittima compressione del diritto di proprietà – Indennizzo – Interesse strumentale del proprietario – Quota di edificabilità aggiuntiva – Edificabilità – Contributo straordinario – Dimensione dinamica del P.R.G. – Potestà conformativa del territorio dell’Amministrazione – Modelli privatistici e consensuali alternativi all’esproprio
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10282 del 2010, proposto da
Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Lu. D’O., con domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura capitolina in Roma, via (…);
contro
La società Sa. Società Ap. Ed. Me., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati St. Du. e Fe. Ma., con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Roma, via (…);
nei confronti
la Regione Lazio in persona del legale rappresentante pro tempore e la Provincia di Roma in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sezione Seconda n. 15498/2010, resa tra le parti, concernente il nuovo piano regolatore generale del Comune di Roma.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della società Sa. Società Ap. Ed. Me.;
Visti tutti gli atti della causa;
Viste le brevi note depositate dalle parti, ai sensi dell’art. 84, co. 5, secondo periodo, del decreto-legge 17 marzo 2020 n. 18, convertito dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, richiamato dall’art. 25 del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 1 dicembre 2020 il Cons. Carla Ciuffetti, dati per presenti i difensori delle parti ai sensi dell’art. 84, comma 5, decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, richiamato dall’art. 25 decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La controversia in esame riguarda il nuovo piano regolatore generale di Roma (PRG) e le norme di attuazione (NTA), adottati con deliberazione consiliare n. 33/2003 e approvati, dopo conclusione di accordo di pianificazione in sede di Conferenza di Copianificazione, ai sensi dell’art. 66-bis della l.r. n. 38/1999, con delibera consiliare n. 18/2008. Nel corso del procedimento, la società interessata, proprietaria di un terreno e di sovrastante fabbricato, aveva presentato osservazioni, che venivano respinte, per ottenere che detto terreno, destinato a “verde pubblico e servizi pubblici di livello locale”, fosse destinato a “nuova edificazione” (NE) o, in subordine, a “tessuti di espansione novecentesca” (T1). Tali osservazioni erano state respinte, con la motivazione che l’area in questione ricadeva nella Città consolidata, per la quale era previsto lo standard 22mq/ab e costituiva “riferimento per il raggiungimento dello standard obiettivo minimo”.
In primo grado la medesima società aveva proposto censure specifiche concernenti la disciplina delle zone, delle destinazioni e dei cambi d’uso e del computo degli standard urbanistici, nonché censure di carattere generale riguardanti il procedimento di approvazione del PRG e gli istituti di perequazione urbanistica e finanziaria di cui all’art. 17 NTA (ambiti di compensazione, contributo straordinario, compensazioni urbanistiche e cessione compensativa), con particolare riferimento al contributo straordinario di urbanizzazione (art. 20 NTA), istituti tutti che avrebbero sostanziato un’illegittima compressione del diritto di proprietà, in assenza di indennizzo.
2. Il Tar ha considerato le censure di carattere specifico in parte infondate e in parte inammissibili per difetto di interesse, in quanto “il contestato cambio di destinazione non è avvenuto in sede di approvazione del NPRG, ma come risulta anche documentato in atti, l’area ha assunto varie configurazioni a partire dal previgente PRG e per effetto delle successive Varianti approvate”, atti cui la società ricorrente aveva prestato acquiescenza. Inoltre, la previsione di standard urbanistici in aumento rispetto alle previsioni del d.m. n. 1444/1968 doveva ritenersi consentita, purché motivata, come nella fattispecie.
In merito alle censure di carattere generale, il Tar ha respinto l’eccezione del Comune di Roma per cui la ricorrente non avrebbe potuto ritenersi portatrice di un interesse leso e tutelabile in sede giudiziaria, non avendo dimostrato la concreta e attuale applicabilità ai beni di proprietà degli istituti del PRG considerati illegittimi; la società ricorrente aveva invece un interesse indiretto e strumentale “a veder annullare gli atti di pianificazione al fine di ottenere, in sede di riedizione del procedimento amministrativo, un contenuto più favorevole”; ciò per “la ragionevole aspettativa della proprietaria ricorrente di poter ottenere, anche mediante le proprie osservazioni in sede di approvazione di un nuovo PRG, un regime più favorevole (ad es. almeno una parte, senza previsione di contributo straordinario e possibilità di riedificazione), rispetto a quello riservato alla propria area da un PRG che viene ritenuto illegittimo e di cui si chiede, dunque, l’annullamento”.
Esclusa l’illegittimità del procedimento seguito per l’approvazione del PRG sulla scorta di indirizzo espresso da questo Consiglio (Cons. Stato, sez. IV 28 settembre 2009, n. 5818), il Tar ha considerato che gli strumenti perequativi e compensativi adottati dal Comune di Roma configurassero “una forma di espressa imposizione economico-patrimoniale ovvero di sottrazione ai proprietari della parte maggioritaria della quota di edificabilità agli stessi riconosciuta, e ciò non come esito di una negoziazione”. Data la natura di atto normativo delle NTA, secondo il Tar assumeva carattere ineludibile “il problema del rispetto non solo del principio di legalità, ma della vera e propria riserva di legge prevista dall’art. 23 della Costituzione”; in questa prospettiva, poiché “il contributo straordinario e la quota riservata alla mano pubblica sono stabiliti ‘a priorà dal piano” tale istituto, prestazione patrimoniale imposta di natura non tributaria, risultava privo della copertura normativa richiesta dalla riserva di legge di cui all’art. 23 Cost.. La carenza della necessaria base legislativa andava riscontrata “non solo a livello statale, ma anche a livello regionale, non potendosi considerare sufficiente, a tal fine, il riferimento contenuto nell’art. 18, comma 7, della L.R. n. 21/2009, che attiene alla sola materia dell’edilizia residenziale sociale”. Da tale vizio di legittimità dovevano essere ritenuti affetti anche gli altri strumenti di compensazione e perequazione previsti dall’art. 17 delle NTA, in quanto da essi derivava “l’attribuzione al proprietario di una nuova quota di edificabilità con una contestuale – e sostanzialmente unilaterale – sottrazione parziale della stessa: fenomeno che non è conforme alla legislazione vigente, letta alla luce dei principi costituzionali in materia di proprietà e di legalità dell’azione amministrativa”. La lacuna della necessaria base legislativa dei meccanismi perequativi in questione non poteva ritenersi colmata né dalle disposizioni dell’art. 1, co. 258 e 259 della l. n. 244/2007 e dell’art. 11 del D.L. 25 giugno 2008, n. 112 né da quelle dell’art. 18 della l.r. n. 21/2009 del 2009, considerati non attinenti agli istituti ivi disciplinati. Dunque, le censure della società ricorrente dovevano ritenersi fondate, per la “rilevata carenza di base legislativa adeguata delle previsioni delle N.T.A. impugnate”, con riferimento al contributo straordinario di cui agli artt. 17, co. 2, lett. b), 20 e 22 N.T.A., ma non anche alle compensazioni di cui agli artt. 17, co. 2, lett. c) e 19 N.T.A., in quanto aventi un carattere meramente programmatico, che ne “impedisce, allo stato, di rilevare un contenuto normativo per il quale sia ipotizzabile la evidenziata violazione del principio di legalità “. Pertanto, il Tar ha disposto l’annullamento delle disposizioni dell’art. 17, co. 2, lett. b), dell’art. 18, co. 2 e 3, dell’art. 20 e dell’art. 22, co. 4 e 5, con conseguente inapplicabilità “delle altre norme delle N.T.A. direttamente ad esse connesse”.
