Consiglio di Stato, Sentenza|13 gennaio 2021| n. 420.
Nella nozione di concausa efficiente e determinante di servizio possono farsi rientrare soltanto fatti ed eventi eccedenti le ordinarie condizioni di lavoro, gravosi per intensità e durata, che vanno necessariamente documentati, con esclusione, quindi, delle circostanze e condizioni del tutto generiche, quali inevitabili disagi, fatiche e momenti di stress, che costituiscono fattore di rischio ordinario in relazione alla singola tipologia di prestazione lavorativa.
Sentenza|13 gennaio 2021| n. 420
Data udienza 24 novembre 2020
Integrale
Tag – parola chiave: Infermità – Causa di servizio – Equo indennizzo – Riconoscimento – Cvcs – Parere – Discrezionalità tecnica – Sindacato – Concausa – Nozione – Individuazione
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10363 del 2011, proposto dai signori -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Fa. D’A. ed Or. Ca., elettivamente domiciliati presso il primo in Roma, al viale (…),
contro
il Ministero della difesa, in persona del Ministro in carica pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, pure per legge domiciliato presso la sua sede in Roma, via (…),
per la riforma
della sentenza del T.a.r. per la Campania, sede di Napoli Sezione VI, n-OMISSIS-, resa inter partes, concernente il rigetto di una domanda di equo indennizzo.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della difesa;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 novembre 2020 (tenuta ai sensi dell’art. 84 del d.l. 17 marzo 2020, n. 18, convertito con l. 24 aprile 2020, n. 27, come modificato dall’art. 4 del d.l. 30 aprile 2020, n. 28, convertito con l. 25 giugno 2020, n. 70) il consigliere Giovanni Sabbato;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso n. 1661 del 2008, integrato da motivi aggiunti, proposto innanzi al T.a.r. per la Campania, sede di Napoli, i signori -OMISSIS-, brigadiere dell’Arma dei Carabinieri, avevano chiesto l’annullamento dei seguenti atti:
a) del decreto del Ministro della difesa n. -OMISSIS-, con cui veniva respinta la richiesta di equo indennizzo per le patologie consistenti in “pregressa -OMISSIS- cronica” e in “-OMISSIS-“;
b) del parere del -OMISSIS-reso dal Comitato di verifica per le cause di servizio;
c) del decreto del Ministro della difesa del 24 gennaio 2008 di nuova reiezione dell’istanza (atto, come quelli a seguire, impugnato con ricorso per motivi aggiunti);
d) del parere del -OMISSIS-reso dal Comitato di Verifica per le Cause di servizio;
2. A sostegno dell’impugnativa, i ricorrenti, in qualità di eredi del brigadiere nelle more deceduto, avevano dedotto: l’acritico recepimento del parere sfavorevole del Comitato di verifica, a fronte del contributo di altri organi di segno contrario assunti quanto il dipendente era ancora in vita e quindi sulla base della sottoposizione dello stesso a visita medica; la mancata considerazione delle caratteristiche del servizio svolto per oltre venti anni nell’Arma dei carabinieri; il difetto di motivazione che trasparirebbe dalla stessa identità del suo tenore con quello assunto in altro procedimento ed in riferimento ad altro soggetto.
3. Costituitosi il Ministero della difesa al fine di resistere, il Tribunale adì to Sezione VIII ha respinto il ricorso ed ha compensato le spese di lite.
4. In particolare, il Tribunale ha ritenuto che la motivazione del parere del Comitato di Verifica, verso il quale si appuntano le censure di parte, è assistito da adeguata motivazione e ha riscontrato che “le patologie lamentate hanno origini individuali e costituzionali (quanto alla -OMISSIS- erosiva) e che, inoltre, la patologia -OMISSIS- ha natura -OMISSIS-, per cui le condizioni disagiate del servizio, non dotate di “particolare intensità lesiva” e non “prolungate nel tempo” non possono assurgere a causa efficiente della stessa”; inoltre tale contributo consultivo, in considerazione della particolare competenza tecnica dell’organo che lo ha emesso, non è contraddetto né richiede altri pareri.
