Corte di Cassazione, sezione lavoro civile,Sentenza 17 giugno 2019, n. 16174.
La massima estrapolata:
L’art. 485, comma 6, d.lgs. n. 297 del 1994, che consente il riconoscimento del servizio non di ruolo prestato senza demerito e con il possesso del titolo di studio prescritto, é applicabile all’insegnamento su posto di sostegno anche se svolto in assenza del titolo di specializzazione, perché l’art. 7, comma 2, della legge n. 124 del 1999, che in tal senso si esprime, non ha carattere innovativo ed ha solo reso esplicito un precetto già desumibile dalla disciplina dettata dal predetto d.lgs.
Sentenza 17 giugno 2019, n. 16174
Data udienza 17 aprile 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE LAVORO
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. NAPOLETANO Giuseppe – Presidente
Dott. TORRICE Amelia – rel. Consigliere
Dott. TRIA Lucia – Consigliere
Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – Consigliere
Dott. MAROTTA Caterina – Consigliere
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso 1249/2017 proposto da:
MINISTERO DELL’ISTRUZIONE, DELL’UNIVERSITA’ E DELLA RICERCA, C.F. (OMISSIS), in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia in ROMA, ALLA VIA DEI PORTOGHESI 12, ope legis;
– ricorrente –
contro
(OMISSIS), elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), rappresentata e difesa dall’avvocato (OMISSIS);
– controricorrente –
avverso la sentenza n. 216/2016 della CORTE D’APPELLO di CAGLIARI, depositata il 08/07/2016, R.G.N. 416/2014;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 17/04/2019 dal Consigliere Dott. AMELIA TORRICE;
udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. CELESTE Alberto, che ha concluso per: il rigetto del ricorso.
FATTI DI CAUSA
1. La Corte d’Appello di Cagliari, con la sentenza indicata in epigrafe, ha confermato la sentenza del giudice di primo grado che aveva accolto le domande proposte da (OMISSIS) nei confronti del Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca, volte all’accertamento della illegittimita’ del provvedimento che aveva disposto il recupero dell’indebito conseguito alla rideterminazione dell’anzianita’ di servizio, alla condanna del Ministero alla restituzione degli importi corrispondenti alle “eventuali” decurtazioni operate dall’aprile del 2012 sino alla data della sentenza e alla declaratoria di irripetibilita’ delle somme percepite da essa ricorrente dal 1.9.2002 al 31.8.2011.
2. A fondamento della domanda la (OMISSIS) aveva allegato che: era stata assunta in qualita’ di docente con contratto a tempo indeterminato con decorrenza giuridica dal 1.9.2000 e con decorrenza economica dal 1.9.2001; alla data di conferma in ruolo (1.9.2002) le era stato attribuito il trattamento economico corrispondente all’anzianita’ di servizio di due anni di ruolo e di nove anni di servizio di “preruolo”; con decreto del 26.4.2011 la anzianita’ era stata rideterminata con riconoscimento del solo periodo (due anni) di ruolo e con successivo decreto l’anzianita’ di servizio era stata nuovamente rideterminata in due anni di ruolo e in cinque anni di “preruolo; in data 9.3.2012 le era stata comunicata la domanda di restituzione delle retribuzioni nella somma sino ad allora corrisposta e con successiva comunicazione l’indebito era stato domandato con riguardo alla minor somma corrispondente al provvedimento di rideterminazione della anzianita’ pari a due anni di ruolo e a cinque anni di preruolo.
3. La Corte territoriale, per quanto oggi rileva, ha ritenuto applicabile alla fattispecie dedotta in giudizio la disposizione contenuta della L. 3 maggio 1999, n. 124, articolo 7, comma 2, sul rilievo che tale disposizione, non dichiarata retroattiva, doveva essere letta nel suo “contenuto sostanziale” e alla luce dell’intero contesto normativo costituito dalla L. n. 104 del 1999, articoli 2 e 7 (“recte” 124) ed ha osservato che dell’articolo 7, comma 2, stabilisce, per il caso delle supplenze, la totale equipollenza tra titolo specifico per la docenza di sostegno e titolo per l’ammissione al concorso.
4. Essa ha aggiunto che l’interpretazione sistematica della disposizione consente di escludere che possano verificarsi disparita’ di trattamento e violazioni del precetto di cui all’articolo 3 Cost., osservando che, se viene stabilita per legge un’equipollenza sostanziale, che opera a parita’ di caratteristiche del titolo, non e’ possibile differenziare tra servizi prestati prima e servizi prestati dopo l’entrata in vigore della L. n. 124 del 1999, ed ha escluso che l’articolo 7, comma 2, attribuisce un trattamento di miglior favore destinato in quanto tale ad operare soltanto per il futuro.