3. L’Amministrazione appellante ha evidenziato che i controversi istituti di perequazione non costituirebbero “una forma patrimonializzazione”, ma strumenti finalizzati alla “qualità nell’insediamento e nello spostamento”, riguardanti solo una quota di incentivo, ma non il diritto edificatorio dei privati, rimasto immutato rispetto al precedente PRG. In particolare la proprietà della società appellata, già per effetto delle precedenti varianti urbanistiche “Verde e Servizi” del 2002 e “delle Certezze” del 2004, sarebbe stata compresa in parte, in zona M3 “Attrezzature e Servizi pubblici di quartiere” e, per altra parte, in zona B2 “Conservazione dei volumi e delle superfici esistenti”. In sede di adozione del nuovo PRG, in linea con quanto previsto nell’ultima variante, la suddetta proprietà sarebbe risultata assoggettata alla duplice destinazione urbanistica “Verde pubblico e servizi pubblici di livello locale”, nonchè “Tessuti di espansione novecentesca a tipologia edilizia definita e a media intensità insediativi T1” della Città Consolidata.
3.1. Preliminarmente Roma Capitale ha dedotto l’inammissibilità per carenza di interesse del terzo e quarto motivo del ricorso di primo grado, con i quali la società ricorrente aveva sostenuto l’illegittimità, rispettivamente, del contributo straordinario di urbanizzazione di cui all’art. 20 NTA e degli strumenti di compensazione di cui all’art. 17 NTA (tra i quali rientra il medesimo contributo). L’appellante ha chiesto sia data continuità alla giurisprudenza di questo Consiglio che ha escluso la possibilità di configurare un interesse indiretto e strumentale all’annullamento di istituti del PRG (Cons. Stato, sez. IV, 13 luglio 2010, n. 4545). L’attivazione degli strumenti di perequazione urbanistica e finanziaria di cui all’art. 17 NTA avrebbe carattere eventuale, dipendendo da un’autonoma scelta del privato; l’annullamento delle corrispondenti disposizioni delle NTA non avrebbe potuto avere alcun effetto ai fini della attuale configurazione ed utilizzabilità dell’area di proprietà della ricorrente: ciò, in quanto non vi sarebbe alcun obbligo per l’Amministrazione – né sarebbe configurabile una corrispondente aspettativa qualificata della società interessata – di procedere alla “riedizione del procedimento urbanistico”; una volta annullate le disposizioni delle NTA, la medesima società non avrebbe potuto quindi fruire degli incentivi urbanistici collegati ai suddetti istituti; l’inconfigurabilità di un tale interesse sarebbe già stata rilevata dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato in analoghe fattispecie (Cons. Stato, sez. IV, n. 4545/2010, capo n. 4; id.. 4542, n. 4543 e n. 4544/2010, capo 2.1); infatti, solo all’adesione ai suddetti istituti, del tutto volontaria, senza penalizzazione per i privati che non intendano accedervi, sarebbero collegati meccanismi incentivanti e le quote di edificazione pubblica che ne originano sarebbero applicate solo all’edificazione aggiuntiva che verrebbe riconosciuta oltre a quella già rientrante nella disponibilità del proprietario che intenda aderire, da tali meccanismi non deriverebbe alcuna sottrazione di quote edificatorie, bensì sarebbe generata una “quota ‘dinamicà e potenziale (‘riconoscibilè ) del privato”.
