Consiglio di Stato, sezione seconda, Sentenza 24 luglio 2019, n. 5219.

La massima estrapolata:

La sola riscontrata ingiustificata o illegittima inerzia dell’amministrazione o il ritardato esercizio della funzione amministrativa non integra la colpa dell’Amministrazione, dovendo anche accertarsi se l’adozione o la mancata o ritardata adozione del provvedimento amministrativo lesivo sia conseguenza della grave violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede, alle quali deve essere costantemente ispirato l’esercizio della funzione, e si sia verificata in un contesto di fatto ed in un quadro di riferimento normativo tale da palesare la negligenza e l’imperizia degli uffici o degli organi dell’amministrazione ovvero se per converso la predetta violazione sia ascrivibile all’ipotesi dell’errore scusabile, per la ricorrenza di contrasti giurisprudenziali, per l’incertezza del quadro normativo o per la complessità della situazione di fatto.

Sentenza 24 luglio 2019, n. 5219

Data udienza 28 maggio 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10086 del 2011, proposto dalla società V.M. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Cl. Ma., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
contro
Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Ma. La., con domicilio eletto presso l’Ufficio di Rappresentanza della Regione Campania in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania Sezione Quinta n. 02529/2011, resa tra le parti, concernente la domanda di risarcimento del danno da ritardo in relazione alla domanda di autorizzazione alla emissione in atmosfera.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Campania;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 maggio 2019 il Cons. Cecilia Altavista e udito per le parti l’avvocato Ri. De Sa. su delega dell’avvocato Cl. Ma.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società appellante il 21 ottobre del 2002 presentava domanda per l’autorizzazione all’emissione in atmosfera a ridotto inquinamento, ai sensi del D.P.R., 24 maggio 1988, n. 203, per un impianto di verniciatura elettroforetica di manufatti metallici nel Comune di (omissis) (Benevento), da effettuarsi per conto della società BC. in base ad un contratto quinquennale per la verniciatura dei materiali e nei locali di quest’ultima, in base ad un contratto di locazione dei locali.
Nella domanda per l’autorizzazione la società dichiarava che la propria attività era ascrivibile ai punti 8 e 14 dell’allegato 2 al D.P.R. 25 luglio 1991, per i quantitativi di materie prime utilizzate nel ciclo produttivo, a ridotto inquinamento atmosferico, ai sensi dell’art. 4 comma 2 del D.P.R. 25 luglio 1991; indicava, altresì, l’impiego di prodotti vernicianti per quantità inferiore ai 50 KG al giorno.
Il Comune rilasciava il 5 febbraio 2003 parere favorevole sotto il profilo urbanistico e sanitario e il 21 gennaio 2003 certificato di destinazione urbanistica attestante che l’area oggetto dell’impianto era al di fuori del perimetro urbano delimitato ai sensi della legge n. 765 del 1967.
La Regione Campania (area generale di coordinamento, ecologia, tutela dell’ambiente, disinquinamento, protezione civile, settore provinciale di Benevento) rilasciava l’autorizzazione all’immissione in atmosfera il 17 febbraio 2003 con le prescrizioni del rispetto delle emissioni in base alla normativa vigente.
Peraltro, il Consiglio comunale di Limatola il 20 febbraio 2003 adottava una delibera con cui esprimeva contrarietà alla localizzazione dell’impianto e la disponibilità alla delocalizzazione dell’impianto, volontà successivamente ribadita nella delibera del 28 luglio 2003 in cui aveva altresì qualificato l’area come centro abitato dal punto di vista urbanistico e sanitario.
Nel frattempo, la società, a seguito del rilascio dell’autorizzazione, aveva comunicato al Sindaco la messa in esercizio per il 7 aprile 2013.
Peraltro, il Sindaco, il 3 aprile 2003 diffidava dall’inizio delle attività, per mancanza della licenza di agibilità ex art. 220 e 221 del Testo unico delle leggi sanitarie TULS, in relazione ad alcuni lavori effettuati nell’impianto, certificato poi rilasciato dal Comune il 24 giugno 2003.