5. La Corte ha concluso che l’articolo 7, comma 2, disciplinava la fattispecie dedotta in giudizio perche’ la (OMISSIS) era in possesso del titolo per l’ammissione al concorso ordinario a cattedre con conseguente valutabilita’ del titolo anche ai sensi e ai fini dell’articolo 485 del T.U..
6. Avverso questa sentenza il Ministero dell’Istruzione, Universita’ e Ricerca ha proposto ricorso per cassazione affidato ad un unico motivo al quale ha resistito con controricorso (OMISSIS).
RAGIONI DELLA DECISIONE
7. Con l’unico motivo il ricorrente denuncia, ai sensi dell’articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3, violazione e falsa applicazione del Decreto Legge n. 370 del 1970, articolo 3, in combinato disposto con il Decreto Legislativo n. 297 del 1994, articolo 485, L. n. 104 del 1992, articolo 14, comma 2, L. n. 124 del 1999, articolo 7, comma 2 e dell’articolo 11 preleggi.
8. Invocando i principi affermati dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 5243 del 2007 ed il parere reso dal Consiglio di Stato n. 14 del 2004, il ricorrente assume che il sistema normativo in vigore prima dell’intervento della L. n. 124 del 1999, consentiva la valutazione del servizio “preruolo” su posti di sostegno soltanto se tale servizio era stato prestato nel possesso del titolo di specializzazione e che tanto attesta il carattere innovativo della disposizione contenuta nella L. n. 124 del 1999, articolo 7, comma 2 e, ad un tempo, esclude che alla medesima possa attribuirsi valore meramente ricognitivo e natura di norma di interpretazione autentica.
9. Il ricorso e’ infondato.
10. Il diritto all’integrazione scolastica dell’alunno con disabilita’, che trova il suo fondamento costituzionale negli articoli 2, 3, 30, 34 e 38, comma 3, della Carta fondamentale (Corte Cost. n. 215/1987), ha ispirato gli interventi legislativi con i quali, a partire dagli anni âEuroËœ70, e’ stato superato il principio della necessaria separazione, dagli altri alunni, degli alunni affetti da handicap, principio che stava alla base dell’istituzione di scuole speciali e di classi differenziali (Regio Decreto n. 577 del 1928; L. n. 1859 del 1962; L. n. 444 del 1968).
11. Il legislatore ordinario ha progressivamente “aperto” le classi cosiddette comuni alla frequenza da parte dei disabili (Decreto Legge n. 5 del 1971; L. n. 517 del 1977) ed il diritto ha trovato definitiva consacrazione nella L. n. 104 del 1992, che ha individuato nell’attivita’ di sostegno svolta da insegnanti specializzati lo strumento principale per la realizzazione dell’integrazione.
12. Ai sensi della richiamata L. n. 104 del 1992, articolo 13, comma 6, i docenti di sostegno assumono la contitolarita’ delle sezioni e delle classi nelle quali operano e partecipano alla programmazione educativa e didattica in tutte le sedi collegiali nelle quali l’attivita’ si svolge, sicche’ e’ stato sottolineato dalla dottrina che gli stessi costituiscono una risorsa per l’intera comunita’ didattica e non costituiscono “una protesi” dell’alunno disabile, in quanto l’integrazione scolastica si realizza anche sul piano della funzione docente.
13. I medesimi principi che ispirano la normativa in tema di disabilita’ sono stati posti alla base della disciplina dettata dal Testo Unico n. 297 del 1994 che, all’articolo 127, ha ribadito che i docenti di sostegno: fanno parte integrante dell’organico di circolo; assumono la contitolarita’ delle classi in cui operano; programmano ed attuano progetti educativi personalizzati per gli alunni disabili ma partecipano anche a tutte le attivita’ di competenza dei consigli di classe, di interclasse e dei collegi dei docenti.
14. L’articolo 127, comma 2, prevede che, dopo un periodo minimo di assegnazione al ruolo dei docenti di sostegno, gli insegnanti possono chiedere il trasferimento nei ruoli comuni ed il comma 4 stabilisce che “l’utilizzazione in posti di sostegno di docenti privi dei prescritti titoli di specializzazione e’ consentita, nei modi previsti dall’articolo 455, unicamente qualora manchino docenti di ruolo o non di ruolo specializzati”.