3.2. Nel merito, l’Amministrazione ha proposto i seguenti motivi d’appello:
a) “Erroneità e contraddittorietà della motivazione; errata valutazione dei meccanismi perequativi in esame; violazione di legge”: il Consiglio di Stato avrebbe già riconosciuto la legittimità degli istituti in questione (Cons. Stato n. 4545/2010, cit.), che rinverrebbero in disposizioni di legge dello Stato e della Regione Lazio la necessaria base normativa; tali istituti sarebbero basati sul libero consenso del privato e privi di connotati espropriativi; dalla loro attivazione deriverebbero incentivi in termini di edificabilità premiale, in alternativa il privato potrebbe usufruire dell’edificabilità riconosciuta dal piano, “edificando quanto di diritto o ricevendo l’indennizzo a valore di mercato nel caso di espropriazione”; tali caratteristiche del sistema perequativo previsto dalle NTA non sarebbero state rilevate dal Tar la cui pronuncia sarebbe fondata “su un’accezione del concetto di potestà conformativa molto più restrittiva di quella consentita dal sistema”; il metodo perequativo godrebbe di una “copertura sistematica”, a partire dalla sentenza della Corte costituzionale n. 179/1999, che conterrebbe “una ‘chiara aperturà al sistema perequativo, pur in assenza di normativa specifica a livello nazionale” riconoscendo, “quale forma di sufficiente motivazione (e sostenibilità economica) per la reiterazione dei vincoli, il ricorso a procedimenti perequativi e l’uso promiscuo pubblico/privato (anche perchè frutto di convenzionamento)”; tale apertura sarebbe ripresa dalla giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, sez. IV, 16 ottobre 2006, n. 6171) ove “il richiamo a possibili ‘sistemi alternativà e specificamente ‘perequativà all’espropriazione è costante, quale forma di legittimo rapporto con il privato”; dunque, il sistema perequativo a base consensuale rientrerebbe nella “portata urbanistica della L. 1150/42, coniugata con i principi dell’agire amministrativo e del corretto rapporto con i privati”; dalla caducazione delle disposizioni relative al sistema perequativo deriverebbe anche quella degli effetti incentivanti dello stesso sistema;
b) ferma restando la legittimità costituzionale del sistema perequativo in discussione e la sua conformità ai principi della legge urbanistica, erroneamente il Tar avrebbe escluso la possibilità di rinvenire la copertura legislativa degli istituti in questione nelle disposizioni dell’art. 1, co. 258 e co. 259 della l. n. 244/2007, la cui portata è stata considerata limitata all’edilizia residenziale pubblica, e dell’art. 18 della l.r. n. 21/2009, che, invece, offrirebbero una copertura sistematica a tutti gli istituti del sistema perequativo;
c) la motivazione della sentenza impugnata sarebbe insufficiente, contraddittoria ed errata laddove aveva escluso il carattere consensuale del sistema perequativo – alternativo rispetto alle procedure espropriative – per la circostanza di essere disciplinato in via generale nelle NTA con la previsione di un accordo uguale in ogni caso e non determinato di volta in volta in via convenzionale: a ritenere diversamente, e rimettendo il contenuto degli accordi con le parti private a negoziazioni da effettuare di volta in volta, ricorrerebbe il rischio di rilevanti disparità di trattamento per le stesse parti private;
d) erroneamente il Tar avrebbe considerato il contributo straordinario come prestazione patrimoniale imposta ai sensi dell’art. 23 Cost., trascurando le finalità e il carattere consensuale dell’istituto che ha natura di obbligazione urbanistica; esso “deriva e consegue dal principio sancito dalla legislazione urbanistica in merito al contenuto del PRG e dei piani attuativi, in particolar modo dei Piani di lottizzazione, secondo cui gli interventi urbanistici devono assicurare non solo le urbanizzazioni ad essi relative, ma anche concorrere agli allacci e connessioni esterne secondo l’entità e le caratteristiche degli insediamenti”; poiché nella fattispecie vengono in considerazione tessuti urbani già edificati seppur sprovvisti o insufficientemente dotati di urbanizzazioni e connessioni esterne, “l’unico modo per consentire maggiore edificabilità è proprio quello di garantire l’adeguamento di tali urbanizzazioni nel contesto, assoggettando la maggiore e facoltativa edificabilità al finanziamento di tali dotazioni fino al limite di sostenibilità finanziaria degli interventi privati, garantendo comunque ad essi un ragionevole profitto”; perciò la caducazione delle disposizioni relative al contributo straordinario travolgerebbe la possibilità di ottenere quote aggiuntive di edificabilità ;
e) “in via subordinata, erroneità e contraddittorietà della motivazione; violazione di legge (art. 1, co. 258 e 259, l. n. 244/2007” per non aver ritenuto legittimi gli istituti perequativi almeno per le aree da destinare all’edilizia residenziale sociale: infatti, una volta considerata limitata la portata di tali disposizioni all’edilizia residenziale sociale, il Tar avrebbe dovuto almeno riconoscere per tale settore la legittimità degli istituti perequativi, dato che “l”edilizia residenziale socialè trova un esatto corrispettivo nella ‘edilizia residenziale pubblicà di cui all’art. 18, comma 3, Iett. c), delle NTA, e nella ‘edilizia residenziale pubblica o con finalità socialà di cui all’art. 67, comma 2, Iett. a), delle NTA”, e “il D.M. 22 aprile 2008 fa rientrare pienamente nella definizione di ‘alloggio socialè, qualsiasi abitazione fruente di sovvenzioni o contributi pubblici”;
f) in base alle sopra esposte censure risulterebbe l’erroneità della sentenza impugnata anche con riferimento “agli ulteriori strumenti di compensazione e perequazioni”.
4. La società appellata ha chiesto il rigetto dell’appello e ha proposto appello incidentale avversando la sentenza in epigrafe sulla base di motivi riconducibili alle seguenti censure:
a) “in relazione al primo motivo di ricorso: omessa pronuncia”: il Tar non si sarebbe pronunciato su tutte le censure contenute nel primo motivo di ricorso, relativo alla “violazione e falsa applicazione degli artt. 9 e 10 l. n. 1150/1942”; con esse “veniva censurata la legittimità delle consistenti modifiche introdotte con le controdeduzioni, senza poi procedere alla nuova pubblicazione del nuovo PRG per garantire la effettiva partecipazione dei cittadini al procedimento di formazione del Piano” e tra tali modifiche, di portata sostanziale, vi era l’introduzione del contributo straordinario; il Tar avrebbe trattato tali censure del primo motivo di ricorso congiuntamente al secondo, respingendo entrambi sulla scorta di precedenti giurisprudenziali, che avrebbero affrontato solo la questione della sottoposizione a nuova approvazione del Consiglio Comunale delle modifiche apportate al piano in sede di Conferenza di Copianificazione (art. 66-bis, co. 5, l.r. n. 38/1999); invece, sulla questione dell’illegittimità di modifiche introdotte d’ufficio nella fase delle controdeduzioni la giurisprudenza amministrativa avrebbe evidenziato che “il potere di introdurre modifiche d’ufficio al piano adottato è potestà riservata dalla legge urbanistica ad altra fase del piano (approvazione) e ad altro ente (Regione) (TAR Lazio, sez. II, 28 gennaio 2008 n. 606)”;