Inoltre, anche a seguito di proteste dei cittadini contro l’impianto (che avevano anche impugnato davanti al Tribunale amministrativo regionale della Campania l’autorizzazione del 17 febbraio 2003 con il ricorso n. 5492 del 2003 – in cui la VM. aveva successivamente presentato motivi aggiunti avverso la diffida regionale del 26 giugno 2003- successivamente dichiarato improcedibile con sentenza n. 2213 del 2006) interveniva la Prefettura, che chiedeva sopralluogo all’Agenzia Regionale protezione ambientale Campania – Centro regionale inquinamento atmosferico di Napoli, che lo effettuava il 30 aprile 2003, rilevando, sulla base della documentazione relativa alle sostanze lavorate, che vi sarebbe stata l’emissione anche di solventi organici per cui era necessario uno specifico impianto di abbattimento; pertanto la Commissione tecnica provinciale richiedeva un ulteriore impianto di abbattimento delle emissioni per la emissione di sostanze organiche volatili nell’atmosfera.
Il 20 maggio 2003 la Regione (Area generale di coordinamento, ecologia, tutela dell’ambiente, disinquinamento, protezione civile, settore provinciale di Benevento) sospendeva l’autorizzazione già rilasciata, diffidava dall’inizio dell’attività, richiedeva l’integrazione della documentazione relativa alle schede tecniche dei prodotti utilizzati, alla descrizione dei processi lavorativi e alla planimetrie dello stato dei luoghi.
Il 29 maggio 2003 il tecnico incaricato dalla VM. presentava una relazione in cui confermava l’uso di solventi organici ma con l’utilizzo di un impianto di abbattimento “Ve. Sc.”; veniva, altresì, inviata la documentazione richiesta dalla Regione. Il tecnico incaricato dalla VM. forniva ulteriori chiarimenti anche il 27 giugno e il 18 luglio 2003, in cui confermava l’emissione di solventi organici e faceva riferimento anche ad un impianto con filtri a carboni attivi.
L’11 giugno 2003 il Tribunale amministrativo regionale, nel ricorso (r.g. 5492 del 2003) proposto dai cittadini di Limatola avverso il provvedimento di autorizzazione del 17 febbraio 2003, respingeva la domanda cautelare di sospensione, in relazione alla mancanza di attualità del pregiudizio essendo in corso le ulteriori valutazioni richieste dalla Prefettura e dalla Commissione tecnica provinciale.
Il 26 giugno 2003 la Regione (area generale di coordinamento, ecologia, tutela dell’ambiente, disinquinamento, protezione civile, settore provinciale di Benevento) diffidava dall’avviare l’attività, essendo necessari ulteriori approfondimenti, in relazione a quanto emerso dai vari accertamenti e dalle relazioni del tecnico di parte circa l’emissione di solventi organici. Tale provvedimento veniva impugnato dalla VM. con motivi aggiunti nel ricorso pendente davanti al Tribunale amministrativo regionale della Campania (r.g. 5492 del 2003).
La Commissione tecnica provinciale il 10 luglio 2003 eseguiva una ispezione e, a seguito delle sedute del 16 luglio e 25 luglio, richiedeva nuova documentazione, successivamente prodotta dalla VM. in maniera completa il 2 settembre 2003. A questo punto, il 12 settembre 2003, la Commissione tecnica provinciale riesaminava la domanda ed esprimeva parere favorevole alla autorizzazione con alcune condizioni, in particolare quella espressa dal rappresentante della ASL relativa al rilascio della autorizzazione sanitaria del Sindaco del Comune di (omissis), ai sensi del testo unico delle leggi sanitarie, in quanto attività insalubre di prima classe nel centro abitato.
Con il provvedimento del 16 ottobre 2003, la Regione (area generale di coordinamento, ecologia, tutela dell’ambiente, disinquinamento, protezione civile, settore provinciale di Benevento) sospendeva il procedimento per trenta giorni per l’acquisizione dell’autorizzazione del Sindaco, disponendo, in mancanza la riconvocazione della commissione tecnica provinciale nei dieci giorni successivi.
Il Sindaco con nota del 20 novembre 2003 comunicava che in ordine alla classificazione dell’impianto aveva già chiesto il parere alla ASL di Benevento con nota del 12 marzo 2003 e con ulteriore nota di sollecito del 3 novembre 2003; chiedeva, quindi, alla Regione di invitare l’ARPAC e la ASL al rilascio dei pareri in ordine all’impianto e invitava la ASL di Benevento al rilascio del parere già richiesto dal Comune. La Regione, con nota del 26 novembre 2003, trasmetteva la comunicazione del Comune del 20 novembre 2003 alla ASL e all’ARPAC di Benevento, sollecitando i pareri richiesti per il rilascio dell’autorizzazione.
Successivamente, la ASL e la commissione tecnica provinciale hanno espresso il parere favorevole l’11 dicembre 2003. La Regione sollecitava il parere dell’ARPAC con note del 7 gennaio 2004 e del 27 gennaio 2004.