5. Avverso tale pronuncia i medesimi ricorrenti hanno interposto appello, notificato il 29 novembre 2011 e depositato il 28 dicembre 2011, lamentando, attraverso un unico complesso motivo di gravame (pagine 8-17), quanto di seguito sintetizzato:
I) il T.a.r., nel respingere la censura del difetto motivazionale, non si sarebbe avveduto che il Comitato di Verifica ha usato una formula stereotipata del tutto identica ad un giudizio reso in un altro procedimento
II) il T.a.r. non si sarebbe adeguatamente soffermato sulla censura con la quale si lamentava che il Ministero avrebbe dovuto dare prevalenza ai (ben tre) precedenti pareri, espressi sulla base di visite mediche rispetto a quello del Comitato di Verifica intervenuto quando il dipendente non era più in vita
III) il T.a.r. non avrebbe tenuto conto, in relazione ad entrambe le patologie diagnostiche al dipendente, delle disagiate condizioni di lavoro, come potrebbe accertarsi a mezzo CTU già richiesta invano in prime cure.
6. Gli appellanti hanno concluso per l’accoglimento dell’appello.
7. In data 2 febbraio 2012, il Ministero della difesa si è costituito in giudizio.
8. In vista della trattazione nel merito del ricorso parte appellata ha svolto difese scritte concludendo per la reiezione dell’opposto gravame.
9. La causa, chiamata per la discussione alla pubblica udienza, svoltasi con modalità da remoto, del 24 novembre 2020, è stata ivi trattenuta in decisione.
11. Come esposto in narrativa, il thema decidendum su cui verte l’appello in esame attiene alla verifica circa i presupposti per il riconoscimento dell’equo indennizzo in favore di un brigadiere dell’Arma dei Carabinieri, in merito al quale, come si dirà, si registra un consolidato orientamento di questo Consiglio che traccia i confini entro i quali può dispiegarsi il sindacato del giudice amministrativo.
11.1 Va invero evidenziato, al riguardo, che il giudizio medico legale afferente alle domande di equo indennizzo si fonda su nozioni scientifiche e su dati di esperienza di carattere tecnico-discrezionale che, in quanto tali, “sono sottratti al sindacato di legittimità del Giudice Amministrativo salvi i casi in cui si ravvisi un’irragionevolezza manifesta o un palese travisamento dei fatti, ovvero quando non sia stata presa in considerazione la sussistenza di circostanze di fatto tali da poter incidere sulla valutazione medica finale” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 13 febbraio 2013, n. 885). Se è vero che il Comitato di verifica, nell’esercizio della discrezionalità tecnica che gli compete, non opera alcuna comparazione tra interesse pubblico primario e secondario – attività, questa, che sarebbe senz’altro insindacabile in sede giudiziale – il sindacato del giudice amministrativo in tale ambito è, sì, di tipo intrinseco, ma limitato ad ipotesi di mancata valutazione di circostanze di fatto ovvero ad irragionevolezza manifesta o palese travisamento dei fatti. Secondo il prevalente orientamento giurisprudenziale, il giudice amministrativo può censurare la sola valutazione che si ponga al di fuori dell’ambito di opinabilità, in quanto il suo apprezzamento, inevitabilmente opinabile, finirebbe per affiancarsi a quello altrettanto opinabile dell’Amministrazione, sostituendolo ed invadendo l’ambito delle attribuzioni riservate alla medesima. Come evidenziato dalla parte appellata, alla stregua del costante orientamento giurisprudenziale in subiecta materia, va ribadito che le valutazioni del C.P.P.O. – in qualità di organo tecnico per il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio dell’infermità o lesione che ha poi assunto la denominazione di Comitato di verifica con il succitato d.P.R. 29 ottobre 2001‚ n. 461 – sono insindacabili se adeguatamente motivate e, soprattutto, se coerenti con le circostanze di fatto emerse nel corso del procedimento.
11.2 Tra l’altro, anche l’esame della documentazione all’uopo prodotta dall’interessato rientra nell’alveo dell’esercizio di un potere di discrezionalità tecnica attribuito alla pubblica Amministrazione, con la conseguenza che il giudice potrà esercitare il proprio sindacato solo in caso di macroscopiche illegittimità, “ferma restando l’impossibilità di sostituire il proprio giudizio a quello dell’Amministrazione procedente” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 23 aprile 2019, n. 2593). Le competenze del Comitato di verifica non possono in alcun modo essere surrogate, soprattutto alla luce del disposto dell’art. 11 del d.P.R. 29 ottobre 2001, n. 461, che fa menzione dei soli pareri di tale organo collegiale per l’accertamento della riconducibilità delle cause di infermità o lesione ad attività lavorativa, non prendendo in considerazione eventuali valutazioni svolte da altri organi, quali il C.M.O., essendo il solo Comitato di verifica preso in considerazione dall’articolato del su menzionato decreto.