b) “in relazione al II motivo di ricorso, eccesso di potere per errore nei fatti presupposti, ancora violazione e falsa applicazione degli artt. 66-bis l.r. Lazio n. 38/1999 e 10 l. 1150/1942, eccesso di potere per errore nei fatti presupposti, contraddittorietà “: erroneamente il Tar avrebbe considerato di carattere formale le modifiche del PRG introdotte a seguito delle controdeduzioni comunali alle osservazioni dei privati e del lavoro della Conferenza di Copianificazione, avendo invece esse superato i limiti consentiti dall’art. 66-bis l.r. n. 38/1999 e dall’art. 10 l.n. 1150/1942 e “radicalmente mutato il piano”;
c) “in relazione al terzo motivo di ricorso: omessa pronuncia e contraddittorietà della sentenza impugnata. Violazione e falsa applicazione degli artt. 9 e 10 l. 1150/1942 e dell’art. 66-bis l.r. 38/1999. Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 del t.u. edilizia (d p.r. n. 380/2001). Violazione e falsa applicazione degli articoli 7 e ss. l. n. 1150/1942. Violazione e falsa applicazione degli artt. 41 e 42 cost., degli artt. 39 e ss. TCE, II – 76 e II – 77 del trattato del 29.10.04, e dell’art. 1 del protocollo addizionale della CEDU del 20.03.52. Disparità di trattamento”: sotto tali profili l’appellante incidentale prospetta le seguenti censure:
1. il primo Giudice non si sarebbe “mai pronunciato sul profilo di doglianza concernente l’introduzione del Contributo Straordinario solo nella fase delle controdeduzioni al Piano adottato”, con ulteriore rielaborazione dalla Conferenza di Copianificazione; l’importanza dell’istituto, evidenziata anche dalle difese dell’Amministrazione, confermerebbe, dunque, la necessità di procedere alla ripubblicazione del PRG, per consentire la formulazione di osservazioni da parte degli interessati, anche considerato che l’Amministrazione non avrebbe avuto alcun potere di imporre un contributo definito di natura tributaria dalla stessa formulazione letterale delle NTA; sarebbe infondata la tesi dell’Amministrazione secondo la quale il contributo straordinario era già previsto nel PRG adottato (art. 49 NTA), “benché non avesse ancora tale denominazione e non avesse una definizione quantitativa”;
2. erroneamente il Tar avrebbe escluso la natura tributaria del contributo per la correlazione causale “tra l’incentivo edilizio e gli obiettivi pubblici, unitamente alla commisurazione dello stesso al valore immobiliare e alla sua scomputabilità mediante realizzazione diretta delle opere”, perché la finalità di qualificazione urbanistica del contributo sarebbe già stata garantita dagli ordinari contributi per oneri di urbanizzazione previsti dalla vigente normativa urbanistica ed edilizia; anche la misura del contributo straordinario (2/3 della valorizzazione) avrebbe dovuto portare ad escludere la possibilità di qualificarlo come corrispettivo di diritto pubblico; il convincimento del Tar in merito alla natura corrispettiva del contributo straordinario per la circostanza che “il privato sia tenuto a ‘restituirè (o redistribuire) alla collettività la massima parte della valorizzazione asseritamente generata in suo favore dal Nuovo PRG” sarebbe errato alla luce dell’orientamento della giurisprudenza costituzionale per cui l’edificabilità inerisce al diritto di proprietà (Corte cost. n. 5/1980);
3. il Tar avrebbe omesso di pronunciarsi sul motivo di illegittimità del contributo straordinario in ragione della sua applicazione retroattiva, in violazione dell’art. 3, co. 1. della l. n. 212/2000 e della sua estraneità, quale strumento di perequazione finanziaria, al contenuto tipico del PRG, in contrasto con le disposizioni di cui all’art. 7 della l. n. 1150/1942;
4. con l’assorbimento delle ulteriori censure (punto 7 del ricorso di I grado) relative alla violazione di principi e diritti fondamentali in materia di iniziativa economica privata e di proprietà, tutelati a livello nazionale e sovranazionale, il Tar non avrebbe valutato che, per effetto del contributo straordinario, il soggetto attuatore subirebbe un’abnorme decurtazione dell’utile di impresa, pari, nella misura ordinaria, al 66,6% della valorizzazione immobiliare (potendo anche raggiungere percentuali maggiori); tale costo aggiuntivo, generando un aumento dei prezzi degli immobili sarebbe venuto inevitabilmente a gravare anche sugli acquirenti, a dispetto delle asserite finalità di perequazione del contributo stesso;
5. il Tar non avrebbe dato rilievo alla disparità di trattamento derivante dall’applicazione del contributo straordinario a danno dei proprietari di immobili nel territorio del Comune di Roma, rispetto a soggetti aventi proprietà immobiliari al di fuori del territorio comunale;
d) il primo giudice avrebbe omesso di pronunciarsi “sul quinto mezzo di gravame articolato nel ricorso introduttivo, con cui venivano censurate le nuove categorie generali di destinazione d’uso ed il diverso regime giuridico del cambio di destinazione introdotti con il N.P.R.G. e disciplinati, in particolare, dagli artt. 6, 45 VI comma delle N.T.A”; poiché la proprietà della società interessata ricade in zona Tessuti della Città Consolidata TI, il Tar avrebbe dovuto riconoscere l’interesse della medesima società a tale mezzo di gravame, come ritenuto con riferimento ad identica questione dal Consiglio di Stato con la sentenza 13 luglio 2010, n. 4546;
e) il primo giudice avrebbe omesso di pronunciarsi anche in ordine alla eccepita violazione e falsa applicazione degli artt.7 e ssgg. l. n. 1150/1942 in relazione all’art. 3 della l. n. 167/1962, eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione: in merito alle disposizioni dell’art. 18 NTA, circa gli ambiti di compensazione e le quote di edificabilità spettanti ai soggetti privati e quelle dovute dai medesimi soggetti al Comune per finalità di interesse pubblico o generale, tra le quali l’edilizia residenziale pubblica, avrebbe dovuto rilevarsi, da un lato, che “ogni scelta di pianificazione territoriale di livello generale deve essere sempre preceduta da una analisi preliminare, supportata da una motivazione congrua in grado di giustificarne le conseguenze (soprattutto se incidenti sulle legittime aspettative dei privati)”; dall’altro che, se, ai sensi dell’art. 3, co. 1, l. n. 167/1962 l’estensione delle aree da includere nei piani di zona, è determinata in relazione alle esigenze dell’edilizia economico popolare per un decennio e non può essere inferiore al 40% e superiore al 70% di quella necessaria per soddisfare il fabbisogno complessivo di edilizia abitativa, il nuovo PRG sarebbe del tutto carente sotto il profilo della specificazione del fabbisogno pubblico e della dimostrazione dell’iter seguito per determinarlo.