Nel frattempo, nel settembre 2003, alcuni Sindaci dei comuni della provincia di Caserta avevano presentato un esposto alla Regione -Area generale di coordinamento, ecologia, tutela dell’ambiente, disinquinamento, protezione civile, settore provinciale di Caserta, che a sua volta effettuava un sopralluogo, le cui risultanze venivano trasmesse il 19 gennaio 2004 all’area generale di coordinamento, ecologia, tutela dell’ambiente, disinquinamento, protezione civile, settore provinciale di Benevento, segnalando, altresì, le criticità costituite dalla la prossimità dell’impianto al fiume Volturno.
L’8 ottobre 2003 la società VM. notificava una diffida alla Regione (area generale di coordinamento, ecologia, tutela dell’ambiente, disinquinamento, protezione civile, settore provinciale di Benevento), chiedendo la conclusione del procedimento.
Con ricorso, notificato il 2 gennaio 2004, la VM. agiva in giudizio davanti al Tribunale amministrativo regionale della Campania per l’accertamento dell’obbligo di provvedere.
Con sentenza n. 3037 del 19 marzo 2004 il ricorso è stato accolto con assegnazione del termine di sessanta giorni per la conclusione del procedimento dalla comunicazione e/o notifica della sentenza, notifica avvenuta il 24 marzo 2004.
L’autorizzazione all’emissione in atmosfera veniva dunque emessa dalla Regione l’11 maggio 2004, in assenza del parere ARPAC e comunicata alla VM. con nota del 13 maggio 2004.
Peraltro, a questa data, era già intervenuta la comunicazione del 19 aprile 2004 della BC. relativa alla risoluzione dei contratti in corso relativi alle lavorazioni e alla locazione dei locali in cui la VM. avrebbe dovuto effettuare le lavorazioni, in cui risulta apposta una controfirma per accettazione dalla VM. l’11 maggio 2004.
Il 17 maggio 2005 la VM. notificava atto di citazione davanti al Tribunale di Napoli chiedendo la condanna della Regione Campania al risarcimento del danno da ritardo.
Con sentenza del 26 ottobre 2006 il giudice ordinario adito dichiarava il proprio difetto di giurisdizione; con il ricorso di primo grado, depositato al Tribunale amministrativo della Campania l’11 aprile 2008, la società VM. ha chiesto la condanna della Regione Campania al risarcimento dei danni subiti per il ritardo nel rilascio della nuova autorizzazione e più genericamente per l’attività amministrativa illegittima, quantificando il danno in complessivi circa 3 milioni di euro, per il danno emergente dovuto alle spese per l’avviamento dell’impianto e il successivo smantellamento e per il lucro cessante per la perdita delle possibilità di guadagno essendo sfumata l’iniziativa imprenditoriale.
Con la sentenza n. 2529 del 2011 il Tribunale amministrativo regionale della Campania ha respinto il ricorso, escludendo la colpa dell’amministrazione regionale nel ritardo nella emissione del provvedimento dell’11 maggio 2004, in relazione alla complessità del procedimento amministrativo caratterizzato dalla partecipazione di più amministrazioni.
Con l’atto di appello sono stati formulati i seguenti motivi:
-error in iudicando; travisamento ed erronea qualificazione dei fatti, carente e o insufficiente istruttoria, contraddittorietà ; con tale motivo si contesta sostanzialmente la legittimità della diffida regionale del 26 giugno 2003, in quanto l’emissione in atmosfera anche di solventi organici doveva ritenersi rientrare nella autorizzazione del 17 febbraio 2003, nella cui domanda la VM. aveva dichiarato l’uso di vernici nei limiti di 50 KG al giorno, deducendo, pertanto, il difetto di istruttoria della Regione; si contestano quindi, i pareri, della Commissione tecnica provinciale circa la verifica dei quantitativi di sostanze vernicianti impiegate, che ha compiuto il sopralluogo solo il 10 luglio 2003, successivamente alla diffida regionale; si contesta, altresì, il parere reso dall’ARPAC a seguito del sopralluogo del 30 aprile 2003;
– violazione dell’art. 10 del D.P.R. 203 del 1988, contraddittorietà ed illogicità manifesta della motivazione; in cui deduce la illegittimità della diffida regionale del 26 giugno 2003, in quanto adottata in mancanza di un termine finale di sospensione dell’attività ; deduce, pertanto, che proprio lo stato di incertezza circa i tempi del procedimento avrebbe provocato la cessazione dei rapporti in corso con la BC.;
-error in iudicando; travisamento ed erronea qualificazione dei fatti, carente e o insufficiente istruttoria, contraddittorietà con cui si deduce che il Tribunale avrebbe erroneamente escluso la responsabilità della Regione per la fase procedimentale successiva alla diffida, per la competenza anche di altri soggetti (Commissione tecnica provinciale, Comune, ARPA), in quanto comunque la Regione avrebbe tardato nel dare impulso al procedimento, in particolare rispetto al parere richiesto all’ARPAC solo il 26 novembre 2003, mentre la VM. aveva già inviato un prima diffida alla Regione già l’8 ottobre 2003, per cui era stato anche proposto il giudizio per l’accertamento dell’obbligo di provvedere concluso con una sentenza favorevole dello stesso TAR Campania;
– difetto di motivazione, omessa pronuncia circa un fatto controverso e decisivo per il giudizio, in relazione alla circostanza che comunque la Regione ha successivamente rilasciato l’autorizzazione, con ciò riconoscendo l’arbitrarietà della sospensione, mentre il ritardo avrebbe inequivocabilmente provocato la risoluzione dei contratti da parte della BC..