11.3 Sotto altro profilo, parte appellante lamenta che il Tribunale sarebbe incorso in errore, ma, di contro, va evidenziato che il giudice amministrativo “non deve accertare la sussistenza di un nesso di causalità tra la patologia insorta ed i fatti di servizio” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 4 settembre 2019, n. 6091), in quanto tale valutazione spetta al predetto Comitato quale organo tecnico munito di speciale competenza tecnica e di variegata composizione professionale. Invero, alla Commissione medica ospedaliera spetta il giudizio diagnostico sulle infermità e lesioni denunciate dal pubblico dipendente e, per il caso che da esse siano residuati postumi invalidanti a carattere permanente, l’indicazione della categoria di menomazioni alle quali essi devono ritenersi ascrivibili mentre al Comitato di verifica sulle cause di servizio spetta il diverso compito di accertare l’esistenza di un nesso causale fra le patologie riscontrate dalla Commissione a carico del pubblico dipendente e l’attività lavorativa da lui svolta (Cons. Stato, sez. V, 28 maggio 2010, n. 3411). Non può darsi, quindi, l’auspicato rilievo al parere favorevole della Commissione medica ospedaliera del 22 novembre 2001, non avendo tale organo competenza ad esprimersi sulla dipendenza da causa di servizio dell’infermità rilevata secondo il paradigma procedimentale scolpito dalla disciplina di riferimento.
11.4 Il giudizio negativo espresso dal Comitato di verifica, alla luce del suo quadro motivazionale e nei limiti del sindacato del giudice amministrativo dianzi rassegnati, risulta immune dai rilievi di parte, in quanto, come correttamente rilevato dal Tribunale amministrativo, non emerge che le condizioni di lavoro che hanno connotato l’attività svolta dall’appellante abbiano potuto quantomeno concorrere nel determinismo della patologia accusata.
11.5 A tal riguardo, parte appellante, descrive alcuni passaggi critici del suo percorso lavorativo, che avrebbero avuto un’efficienza quantomeno concausale nell’innescare il quadro morboso suddescritto, ed in particolare:
– “stress psichici, disagi ambientali, strapazzi fisici, servizi gravosi e disagiati anche notturni, cattiva, sregolata ed irregolare alimentazione”.
Il Collegio non può che condividere la tesi del T.a.r. e cioè che non vi è nessuna prova della esistenza di un nesso causale o concausale, fondato su un elevato grado di probabilità, tra le infermità denunciate e il comportamento tenuto durante il servizio prestato.
Resta fermo che nelle controversie aventi ad oggetto il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio delle infermità denunciate da pubblici dipendenti, anche ai fini della liquidazione dell’equo indennizzo, il sindacato che il giudice della legittimità è legittimato a compiere sulle determinazioni assunte dagli organi tecnici, che si fondano su nozioni scientifiche e su dati di esperienza di carattere tecnico-discrezionale, deve necessariamente intendersi limitato ai soli casi di travisamento dei fatti e di macroscopica illogicità nonché alla verifica della regolarità del procedimento (Cons. Stato, sez. IV, 9 luglio 2012, n. 4049), circostanze che, nel caso di specie, non appaiono sussistere.
11.6 Parte appellante critica l’impugnata pronuncia osservando che il Tribunale avrebbe dovuto prendere in esame, specificatamente, l’attività di servizio svolta dall’interessato per verificare la potenzialità morbigena della stessa in un soggetto predisposto, circostanza questa che non è in grado di escludere il nesso di causalità . Insiste in questa sede d’appello nel ritenere che l’intervento del Comitato non sarebbe assistito da adeguata motivazione presentando una formulazione dal tenore apodittico ed erroneo, in quanto afferma, per quanto attiene all’-OMISSIS- cronica, che la patologia sofferta dall’appellante “non può riconoscersi dipendente da fatti di servizio, trattandosi di patologia dovuta, nel caso di specie, a documentato -OMISSIS-, affezione questa su base individuale e costituzionale riferibile ad incontinenza della valvola cardiale. Pertanto, nel determinismo dell’infermità in servizio prestato, ancorché gravoso, non può aver svolto alcun ruolo, neppure sotto il profilo concausale efficiente e determinante”. In relazione, invece, all’infermità “-OMISSIS-“, il Comitato ha affermato che “non può riconoscersi dipendente da fatti di servizio, trattandosi di affezione prevalentemente a sfondo -OMISSIS-, sull’insorgenza e decorso della quale, nel caso di specie, gli invocati fattori esogeni (servizio disagiato) non possono avere nocivamente influito, neppure sotto il profilo concausale efficiente e determinante, in quanto non dotati di particolare intensità lesiva e non prolungati nel tempo”.