5. Tanto esposto può passarsi all’esame dell’appello principale.
5.1. A tal fine, giova premettere la seguente ricognizione degli articoli delle NTA del nuovo PRG in cui sono contenute le disposizioni annullate dalla sentenza in epigrafe.
Le fattispecie di perequazione urbanistica e finanziaria previste dall’art. 17, co. 2, NTA, sono le seguenti: a) Ambiti di compensazione, di cui all’art. 18; b) contributo straordinario, di cui all’art. 20; c) compensazioni urbanistiche, di cui all’art. 19; d) incentivi per il rinnovo edilizio, di cui all’art. 21; e) cessione compensativa, di cui all’art. 22. In particolare, l’art. 20 NTA reca la disciplina del contributo straordinario, cui sono assoggettate “le più rilevanti valorizzazioni immobiliari, generate dalle previsioni del presente PRG rispetto alla disciplina urbanistica previgente”, posto a carico del soggetto attuatore (co. 1). Esso costituisce “un onere ulteriore rispetto agli oneri e le obbligazioni stabiliti dall’art. 13, comma 13, ed è stabilito in misura pari al 66,6% (due terzi) del valore immobiliare conseguibile per effetto del comma 2. Tale misura può essere incrementata in sede di definizione degli interventi indiretti, ove previsti, o ridotta fino ad un minimo del 60%, al fine di incentivare la qualità progettuale degli interventi” (co. 3). Il contributo è utilizzato per “finalità di riqualificazione urbana (reperimento di standard urbanistici, realizzazione di opere e servizi pubblici” (co. 4). L’art. 22 NTA prevede la facoltà del Comune di ricorrere alla cessione compensativa, in alternativa all’espropriazione per pubblica utilità, per acquisire aree destinate a servizi pubblici, nel caso delle aree specificamente indicate; essa comporta la concessione di un’edificabilità commisurata all’estensione delle stesse aree, ma da concentrare su una parte di esse o da trasferire su altre aree e la loro acquisizione avviene per intervento diretto o con la partecipazione a programma integrato di intervento; per il primo caso, sono determinate le misure dell’edificabilità a favore della parte privata e la percentuale di area su cui devono essere concentrate della quale sono indicate le possibili destinazioni d’uso, con cessione della restante parte all’Ente; per il secondo caso, è stabilita la quota di edificabilità privata, trasferita all’interno dei tessuti della Città da ristrutturare o negli altri Ambiti di compensazione di cui all’art. 18, con le destinazioni d’uso ivi ammesse, mentre l’intera area viene ceduta al Comune e “la SUL privata generata dall’applicazione della cessione compensativa nella Città da ristrutturare può essere trasferita esclusivamente all’interno degli ambiti di provenienza”.
5.1. Ciò posto, può esaminarsi l’eccezione di inammissibilità prospettata dall’Amministrazione, riportata sub 3.1.
Tale eccezione è fondata. Premesso che il consolidato orientamento giurisprudenziale per cui “l’interesse a una immediata impugnazione di un P.R.G. è dato della concreta ed effettiva lesività delle stesse, nel senso che le prescrizioni censurate devono incidere direttamente sulla proprietà del ricorrente ovvero, pur senza riguardarle direttamente, devono determinare un significativo decremento del loro valore di mercato o della loro utilità ” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 31 dicembre 2009, nr. 9301; id., 19 marzo 2009, nr. 1653; id., 21 maggio 2007, nr. 2572; id., 28 luglio 2005, nr. 4018), nella fattispecie non è dato riscontrare una concreta ed immediata lesività della disciplina dei meccanismi perequativi in questione.
Questo Consiglio ha già rilevato che la nozione di “interesse strumentale” non può essere oggetto di una dilatazione tale che, pregiudicando i fondamentali principi in materia di interesse a ricorrere, possa “legittimare l’assunto che qualsiasi proprietario di suoli ricompresi nel perimetro del Comune interessato dal P.R.G. abbia interesse a impugnare le prescrizioni del piano medesimo, indipendentemente dalla loro concreta incidenza sul suolo in sua proprietà, in vista dell’ottenimento del risultato utile consistente nella ripetizione dell’attività pianificatoria, dalla quale potrebbero discendere determinazioni a lui più favorevoli”. Ponendo attenzione all’esigenza di evitare “possibili fughe dallo stretto collegamento al criterio dell’interesse”, si è notato che una tale accezione dell’interesse si porrebbe in contraddizione con “i consolidati principi in tema di attualità e concretezza dell’interesse che deve fondare l’impugnazione, autorizzando una sorta di legittimazione generalizzata all’impugnazione del P.R.G., legata alla semplice qualità di proprietari di suoli compresi nel territorio comunale, ad onta della natura di atto generale dello strumento urbanistico e indipendentemente da una immediata lesività delle sue prescrizioni” (Cons. Stato, sez. IV, 13 luglio 2010, n. 4546; cfr. sez. IV, 30 luglio 2012, n. 4321). Nella fattispecie, non è ravvisabile in capo alla società ricorrente in prime cure un tale interesse per la caducazione della disciplina degli istituti di compensazione e perequazione che risultano astrattamente applicabili. Infatti, “la previsione della cessione al Comune di una quota di edificabilità viene introdotta de futuro, in stretta correlazione con la previsione di una quota di edificabilità aggiuntiva di cui il proprietario potrà fruire consentendo – appunto – alla cessione di parte di essa; analogamente, a norma dell’art. 20 delle N.T.A., il proprietario del suolo potrà fruire di ulteriore edificabilità corrispondendo un contributo straordinario predeterminato ex ante”: con tali previsioni si è “inteso conferire al P.R.G. anche una dimensione ‘dinamicà, idonea a prevedere la possibile evoluzione futura dell’assetto del territorio comunale”, intervenendo “su una quota di edificabilità futura ed eventuale rispetto a quella immediatamente e attualmente attribuita ai suoli stessi dallo strumento urbanistico”, in aggiunta e in alternativa all’imposizione di vincoli finalizzati a future espropriazioni per realizzare o completare le dotazioni territoriali. Non è chiaro quale utilità la parte appellata potrebbe trarre dall'”annullamento di prescrizioni destinate a incidere su un’edificabilità aggiuntiva futura ed eventuale”, data la discrezionalità delle scelte di pianificazione del territorio dell’Amministrazione “a fronte delle quali il privato non può mai vantare (salvo ipotesi eccezionali che in questo caso non ricorrono) un’aspettativa giuridicamente qualificata a un regime urbanistico più favorevole”. (Cons. Stato, sez. IV, 13 luglio 2010 n. 4545).