Si è costituita in giudizio la Regione, che ha contestato la fondatezza dell’appello.
La VM. ha depositato memoria, insistendo nelle proprie argomentazioni difensive in vista dell’udienza pubblica del 28 maggio 2019, alla quale il giudizio è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

In via preliminare ritiene il Collegio di precisare che verrà esaminata la domanda di risarcimento danni da ritardo nell’attività amministrativa. Infatti, se anche nel ricorso di primo grado era contenuto un generico riferimento alla illegittima dell’attività amministrativa, in ogni caso il giudice di primo grado ha qualificato l’azione esercitata come domanda di risarcimento del danno da ritardo (così come del resto aveva fatto il Tribunale civile di Napoli) e non c’è alcuno specifico motivo di appello sul punto.
Nell’atto di appello, invece, oltre a lamentare il ritardo dell’Amministrazione regionale soprattutto nell’attività propulsiva del procedimento, anche di competenza di altri soggetti, si contesta, altresì, nella sostanza anche il provvedimento regionale di diffida del 26 giugno 2003 e comunque l’intera attività di revisione dell’autorizzazione, sostenendo che l’autorizzazione rilasciata il 17 febbraio 2003 fosse già integralmente sufficiente a consentire l’avvio dell’impianto industriale.
Tali contestazioni mosse con i due primi motivi d’appello, relative alla illegittimità del provvedimento regionale del 26 giugno 2003 di diffida dall’avvio dell’attività non possono essere esaminate in questa sede, in quanto non è stata contestata la qualificazione della domanda come riferita esclusivamente al danno da ritardo operata dal giudice di primo grado, mentre le deduzioni relative alla illegittimità dal provvedimento amministrativo del 26 giugno 2003, riguardano una domanda di risarcimento per la illegittimità dell’attività amministrativa (peraltro il provvedimento del 26 giugno 2003 risulta impugnato dalla VM. solo con i motivi aggiunti proposti nel ricorso presentato dai cittadini contro l’autorizzazione del 17 febbraio 2003 e comunque successivamente dichiarato improcedibile dal Tribunale amministrativo della Campania).
Con riferimento alla domanda di risarcimento del danno da ritardo, questa è stata proposta per l’illecito ritardo con cui l’Amministrazione regionale avrebbe rilasciato l’autorizzazione alle emissioni in atmosfera solo l’11 maggio 2004 (e comunicata con nota del 13 maggio 2004), a seguito della diffida del 26 giugno 2003 e della prima autorizzazione del 17 febbraio 2003, provocando un ingente danno, in quanto, alla data dell’11 maggio, i rapporti contrattuali con la società BC. (per la verniciatura e per la locazione dei locali) erano stati risolti dalla BC. con la nota del 19 aprile 2004.
Secondo la ricostruzione difensiva il ritardo sarebbe stato, inoltre, accertato anche dal Tribunale amministrativo regionale della Campania con la sentenza n. 3037 del 19 marzo 2004, che ha accertato l’obbligo di provvedere e assegnato il termine di sessanta giorni per la conclusione del procedimento.
Il giudice di primo grado ha respinto la domanda escludendo la imputabilità del ritardo in capo alla Regione Campania, in ragione della complessa attività istruttoria successiva alla diffida del 26 giugno 2003, anche di competenza di altri apparati amministrativi.