La denunciata apoditticità ed erroneità di tale contributo consultivo sarebbe riconducibile al fatto che, per quanto attiene all’-OMISSIS-, l’incontinenza della valvola cardiale non ha un ruolo preponderante nel determinismo causale, così come l’ulcera duodenale ben potrebbe essere causata da fattori psicogeni innescati da particolare stress lavorativo.
11.7 In realtà, il quadro complessivo della motivazione posta a corredo del parere impugnato lascia agevolmente intendere che il Comitato di verifica, dopo aver ricostruito, in termini generali ed astratti, il novero dei fatti dotati di possibile efficienza causale, distinguendoli a seconda della loro natura endogena o esogena, ha escluso nel caso di specie, opportunamente transitando verso una dimensione di concretezza, la possibile rilevanza causale delle condizioni di lavoro alla luce delle risultanze documentali acquisite. E’ di tutta evidenza che il Comitato di verifica non solo non è incorso in una qualsiasi forma di contraddizione logica, ma si è anche adeguatamente soffermato sulle caratteristiche del servizio espletato dal dipendente escludendo la ricorrenza di qualsiasi relazione anche concausale con l’infermità accertata, di natura nervosa, esprimendo delle valutazioni tecnico-discrezionali, come detto, non sindacabili in questa sede, pena l’indebita sostituzione dell’autorità giurisdizionale a quella amministrativa, tranne nelle ipotesi in cui lo stesso risulti viziato da manifesta irragionevolezza, palese travisamento dei fatti, omessa considerazione di circostanze di fatto tali da poter incidere sulla valutazione medica finale, nonché nell’ipotesi di non correttezza dei criteri tecnici e del procedimento seguito (Cons. Stato, sez. IV, 2 aprile 2019, n. 2169). Il tenore della motivazione che connota il contributo consultivo del Comitato di verifica ed il quadro complessivo della descritta vicenda di causa oltre che della documentazione prodotta in atti consentono di escludere che ricorra una qualsiasi delle suddette ipotesi, in grado di inficiare la legittimità del giudizio negativo espresso dall’organo consultivo competente.
Parte appellante insiste nel ritenere che il servizio espletato dal dipendente, protrattosi per oltre venti anni, sarebbe stato particolarmente gravoso avendolo indotto ad una dieta irregolare ed a stress lavorativo. L’appellante tuttavia si limita a formulare un generico riferimento al “servizio notturno presso la stazione ferroviaria” (cfr. pagina 16 dell’appello) senza quindi fornire alcuna precisa indicazione circa le condizioni di particolare disagio psico-fisico in cui il dipendente si sarebbe trovato per un periodo lavorativo quantomeno significativo. Questo Consiglio ha infatti espresso sul punto un consolidato orientamento, nel senso che “nella nozione di concausa efficiente e determinante di servizio possono farsi rientrare soltanto fatti ed eventi eccedenti le ordinarie condizioni di lavoro, gravosi per intensità e durata, che vanno necessariamente documentati, con esclusione, quindi, delle circostanze e condizioni del tutto generiche, quali inevitabili disagi, fatiche e momenti di stress, che costituiscono fattore di rischio ordinario in relazione alla singola tipologia di prestazione lavorativa” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 1° agosto 2018, n. 4774).