15. Il diritto di precedenza riconosciuto, nell’assegnazione a posti di sostegno, agli insegnanti in possesso del titolo di specializzazione e’ ribadito dall’articolo 319, comma 5, che, quanto alla natura ed alla disciplina del titolo stesso, richiama l’articolo 325 del T.U., a norma del quale “Il personale direttivo e docente preposto alle scuole per non vedenti e per sordomuti, alle scuole con particolari finalita’ ed alle sezioni e classi delle scuole comuni che accolgono alunni portatori di handicap deve essere fornito – fino all’applicazione della L. 19 novembre 1990, n. 341, articolo 9 – di apposito titolo di specializzazione da conseguire al termine di un corso teorico-pratico di durata biennale presso scuole o istituti riconosciuti dal Ministero della pubblica istruzione. I programmi del predetto corso sono approvati con decreto del Ministro della pubblica istruzione, sentito il Consiglio nazionale della pubblica istruzione. 2. Al predetto corso sono ammessi coloro che siano in possesso dei requisiti prescritti per l’accesso ai posti di ruolo a cui si riferisce la specializzazione. 3. Sono validi altresi’ quali titoli di specializzazione i titoli conseguiti in base a norme vigenti prima della data di entrata in vigore del Decreto del Presidente della Repubblica 31 ottobre 1975, n. 970, anche se il loro conseguimento abbia avuto luogo dopo tale data, purche’ a seguito di corsi indetti prima della data medesima”.
16. Alle modalita’ di assegnazione del personale docente ai posti di sostegno e’ dedicato anche l’articolo 481 del T.U., secondo cui va data priorita’ agli insegnanti in possesso del titolo di specializzazione e, fra questi, a quelli di ruolo rispetto a quelli non di ruolo, di modo che l’utilizzazione di personale privo del titolo e’ possibile, ma solo a condizione che i posti disponibili non possano essere tutti coperti dai docenti specializzati.
17. Il quadro normativo sopra richiamato, che delinea le peculiarita’ proprie dell’attivita’ di sostegno nell’ambito della funzione docente, va tenuto presente nella soluzione della questione qui controversa, che verte sulla riconoscibilita’ del servizio non di ruolo prestato su posti di sostegno da insegnante privo del titolo di specializzazione in anni scolastici antecedenti all’entrata in vigore della L. n. 124 del 1999.
18. Il legislatore del Testo Unico del 1994, nel disciplinare il riconoscimento del servizio agli effetti della carriera, ha sostanzialmente riprodotto la disposizione gia’ dettata dalla L. n. 370 del 1970, articolo 3, ed ha previsto, all’articolo 485, che i servizi non di ruolo sono riconosciuti, nei limiti previsti dallo stesso decreto, ” purche’ prestati senza demerito e con il possesso, ove richiesto, del titolo di studio prescritto o comunque riconosciuto valido per effetto di apposito provvedimento legislativo”.
19. Il Decreto Legislativo n. 297 del 1994, non contiene, quanto alla ricostruzione della carriera, alcuna normativa specifica per gli insegnanti di sostegno, normativa che, invece, e’ stata dettata dalla L. n. 124 del 1999, articolo 7, comma 2, secondo cui “il servizio di insegnamento su posti di sostegno, prestato dai docenti non di ruolo o con rapporto di lavoro a tempo determinato in possesso del titolo di studio richiesto per l’ammissione agli esami di concorso a cattedra per l’insegnamento di una delle discipline previste dal rispettivo ordine e grado di scuola, e’ valido anche ai fini del riconoscimento del servizio di cui all’articolo 485 del testo unico”.
20. Il comma 1 della stessa disposizione disciplina le modalita’ di partecipazione degli insegnanti in possesso del titolo di specializzazione di cui al Decreto del Presidente della Repubblica n. 970 del 1975, alla sessione riservata di esami prevista dall’articolo 2 della legge ed aggiunge, poi, che “nelle operazioni di nomina in ruolo sui posti di sostegno nelle scuole di ogni ordine e grado e’ data la priorita’ al personale in possesso del titolo di specializzazione conseguito ai sensi del citato Decreto del Presidente della Repubblica n. 970 del 1975”.