L’appellante contesta la valutazione del giudice di primo grado sostenendo che anche se alcuni segmenti procedimentali erano di competenza di altri apparati amministrativi, in ogni caso l’Amministrazione regionale era l’ente competente al rilascio dell’autorizzazione e comunque sarebbero trascorsi periodi di inerzia tra un passaggio e l’altro; anche rispetto ai solleciti inviati all’ARPAC prima dell’adozione del provvedimento finale, la Regione sarebbe stata in colpevole ritardo avendo fatto trascorrere lunghi periodi di tempo.
Ritiene il Collegio, al fine di decidere la presente controversia, di richiamare i consolidati orientamenti giurisprudenziali di questo Consiglio in materia di risarcimento del danno per la illegittima attività amministrativa e in particolare relativi al danno da ritardo.
In primo luogo, si deve evidenziare che la presente vicenda si è svolta prima della introduzione nell’ordinamento della disciplina espressa dell’art. 2 bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, operata con l’art. 7, comma 1, lett. c), della L. 18 giugno 2009, n. 69, per cui le pubbliche amministrazioni “sono tenute al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento”.
Peraltro già prima di tale disciplina, la giurisprudenza amministrativa aveva ammesso la risarcibilità del danno cagionato dalla violazione dei termini procedimentali (c.d. danno da ritardo) in presenza dell’accertamento dell’illegittimità del silenzio-inadempimento, della conclusione del procedimento con provvedimento favorevole all’interessato, della titolarità in capo a quest’ultimo di interesse pretensivo al conseguimento di un “bene della vita” (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen. 15 settembre 2005, n. 7).
La giurisprudenza è costante nel ritenere, anche in base al dato letterale dell’art. 2 bis, non immediatamente applicabile alla presente fattispecie, ma comunque utile nella vicenda per cui è causa quale ausilio interpretativo, che il risarcimento del danno da ritardo dell’amministrazione nella conclusione del procedimento amministrativo non costituisca un effetto del ritardo in sé e per sé ; infatti l’ingiustizia e la sussistenza stessa del danno non possono in linea di principio presumersi iuris tantum, in meccanica ed esclusiva relazione al ritardo o al silenzio nell’adozione del provvedimento amministrativo, ma il danneggiato deve, ex art. 2697 c.c., provare tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda e, in particolare, sia i presupposti di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale), sia quelli di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante). In definitiva, benché l’art. 2-bis L. n. 241 del 1990 cit., rafforzi la tutela risarcitoria del privato nei confronti della pubblica amministrazione, la domanda deve essere comunque ricondotta nell’alveo dell’art. 2043 c.c. per l’identificazione degli elementi costitutivi della responsabilità (Cons. Stato, Sez. V, 22 settembre 2016, n. 3920; VI, 5 maggio 2016 n. 1768; sez. V, 9 marzo 2015 n. 1182; sez. IV, 22 maggio 2014 n. 2638).
Elementi costitutivi della responsabilità della pubblica amministrazione, sul piano della fattispecie, sono: l’elemento oggettivo consistente nella violazione dei termini procedimentali; l’elemento soggettivo (colpa o dolo); il nesso di causalità materiale o strutturale; il danno ingiusto, inteso come lesione alla posizione di interesse legittimo al rispetto dei predetti termini.
Sul piano delle conseguenze, il fatto lesivo, così come sopra individuato, deve essere collegato, con un nesso di causalità giuridica o funzionale, con i pregiudizi patrimoniali o non patrimoniali lamentati.
Occorre allora verificare la sussistenza dei presupposti di carattere oggettivo (ingiustizia del danno, nesso causale, prova del pregiudizio subito), nonché quelli di carattere soggettivo (dolo o colpa della p.a.), con la precisazione che la valutazione di questi ultimi non può essere fondata soltanto sul dato oggettivo del procrastinarsi del procedimento amministrativo, pur potendo questo costituire un indice significativo, necessitando della dimostrazione che la p.a. sia incorsa in un comportamento negligente, in contrasto con i canoni di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa. In particolare, ai fini della sussistenza di una responsabilità della P.A. causativa di danno da ritardo, la valutazione dell’elemento della colpa non può essere affidata al dato oggettivo del procrastinarsi dell’adozione del provvedimento finale, bensì alla dimostrazione che la p.a. abbia agito con dolo o colpa grave, di guisa che il difettoso funzionamento dell’apparato pubblico sia riconducibile ad un comportamento gravemente negligente od ad una intenzionale volontà di nuocere, in palese contrasto con i canoni di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, di cui all’art. 97 Cost. (Cons. Stato, IV, 4 settembre 2013, n. 4452; Sez. V, 18 giugno 2018, n. 3730).