5.2. In ogni caso, nel merito, le censure riportate sub 3.2 devono ritenersi meritevoli di accoglimento, alla luce della giurisprudenza di questo Consiglio che ha già sottoposto ad un positivo vaglio gli istituti in discussione, esaminando questioni sovrapponibili a quelle di cui è controversia.
Tale vaglio ha evidenziato la previsione nel nuovo PRG del Comune di Roma di meccanismi perequativi connessi all’attribuzione de futuro di cubatura aggiuntiva in favore dei proprietari, “rientri a pieno titolo nel legittimo esercizio della potestà pianificatoria e conformativa del territorio”, senza sostanziare né un ibrido modello normativo, né alcuna ablazione della proprietà o una surrettizia sottrazione di volumetrie, dato che esse, senza gli stessi meccanismi, non sarebbero state edificabili. Infatti, la disciplina perequativa dell’art. 17 NTA, sviluppata nei successivi articoli, “si regge su due pilastri fondamentali, entrambi ben noti al nostro ordinamento: da un lato, la potestà conformativa del territorio di cui l’Amministrazione è titolare nell’esercizio della propria attività di pianificazione; dall’altro, la possibilità di ricorrere a modelli privatistici e consensuali per il perseguimento di finalità di pubblico interesse” nella fase della pianificazione attuativa del PRG, in alternativa ad eventuali procedure espropriative (Cons. Stato, sez. IV, n. 4545/2010, cit.; cfr. id. 13 luglio 2010, nn. da 4542 a 4544 e 4546). Perciò, la possibilità di attivazione dei suddetti istituti a libera scelta dei proprietari porta ad “escludere che negli stessi possa ravvisarsi una forzosa ablazione della proprietà nonché, nel caso del contributo straordinario, che si tratti di prestazione patrimoniale imposta in violazione della riserva di legge ex art. 23 Cost.”. Inoltre, lo stesso indirizzo giurisprudenziale ha ritenuto che la predeterminazione nelle NTA dei contenuti essenziali degli accordi che potranno essere conclusi tra l’Amministrazione e i privati non comprometta la consensualità del ricorso a detti istituti. Alla luce della copertura legislativa che ad essi è prestata dal combinato disposto degli artt. 1, co. 1-bis, e 11 della l. n. 241/1990, come modificata dalla l. n. 15/2005 – con la quale “il legislatore ha optato per una piena e assoluta fungibilità dello strumento consensuale rispetto a quello autoritativo, sul presupposto della maggiore idoneità del primo al perseguimento degli obiettivi di pubblico interesse” – si è constatato che una tale predeterminazione “è coerente con l’interesse pubblico al cui perseguimento, giusta il citato art. 11 della legge nr. 241 del 1990, gli accordi in questione sono finalizzati: a tale interesse invero, proprio in quanto ricomprende gli obiettivi perequativi più volte richiamati, è intrinsecamente connessa l’esigenza di garantire la par condicio fra i privati proprietari di suoli soggetti a eguale disciplina urbanistica, esigenza che all’evidenza sarebbe frustrata qualora fosse rimesso integralmente al momento della contrattazione privata – quasi che questa fosse espressione di mera autonomia privata, e non coinvolgesse invece interessi di rilevanza pubblicistica – la definizione dei termini e delle modalità della ‘contropartità che ciascun privato dovrà assicurare all’Amministrazione in cambio della volumetria edificabile aggiuntiva riconosciutagli dal Piano”. La questione della copertura legislativa delle controverse disposizioni delle NTA è stata ridimensionata dal riportato indirizzo giurisprudenziale, che ha ritenuto che esse trovino “il proprio fondamento in principi ben radicati nel nostro ordinamento, con riguardo da un lato al potere pianificatorio e di governo del territorio (quale disciplinato dalla legislazione urbanistica fin dalla legge 17 agosto 1942, nr. 1150) e dall’altro alla facoltà di stipulare accordi sostitutivi di provvedimenti”; principi dei quali costituiscono espressione “tutte le specifiche disposizioni, le quali di volta in volta e per singoli profili potrebbero venire intese quali ‘coperturà legislativa degli istituti in contestazione”, come l’art. 1, co. 258 e 259 l., n. 244/2007 (Cons. Stato n. 4545/2010, cit.).
Con riferimento al contributo straordinario, nel dichiarare l’inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, co. 16, lett. f), del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito dalla l. n. 122/2010, sollevata, con riferimento agli artt. 3, 23, 53 e 97 della Costituzione, da questo Consiglio, la Corte costituzionale ha rilevato che “esiste una chiara relazione corrispettiva – tale da escludere in radice la pretesa arbitrarietà e gravosità del corrispettivo dovuto dal privato – tra il contributo previsto dalle NTA e l’incremento di valore dell’immobile interessato alla negoziazione nella quale si inseriscono i profili pubblicistici della pianificazione” e che, “se di regola tutte le entrate degli enti territoriali, sia di natura tributaria che corrispettiva, servono a finanziare il complesso delle attività istituzionali e i servizi resi alla collettività, in alcuni casi è possibile che alcune entrate, in tutto o in parte, siano vincolate a specifici obiettivi”; inoltre “i profili pubblicistici della pianificazione si inseriscono nell’accordo secondo un modulo consensuale sinallagmatico finalizzato all’equa ripartizione del plusvalore edilizio, che non vincola il privato se non attraverso la sua espressa volontà di addivenire all’accordo” (Corte cost. sent. 20 giugno 2017, n. 209).