21. Nell’interpretare le norme che vengono specificamente qui in rilievo la giurisprudenza amministrativa ha espresso orientamenti difformi. Da un lato si e’ sottolineato che il Decreto Legislativo n. 297 del 1994, articolo 485, condiziona il riconoscimento del servizio non di ruolo al possesso del solo “titolo di studio”, ossia del “diploma di scuola secondaria o di laurea che esprime la complessiva preparazione culturale richiesta dalla legge per accedere ad una determinata classe docenza” (C.d.S. I parere 11.2.2009 n. 3056/05). Si e’ fatto leva: sul tenore letterale della disposizione; sulla natura della specializzazione, che costituisce un titolo di precedenza e non un requisito imprescindibile per la prestazione dell’attivita’ di sostegno; sul rilievo che il titolo di specializzazione non abilita all’accesso ad alcuna classe di insegnamento, ma si correla alle particolari esigenze di forme di attivita’ didattiche polivalenti (C.d.S. n. 4140/2009; n. 5398/2008; n. 5032/2008; n. 4306/2007; n. 2344/2006; n. 5459/2005). Si e’, quindi, evidenziato che la L. n. 124 del 1999, articolo 7, comma 2, non ha natura innovativa, avendo il legislatore recepito, con valenza chiarificatrice, un’interpretazione che gia’ era emersa nella giurisprudenza amministrativa, optando per la tesi piu’ rispettosa del tenore letterale dell’articolo 485 (TAR Brescia n. 536/2012).
22. Altro orientamento, invece, ha ritenuto che, seppure in via generale, il titolo di studio, nella dizione utilizzata dalla L. n. 370 del 1970, articolo 3 e dal Decreto Legislativo n. 297 del 1994, articolo 485, debba essere individuato in quello richiamato dalle disposizioni vigenti per l’abilitazione all’insegnamento, tuttavia per gli insegnanti di sostegno il requisito minimo richiesto dal legislatore ai fini del riconoscimento del servizio deve intendersi comprensivo della specializzazione, perche’ solo quest’ultima attesta la presenza di quella specifica preparazione culturale richiesta per l’attivita’ da prestare nell’interesse degli alunni portatori di handicap (C.d.S. n. 13585/2014; n. 5243/2007; n. 3828/2006; n. 1840/2004; n. 937/2003; n. 3779/2000). Sulla base di detta premessa le pronunce richiamate hanno riconosciuto natura innovativa alla disposizione dettata dalla L. n. 124 del 1999, articolo 7, comma 2, della quale, valorizzando anche il parere reso dall’adunanza n. 14 del 20.4.2004 del Consiglio di Stato, Commissione speciale pubblico impiego, hanno limitato l’applicazione ai servizi non di ruolo prestati, in assenza del titolo di specializzazione, negli anni successivi all’entrata in vigore della nuova normativa.
23. Questa Corte ritiene non condivisibili gli argomenti posti a fondamento della tesi piu’ restrittiva, perche’ gli stessi, oltre a mortificare il tenore letterale della disposizione normativa, prescindono dalla valutazione complessiva della disciplina dettata per l’insegnamento in posti di sostegno, i cui aspetti salienti sono stati evidenziati al punto 2.1.
24. Il legislatore del Testo Unico ha ben chiara la distinzione fra titolo di studio e titolo di specializzazione, distinzione sulla quale e’ fondata la disciplina dettata dagli articoli 402 e 403, in relazione ai requisiti necessari per essere ammessi ai concorsi banditi per l’assegnazione di cattedre di insegnamento nelle scuole di ogni ordine e grado. In particolare, mentre l’articolo 402, richiede il possesso del solo titolo di studio, l’articolo 403 stabilisce che “Per i concorsi a cattedre o a posti di insegnamento nelle scuole aventi particolari finalita’, in aggiunta ai titoli di studio di cui all’articolo 402 e’ richiesto il titolo di specializzazione”.
25. L’articolo 485, quindi, nella parte in cui richiede, ai fini del riconoscimento del servizio non di ruolo, il possesso del solo titolo di studio, esprime una precisa scelta del legislatore di considerare unicamente quest’ultimo come condizione imprescindibile ai fini della ricostruzione della carriera, scelta che per quanto attiene all’insegnamento di sostegno risulta in linea con l’intero impianto della normativa. Quest’ultima, si e’ detto, nel disciplinare le modalita’ di assegnazione delle cattedre in posti di sostegno, non richiede quale requisito necessario il possesso del titolo di specializzazione, perche’ consente, sia pure in via residuale, di assegnare alle stesse docenti, di ruolo o non di ruolo, privi del titolo specializzante, che costituisce, pertanto, un mero titolo di precedenza.