La sola riscontrata ingiustificata o illegittima inerzia dell’amministrazione o il ritardato esercizio della funzione amministrativa non integra la colpa dell’Amministrazione, dovendo anche accertarsi se l’adozione o la mancata o ritardata adozione del provvedimento amministrativo lesivo sia conseguenza della grave violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede, alle quali deve essere costantemente ispirato l’esercizio della funzione, e si sia verificata in un contesto di fatto ed in un quadro di riferimento normativo tale da palesare la negligenza e l’imperizia degli uffici o degli organi dell’amministrazione ovvero se per converso la predetta violazione sia ascrivibile all’ipotesi dell’errore scusabile, per la ricorrenza di contrasti giurisprudenziali, per l’incertezza del quadro normativo o per la complessità della situazione di fatto (Cons. Stato, V, 9 ottobre 2013, n. 4968; VI, 14 novembre 2014, n. 5600; di recente Sez. IV, 15 gennaio 2019, n. 358). Quella configurata dall’art. 2-bis, comma 1 della legge n. 241 del 1990 viene dunque ricondotta ad una responsabilità per un comportamento scorretto dell’Amministrazione (Ad plenaria n. 5 del 4 maggio 2018) e contrastante con i canoni del buon andamento e dell’imparzialità dell’azione amministrativa.
Applicando tali consolidati orientamenti giurisprudenziali al caso di specie, ritiene il Collegio che non sussistano i presupposti per configurare un colpevole ritardo dell’Amministrazione, in relazione alle concrete circostanze di fatto in cui si è svolto il procedimento.
In punto fatto si deve, in primo luogo, rilevare che l’avvio del procedimento, che ha condotto alla necessità di integrazione della documentazione e alla nuova autorizzazione dell’11 maggio 2003, in cui si è inserita la diffida della Regione del 26 giugno 2003, è stato provocato dalle proteste dei cittadini del Comune, che, non solo, ha portato alla richiesta di chiarimenti e verifiche da parte della Prefettura di Benevento, ma soprattutto si era giuridicamente qualificato con un ricorso al Tribunale amministrativo regionale della Campania (r.g. 5492 del 2003 citato negli atti difensivi dall’appellante, in quanto in questo ricorso aveva impugnato anche la diffida regionale del 26 giugno 2003), che è stato poi definito con una sentenza di improcedibilità proprio in relazione alla sopravvenuta autorizzazione dell’11 maggio 2004 non impugnata. Si deve, altresì, evidenziare che in quel giudizio la domanda cautelare di sospensione dell’autorizzazione del 17 febbraio 2003 presentata dai ricorrenti era stata respinta con ordinanza del l’11 giugno 2003 -depositata nel giudizio di primo grado dalla VM.- proprio in relazione alla mancanza del pregiudizio attuale, essendo l’autorizzazione impugnata oggetto di nuove valutazioni sollecitate dalla Prefettura e dalla Commissione tecnica provinciale.
Infatti, a seguito dell’intervento della Prefettura, era stato effettuato il sopralluogo dei tecnici della ARPAC di Napoli, che nella relazione del 30 aprile 2003, avevano rilevato la mancanza di un idoneo impianto di abbattimento delle emissioni, essendo la autorizzazione rilasciata per un impianto a ridotto inquinamento atmosferico, mentre uno dei prodotti impiegati, contenente il 12% di solvente organico, avrebbe richiesto uno specifico trattamento di abbattimento.
Rispetto a tali circostanze, l’Amministrazione regionale non poteva, dunque, che riaprire il procedimento richiedendo la integrazione dell’impianto secondo quanto rilevato dall’ARPAC, e fatto proprio nei successivi pareri della Commissione tecnica provinciale.
Del resto, l’emissione di solventi organici era confermata nella relazione tecnica di parte del 28 maggio 2003 e anche nei successivi chiarimenti presentati dal tecnico di parte del 27 giugno e del 18 luglio 2003.