Dunque, il contributo straordinario “non è in alcun modo riferito all’attuale condizione urbanistica del bene”, dato che “l’onere economico non incide sulla situazione per così dire ‘staticà della proprietà come già conformata dal previgente Piano, in toto confermata ed in nessun modo mutata in pejus dal nuovo Piano”, né ha “un carattere sostanzialmente tributario, perché la debenza del contributo consegue non ad una imposizione pubblicistica, ma alla libera scelta del privato di fruire di spazi di ampliamento della propria sfera giuridica consentiti dalle nuove coordinate urbanistiche dettate dall’Amministrazione”: piuttosto, esso sostanzia “un corrispettivo di diritto pubblico, privo di effetti ablatori e di natura tributaria e, in generale, non definibile quale ‘prestazione patrimoniale impostà “. (Cons. Stato, sez. IV, 12 settembre 2018, n. 5348).
5.3. Per quanto sopra esposto, l’appello principale deve essere accolto.
Come già rilevato da questa Sezione (cfr. Cons. Stato, sez. II, 29 ottobre 2020, n. 6627), può notarsi che nella giurisprudenza del TAR del Lazio successiva alla pronuncia qui impugnata, vi sia un significativo revirement giurisprudenziale, con adesione all’orientamento di questo Giudice d’appello (cfr. sentenze della Sezione II-bis, 16 gennaio 2020, n. 537 e 30 giugno 2020, n. 7327).
6. Il Collegio ritiene che la fondatezza dell’appello principale non esima dall’esame dell’appello incidentale.
6. 1. Le censure esposte sub 4 lett. a), b) e c) n. 1 devono ritenersi inammissibili per carenza di interesse (cfr. Cons. Stato, sez. II, n. 6627/2020, cit.): richiamato quanto già esposto sub 5.1. in tema di interesse strumentale e indiretto, occorre aggiungere che, dall’esposizione dell’appellante incidentale, non risulta lo specifico e immediato pregiudizio che la società avrebbe risentito per effetto delle lamentate omissioni procedimentali, né in quale misura esse avrebbero riguardato l’area di proprietà e in quali termini, per ciascuna modifica ritenuta di carattere sostanziale, avrebbe potuto esprimere la propria partecipazione al procedimento.
In ogni caso, le stesse censure sono infondate.
Infatti, le conclusioni cui è pervenuta la pronuncia di questo Consiglio, richiamata dal Tar a proposito delle modifiche introdotte in sede di Conferenza di Copianificazione, – che, con orientamento condiviso dal Collegio, ha escluso che potesse accedersi ad “una logica pressoché esclusivamente ‘quantitativà, intesa a valorizzare il mero dato numerico (numero degli articoli e dei commi delle N.T.A. oggetto di intervento della Conferenza etc.), piuttosto che la concreta incidenza delle modifiche sulle scelte pianificatorie del Comune, sulla destinazione impressa ai suoli, sulla loro suddivisione e su tutti gli altri dati qualificanti uno strumento urbanistico generale” (Cons. Stato, sez. IV, 28 settembre 2009, n. 5818; cfr. id. 13 luglio 2010 n. 4546) – sono già state “ritenute applicabili a fortiori anche alle modifiche intervenute all’esito della precedente fase di controdeduzione alle osservazioni dei proprietari interessati”, per quanto tali modifiche possano essere state numerose sul piano quantitativo e incidenti in modo esteso sulla destinazione di singole aree o gruppi di aree, richiamando “anche il consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo cui le modifiche che, all’esito di tale piano, impongono al Comune una nuova pubblicazione del P.R.G. sono solo quelle che comportano uno stravolgimento dello strumento adottato, ovvero un profondo mutamento dei suoi stessi criteri ispiratori, e non anche le modifiche, per quanto numerose sul piano quantitativo e incidenti in modo inteso sulla destinazione di singole aree o gruppi di aree, che comunque ne lascino inalterato l’impianto originario (cfr. Cons. Stato: Sez. III, 24 marzo 2009, n. 617; Sez. IV, 26 aprile 2006, n. 2297; id., 5 settembre 2003, n. 4980; id., 4 marzo 2003, n. 1197; id., 20 novembre 2000, n. 6178; id., 20 febbraio 1998, n. 301; id.,11 giugno 1996, n. 777)” (Cons. Stato, sez. IV, n. 4321/2012, cit.; sez. II, 29 ottobre 2020, n. 6627); anche le censure in esame non sembrano sfuggire ad una logica quantitativa di mera enumerazione delle modifiche introdotte senza un’analisi degli effetti sulle scelte di pianificazione del PRG che ne dimostri la sostanziale alterazione.
6.2. In merito alle censure riportate sub 4 lett. d), va osservato che l’art. 6 NTA distingue le destinazioni d’uso in sette categorie funzionali, a loro volta distinte in sottocategorie, con specifica disciplina dei relativi cambi d’uso stabilita con riferimento ad ogni ambito territoriale. In primo grado la società ricorrente aveva dedotto che il Comune di Roma “non aveva alcun potere di creare ulteriori categorie d’uso, in difformità da quelle generali previste dalla legislazione vigente”, con proliferazione di sottofunzioni, “basate a loro volta sulla tripartizione del’carico urbanisticò, che non trova alcun riscontro né nei ‘principà che governano la materia delle destinazioni d’uso”, né “in dati concreti, affidabili e verificabili sull’effettiva variabilità del carico urbanistico in relazione alle diverse funzioni”; la disciplina avversata avrebbe illegittimamente assoggettato a permesso di costruire “non solo le variazioni d’uso dall’una all’altra categoria generale, bensì ogni minima variazione d’uso, anche se all’interno della stessa categoria e senza opere”. Sarebbe ‘emblematicò del’nuovo regime’ introdotto dall’art. 6 NTA, quanto previsto dall’art. 45, co. 6, NTA (“L’insediamento di destinazioni d’uso a CU/a e i cambi di destinazione d’uso verso ‘abitazioni singolè sono subordinati all’approvazione di un Piano di recupero, ai sensi dell’art. 28, legge n. 457/1978, o altro strumento urbanistico esecutivo; i cambi di destinazione d’uso verso ‘abitazioni singolè devono essere previsti all’interno di categoria RE, DR, AMP, estesi a intere unità edilizie, di cui almeno il 30 % in termini di SUL deve essere riservato alle destinazioni ‘abitazioni collettivè, ‘servizi alle personè e ‘attrezzature collettivè . Sia per le destinazioni a CU/a, escluse le ‘attrezzature collettivè, sia per le destinazioni ‘abitazioni singolè, escluse quelle con finalità sociali e a prezzo convenzionato, gli interventi sono soggetti al contributo straordinario di cui all’art. 20”) che per il cambio d’uso, nell’ambito della stessa funzione ‘abitativà , da ‘abitazioni collettivè ad’abitazioni singole’ (entrambi a CU/b), richiede un permesso di costruire, previo piano di recupero, “oltre agli altri vincoli ivi previsti”. Inoltre, l’art. 6 NTA, nel differenziare il carico urbanistico nell’ambito della stessa categoria d’uso, avrebbe modificato l’assetto che alla materia l’Amministrazione aveva dato fin dal 1978.