26. La valorizzazione del solo possesso del titolo di studio trova la sua ratio anche nella particolarita’ della funzione docente affidata all’insegnante di sostegno il quale, si e’ gia’ rimarcato, assume la contitolarita’ dell’intera classe e partecipa alle attivita’ didattiche e di programmazione che coinvolgono la totalita’ degli studenti, sicche’ si trova a svolgere contemporaneamente sia funzioni specificamente finalizzate all’integrazione scolastica del disabile, sia attivita’ che trascendono il rapporto insegnante di sostegno/persona affetta da disabilita’ e coinvolgono l’intera comunita’ scolastica. E’ pacifico che per gli insegnanti che svolgono unicamente dette ultime funzioni il servizio non di ruolo e’ riconosciuto sulla base del solo possesso del titolo di studio, sicche’, evidentemente, l’articolo 485 esprime anche la volonta’ del legislatore di non differenziare rispetto a questi ultimi gli insegnanti di sostegno che, seppure non in possesso del diploma di specializzazione, a pieno titolo assumono la contitolarita’ della classe alla quale sono assegnati.
27. Non si puo’, pertanto, riconoscere natura innovativa alla L. n. 124 del 1999, articolo 7, comma 2, perche’ la norma, seppure non qualificabile di interpretazione autentica, ha solo reso esplicito e chiarito un principio gia’ desumibile dal precedente quadro normativo.
28. Al riguardo si deve osservare che non e’ impedita al legislatore la produzione di una norma che, sia pure senza vincolare per il passato l’interprete e senza fare esplicito riferimento alla esegesi di una data disposizione, “produca fra le sue conseguenze, in virtu’ dell’unita’ ed organicita’ dell’ordinamento giuridico, anche quella di chiarire il significato di detta disposizione”. (Cass. n. 2289/1974).
29. L’interprete, quindi, all’esito di una comparazione fra il quadro normativo previgente e quello modificato, ben puo’ escludere il carattere innovativo della disposizione e ritenere che il precetto, reso esplicito, fosse gia’ desumibile dalla precedente disciplina (in tal senso in motivazione Cass. S.U. n. 18353/2014).
30. D’altro canto, la tesi che dal carattere innovativo della L. n. 124 del 1999, articolo 7, comma 2, fa discendere la riconoscibilita’ del servizio non di ruolo solo se prestato, in assenza di specializzazione, negli anni scolastici successivi all’entrata in vigore della legge, finisce per introdurre una disparita’ di trattamento fra situazioni che non presentano alcun profilo di diversita’ quanto all’aspetto che le qualifica, ossia l’essere l’attivita’ resa in difetto del titolo specializzante. Nella scelta fra le due opzioni interpretative deve, allora, essere preferita quella che non espone la norma al sospetto di incostituzionalita’ perche’ l’obbligo del giudice di addivenire ad un’interpretazione conforme alla Costituzione si arresta e cede il passo all’incidente di legittimita’ solo qualora l’interpretazione stessa “sia incompatibile con il disposto letterale della disposizione e si riveli del tutto eccentrica e bizzarra, anche alla luce del contesto normativo ove la disposizione si colloca” (Corte Cost. n. 36/2016), evenienze, queste, che certo non ricorrono nella fattispecie.
31. In via conclusiva, deve affermarsi il principio di diritto che segue “il Decreto Legislativo n. 297 del 1994, articolo 485, comma 6, che consente il riconoscimento del servizio non di ruolo prestato senza demerito e con il possesso del titolo di studio prescritto, e’ applicabile all’insegnamento su posto di sostegno anche se svolto in assenza del titolo – di specializzazione, perche’ la L. n. 124 del 1999, articolo 7, comma 2, che in tal senso si esprime, non ha carattere innovativo ed ha solo reso esplicito un precetto gia’ desumibile dalla disciplina dettata dal T.U.”.
32. Il ricorso va, pertanto, rigettato in quanto la Corte territoriale ha deciso la causa in applicazione del principio di diritto innanzi affermato.
33. Avuto riguardo alla complessita’ della questione ed ai contrasti giurisprudenziali che si sono formati nell’ambito della giurisdizione del giudice amministrativo, le spese del giudizio di legittimita’ vanno compensate.
34. Pur a fronte della infondatezza del ricorso, non sussistono le condizioni richieste dal Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 quater, nel testo introdotto dalla L. n. 228 del 2012, articolo 1, comma 17, per il versamento di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, perche’ la norma non puo’ trovare applicazione nei confronti delle Amministrazioni dello Stato che, mediante il meccanismo della prenotazione a debito, sono esentate dal pagamento delle imposte e tasse che gravano sul processo (Cass. 17361/2017).
P.Q.M.
La Corte:
Rigetta il ricorso.
Dichiara compensate le spese del giudizio di legittimita’.
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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