Inoltre, la Commissione tecnica provinciale il 10 luglio 2003 eseguiva una ispezione e, a seguito della seduta del 16 luglio 2003 e del 25 luglio, richiedeva nuova documentazione, successivamente prodotta dalla VM. in maniera completa il 2 settembre 2003. Dunque, il 12 settembre 2003, la Commissione tecnica provinciale riesaminava la domanda ed esprimeva parere favorevole alla autorizzazione con alcune condizioni, in particolare quella espressa dal rappresentante della ASL relativa al rilascio della autorizzazione sanitaria del Sindaco, ai sensi del testo unico delle leggi sanitarie, in quanto attività insalubre di prima classe nel centro abitato, provvedimento richiesto al Sindaco dalla Regione con nota del 16 ottobre 2003, con cui era nuovamente sospeso il procedimento.
Su tale segmento procedimentale si inseriva quindi la competenza del Sindaco che il 20 novembre 2003 sollecitava i pareri dell’ARPAC di Benevento e della ASL, con una comunicazione che il 26 novembre 2003 la Regione trasmetteva alla ASL e all’ARPAC.
Mentre la ASL e la commissione tecnica provinciale hanno espresso il parere favorevole l’11 dicembre 2003, l’ARPAC non si esprimeva e la Regione ha sollecitato il parere dell’ARPAC con note del 7 gennaio 2004 e del 27 gennaio 2004.
A questo punto, era però anche pendente il giudizio (ricorso notificato il 2 gennaio 2004) per l’accertamento dell’obbligo di provvedere avviato dalla VM. a seguito della diffida notificata alla Regione l’8 ottobre 2003 (seguita da ulteriori diffide nei giorni successivi) con cui aveva chiesto la sollecita conclusione del procedimento. Con sentenza n. 3037 del 19 marzo 2004 il ricorso è stato accolto con assegnazione del termine di sessanta giorni per la conclusione del procedimento dalla comunicazione e/o notifica della sentenza, e la notifica è avvenuta il 24 marzo 2004.
Ritiene, dunque, il Collegio, che, in relazione alle specifiche circostanze di fatto e al tipo di procedimento svolto dalla Regione, non si possa configurare un comportamento colposo della Amministrazione regionale, inteso nel senso di negligenza e di scorrettezza del procedimento.
L’Amministrazione regionale, infatti, ha, in primo luogo costantemente dato impulso al procedimento richiedendo l’intervento delle altre Amministrazioni coinvolte con tempi che, se non erano quelli previsti per l’originaria iniziativa imprenditoriale, non appaiono espressione di un comportamento negligente o scorretto dell’Amministrazione regionale.
Infatti, bisogna a tal fine considerare non solo la complessità del procedimento, ma soprattutto la molteplicità degli interessi coinvolti, tra cui, quello, assolutamente prevalente nell’ordinamento, alla tutela della salute dei cittadini, la cui cura è affidata in primo luogo ad apparati tecnici come la Azienda sanitaria locale e l’Agenzia per la protezione ambientale.
In particolare rispetto alla fase finale del procedimento, in cui la Regione ha invano atteso il parere dell’ARPAC, si deve, anche rilevare, che l’art. 16 della legge 241 del 1990, nel testo allora vigente, prevedeva, al comma 1, il termine di quarantacinque giorni dal ricevimento della richiesta per i pareri da parte degli organi consultivi delle Amministrazioni pubbliche; prevedeva, altresì, al comma 2 la facoltà dell’amministrazione richiedente di procedere indipendentemente dall’acquisizione del parere; ma al comma 3 escludeva espressamente l’applicazione di tale disciplina “in caso di pareri che debbano essere rilasciati da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica, territoriale e della salute dei cittadini”.
Inoltre, ai sensi dell’art. 17 della medesima legge, nel testo allora vigente, ” ove per disposizione espressa di legge o di regolamento sia previsto che per l’adozione di un provvedimento debbano essere preventivamente acquisite le valutazioni tecniche di organi od enti appositi e tali organi ed enti non provvedano o non rappresentino esigenze istruttorie di competenza dell’amministrazione procedente nei termini prefissati dalla disposizione stessa o, in mancanza, entro novanta giorni dal ricevimento della richiesta, il responsabile del procedimento deve chiedere le suddette valutazioni tecniche ad altri organi dell’amministrazione pubblica o ad enti pubblici che siano dotati di qualificazione e capacità tecnica equipollenti, ovvero ad istituti universitari.
2. La disposizione di cui al comma 1 non si applica in caso di valutazioni che debbano essere prodotte da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale e della salute dei cittadini”.