6.2.1. Come rilevato dall’appellante incidentale, questo Consiglio ha riconosciuto, in controversia in cui erano dedotte analoghe questioni, la sussistenza dell’interesse del ricorrente a chiedere l’annullamento delle suddette disposizioni delle NTA, in quanto riguardanti direttamente il suolo di proprietà dell’interessato, ricadente nell’ambito denominato “Tessuti della città consolidata” (Cons. Stato, sez. IV, n. 4546/2010, cit.); nel merito – sulla scorta del consolidato indirizzo per cui “il mutamento di destinazione d’uso giuridicamente rilevante è solo quello tra categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico, posto che nell’ambito delle stesse categorie possono aversi mutamenti di fatto, ma non diversi regimi urbanistico costruttivi, stanti le sostanziali equivalenze dei carichi urbanistici nell’ambito della medesima categoria (cfr. Cons. Stato, sez. V, 22 marzo 2010, n. 1650)” – si è considerato che rientra nella facoltà dell’Amministrazione comunale, nell’esercizio del potere di pianificazione del territorio, “individuare categorie di destinazione d’uso ulteriori e diverse rispetto a quelle predefinite dalla legislazione nazionale e regionale”, ma non appartiene a tale potere “la previsione di regimi autorizzatori anche profondamente diversi per i mutamenti di destinazione d’uso, laddove questi non comportino il passaggio da una categoria funzionale all’altra”; perciò questo Consiglio ha già ritenuto “illegittimo assoggettare il passaggio da una sottocategoria a un’altra all’interno di una medesima categoria al medesimo regime autorizzatorio previsto per il passaggio da una categoria all’altra (ovvero a un regime più gravoso)”. In base a tali considerazioni, è stata quindi già dichiarata “l’illegittimità della disciplina imposta all’area di proprietà della società appellante dal precitato art. 45, comma 6, delle N.T.A., oltre che della disciplina prevista dalla medesime N.T.A. in generale per i mutamenti di destinazione d’uso, per la parte in cui non rispetta il principio sopra richiamato” (Cons. Stato, sez. IV, n. 4546/2010, cit.). Sulla scorta del riportato orientamento giurisprudenziale (Cons. Stato, sez. V, n. 1650/2010, cit.), nel dichiarare l’illegittimità dell’art. 45, co. 6, NTA, si è anche evidenziata “la conseguenza per Roma Capitale di riscrivere la disciplina dei mutamenti di destinazione d’uso” (Tar Lazio, 28 dicembre 2012, n. 10823, def.)
6.2.2. Quindi, alla luce dei riportati indirizzi giurisprudenziali, la censura in esame deve essere respinta nella parte diretta a rappresentare l’illegittimità dell’art. 6 NTA e dell’art. 45, co. 6, NTA, con riferimento all’ipotesi di mutamento di destinazione d’uso da una macro-categoria all’altra e deve essere considerata inammissibile per difetto di interesse, nella parte in cui riguarda la disciplina delle sottocategorie. Ciò in quanto è già stata dichiarata l’illegittimità dell’art. 45, co. 6, NTA, oltre che della disciplina prevista in generale per i mutamenti di destinazione d’uso dalle medesime N.T.A., laddove “la previsione di regimi autorizzatori anche profondamente diversi per i mutamenti di destinazione d’uso, laddove questi non comportino il passaggio da una categoria funzionale all’altra”.
6.3. Le censure riportate sub 4 lett. e) non paiono idoneamente supportate sotto il profilo dell’interesse, quanto alla concretezza e all’attualità . In ogni caso, esse sono infondate e devono essere respinte alla luce della consolidata giurisprudenza di questo Consiglio secondo la quale “le scelte urbanistiche compiute da un’Amministrazione comunale nell’esercizio del potere di pianificazione costituiscono il frutto di valutazioni ampiamente discrezionali” ed “esse non necessitano di una particolare motivazione in riferimento alle contrapposte aspirazioni dei privati non titolari di interessi qualificati” (Cons. Stato, sez. IV, 7 giugno 2004, n. 3559), interessi che, nella fattispecie, non emergono, non essendo state prospettate circostanze idonee a far sorgere un affidamento qualificato.
6.4. I restanti motivi dell’appello incidentale, riportati sub c) n. n. 2-5, tutti riguardanti il contributo straordinario, devono essere ritenuti inammissibili per carenza di interesse, non avendo l’appellante incidentale idoneamente dimostrato in proposito la sussistenza di un interesse attuale e concreto, piuttosto che strumentale e indiretto. Tali motivi, comunque, devono essere considerati infondati, in quanto non consentono di pervenire a conclusioni diverse da quelle raggiunte dalla giurisprudenza di questo Consiglio riportata sub 5.2., che non ha ravvisato alcun vizio di legittimità nell’istituto del contributo straordinario.
7. Per quanto sopra esposto, l’appello principale deve essere accolto e l’appello incidentale deve essere respinto.
Nella complessità e particolarità delle questioni trattate sulle quali, nelle more, sono intervenute numerose pronunce, si ravvisano giustificati motivi per la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello principale, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado; rigetta l’appello incidentale.
Spese del doppio grado di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 dicembre 2020, convocata con modalità da remoto e con la contemporanea e continuativa presenza dei magistrati:
Gianpiero Paolo Cirillo – Presidente
Giancarlo Luttazi – Consigliere
Oreste Mario Caputo – Consigliere
Antonella Manzione – Consigliere
Carla Ciuffetti – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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