11.8 Parte appellante deduce, altresì, che il T.a.r. non avrebbe bene inteso il tenore delle proprie censure, non avendo affermato un principio di prevalenza del parere del CMO in termini astratti quanto piuttosto evidenziato che il contributo di quest’ultimo sarebbe da preferire perché espresso sulla base di visita medica alla quale il dipendente fu sottoposto, non più possibile ripetere per il suo sopravvenuto decesso. Anche tale rilievo è infondato proprio in considerazione dell’evidenziata differente funzione dei contributi consultivi della CMO e del Comitato, in quanto dopo l’entrata in vigore degli artt. 6, comma 1, e 11, comma 1, d.P.R. n. 461 del 2001, la prima deve effettuare soltanto la diagnosi delle infermità e le loro conseguenze sull’integrità fisica – per la quale, quindi, si rende necessaria la sottoposizione del dipendente a visita medica – mentre la valutazione della riconducibilità all’attività lavorativa delle cause delle infermità rientra esclusivamente nella competenza del Comitato di Verifica per le cause di servizio.
12. Infine, non può trovare accoglimento la richiesta di CTU, articolata in calce al ricorso in appello. Giova evidenziare, al riguardo, che – come ribadito, di recente, da questo Consiglio (sentenza, sez. III, 25 luglio 2019, n. 5267) – la consulenza tecnica, nel processo amministrativo, costituisce non già un mezzo di prova, ma al più di ricerca della prova (c.d. consulenza tecnica percipiente), avente la funzione di fornire al giudice i necessari elementi di valutazione quando la complessità sul piano tecnico-specialistico dei fatti di causa impedisca una compiuta comprensione (c.d. consulenza tecnica deducente), ma non già la funzione di esonerare la parte dagli oneri probatori sulla stessa gravanti. Ne consegue che la richiesta di verificazione o di c.t.u. non può essere assecondata in mancanza di un qualsiasi concreto principio di prova, poiché in tal caso la verificazione o la c.t.u. finisce per avere carattere meramente esplorativo (Cons. Stato, sez. III, 13 gennaio 2016, n. 75).
Di conseguenza, la mancata assunzione di una consulenza tecnica da parte del giudice amministrativo non viola, in astratto, il principio costituzionale del diritto di difesa e dell’effettività della tutela giurisdizionale, come invece parte appellante assume (Cons. Stato, sez. II, 8 maggio 2019, n. 2975).
Soffermandosi sul piano degli elementi fattuali evidenziati dall’appellante, non sussiste ragione alcuna per attivare una nuova ed autonoma valutazione che investa il merito più strettamente tecnico-sanitario della vicenda, e pertanto deve respingersi la richiesta dell’appellante, formulata in questa sede, di ricorso alla c.t.u., la quale, dovendo investire solo la attendibilità delle ragioni addotte dal Comitato di verifica per negare la dipendenza da causa di servizio (giurisprudenza pacifica; v., tra le tante, la sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 8 gennaio 2013, n. 31), può essere ammessa unicamente ove il ricorso fornisca un qualche specifico elemento per ritenere palesemente illogico o palesemente errato il giudizio del Comitato; laddove, invece, come s’è visto, nel caso controverso, a giudizio del Collegio, non sussistono elementi specifici per ritenere palesemente irragionevole la valutazione del Comitato, anche tenuto conto della documentazione versata in atti dal ricorrente per avvalorare la tesi contraria. Questa Sezione, in una vicenda analoga, si è espressa nei medesimi termini, osservando che “In sede di riconoscimento della dipendenza dell’infermità da causa di servizio, la possibilità di procedere ad una consulenza tecnica d’ufficio non può estendersi sino a determinare e legittimare una sostituzione del giudice alle valutazioni compiute dall’amministrazione tramite il proprio Comitato di Verifica per cui il giudice può disporla solo per verificare specifici e concreti aspetti che rimangono in dubbio e che un’ulteriore perizia sia in grado di chiarire efficacemente, nonostante il tempo trascorso” (cfr. sentenza, sez. II, 8 maggio 2019, n. 2975).
13. In conclusione, l’appello è infondato e deve essere respinto.
14. Il Collegio ritiene sussistano eccezionali motivi, stante la particolarità della vicenda di causa e dei sottesi interessi, per compensare le spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n. r.g. 10363/2011), lo respinge.
Spese del presente grado di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’art. 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all’art. 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’art. 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.
Così deciso dalla Seconda Sezione del Consiglio di Stato, con sede in Roma, nella Camera di Consiglio del giorno 24 novembre 2020, convocata con modalità da remoto e con la contemporanea e continuativa presenza dei magistrati:
Giulio Castriota Scanderbeg – Presidente
Giovanni Sabbato – Consigliere, Estensore
Francesco Frigida – Consigliere
Cecilia Altavista – Consigliere
Francesco Guarracino – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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