In presenza di tali disposizioni di legge, la Regione non può dunque ritenersi in colpa per avere atteso il parere dell’ARPAC, amministrazione istituzionalmente preposta alla tutela ambientale e della salute dei cittadini, in base alle funzioni attribuite dalla norma istitutiva della Agenzia nazionale e delle Agenzie regionale (legge 21 gennaio 1994 n. 61 art. 1).
E’ il caso di rammentare, infatti, che sin da tempo risalente, qualificata giurisprudenza amministrativa (ex aliis T.A.R. Pescara- Abruzzo- sentenza 3 ottobre 2012, n. 403 T.A.R. Trentino Alto Adige, sede Trento, 25 marzo 2010, n. 93, T.A.R. Toscana, sez. II, 31 agosto 2010, n. 5145, T.A.R. Liguria sez. II, 15 ottobre 2010, n. 9501, e T.A.R. Umbria, 10 novembre 2011, n. 360) hanno avuto modo di puntualizzare che la immediata applicabilità alla materia ambientale dei principi comunitari “di precauzione e di proporzionalità impone che tutte le decisioni assunte dall’Autorità competente in materia debbano essere assistite da un apparato motivazionale particolarmente rigoroso, che tenga conto di un’attività istruttoria parimenti ineccepibile.”
In ogni caso, la Regione ha anche inviato le richieste di sollecito a distanza rispettivamente di quaranta giorni (tra il 26 novembre 2003 e il 7 gennaio 2004) e di venti giorni nel gennaio 2004.
Per il periodo successivo al gennaio 2004, deve, inoltre, rilevarsi che era in corso il giudizio per l’accertamento dell’obbligo di provvedere (discusso all’udienza del 28 gennaio 2004), che si è concluso con la sentenza del Tribunale amministrativo regionale, pubblicata il 19 marzo 2004, che assegnava il termine di sessanta giorni per provvedere dalla comunicazione e o notificazione della sentenza. Il termine assegnato con la sentenza è stato anche rispettato dall’Amministrazione regionale, che ha in fine adottato il provvedimento autorizzativo, pur in mancanza del parere dell’ARPAC, in un termine inferiore a quello posto dalla sentenza.
Ritiene, dunque, il Collegio che non si possa configurare in capo all’Amministrazione regionale l’elemento soggettivo della responsabilità, non potendo ravvisarsi la negligenza nell’attività procedimentale o la contrarietà ai principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa, in relazione ai vari interessi coinvolti nel procedimento e alla particolare rilevanza degli stessi.
Risulta, anzi, dagli atti di causa la costante attività istruttoria svolta dalla Regione, che, ha portato, comunque, alla conclusione del procedimento in senso favorevole alla società appellante, nonostante le difficoltà venutesi a creare nel contesto circostante a causa delle proteste dei cittadini del Comune di (omissis), degli esposti dei Comuni confinati e delle delibere adottate dal Consiglio comunale di Limatola.
Si deve, anzi, ritenere che le proteste dei cittadini e le contrarietà espresse dal Consiglio comunale di Limatola e dai Sindaci dei Comuni confinanti siano alla fine confluite nel procedimento amministrativo proprio per gli approfondimenti istruttori svolti.
Sotto tale profilo, peraltro, il Collegio non ritiene neppure raggiunta la prova del nesso di causalità tra il danno derivante dalla perdita dei contratti e il ritardo della Regione, in quanto l’attività procedimentale, pur non celerissima, ha comunque consentito il rilascio della nuova autorizzazione ed evitato la decisione del giudizio proposto dai cittadini di Limatola nonché l’ulteriore corso delle delibere del Consiglio comunale.
Inoltre, lo scioglimento dei rapporti contrattuali è intervenuto in prossimità del rilascio del provvedimento autorizzativo, risultando anzi l’accettazione della VM. apposta in data 11 maggio 2004, il medesimo giorno in cui è stato adottato il provvedimento di autorizzazione, anche se successivamente comunicato; mentre la comunicazione della BC. del 19 aprile 2004 è anche successiva alla sentenza del 19 marzo 2004, che aveva ordinato alla Regione di provvedere assegnando il termine di sessanta giorni, in pendenza, dunque, del termine assegnato dal Tribunale amministrativo alla Regione per provvedere.
L’appello è quindi infondato e deve essere respinto con reiezione della domanda risarcitoria proposta in primo grado.
In considerazione della complessità delle circostanze di fatto sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese del presente grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Fabio Taormina – Presidente
Fulvio Rocco – Consigliere
Antonella Manzione – Consigliere
Cecilia Altavista – Consigliere, Estensore
Francesco Guarracino – Consigliere

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