Consiglio di Stato, sezione sesta, Sentenza 17 dicembre 2018, n. 7103.

La massima estrapolata:

Nel caso di mancato rispetto dell’ art. 35, L. n. 47 del 1985, le modifiche effettuate sine titulo impongono di considerare nel suo insieme abusivo il manufatto per come è stato complessivamente realizzato, nonché di respingere l’istanza di condono, ormai riguardante un manufatto sostanzialmente non più esistente.

Sentenza 17 dicembre 2018, n. 7103

Data udienza 31 maggio 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8536 del 2015, proposto dalla società Im. Ma. Ma., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Fr. D’O., Fe. Ca. e Gi. Pr., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primi due dei suindicati difensori in Roma, via (…),
contro
Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Lu. D’O. ed An. Ma., dell’Avvocatura comunale, presso la cui sede è elettivamente domiciliato in Roma, via (…);
nei confronti
dell’Ente regionale Roma Natura, in persona del rappresentante legale pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede è domiciliato per legge in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. I-quater, 14 marzo 2015 n. 4191, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Vista la costituzione in giudizio del Comune appellato e i documenti prodotti;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Ente regionale Roma Natura;
Vista la nomina dei nuovi difensori per la parte appellante;
Esaminate le ulteriori memorie con documenti depositate;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 31 maggio 2018 il Cons. Stefano Toschei e uditi per le parti gli avvocati Fe. Ca., Fr. D’O. ed Um. Ga., quest’ultimo su delega dell’avvocato An. Ma., nonché l’avvocato dello Stato An. Fe.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con ricorso in appello la Società Im. Ma. Ma. S.r.l. ha chiesto a questo Consiglio la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. I-quater, 14 marzo 2015 n. 4191, con la quale è stato respinto il ricorso (R.G. n. 8915/2014) proposto ai fini dell’annullamento del provvedimento 3 aprile 2004, n. 138, adottato nei confronti della predetta società dal Comune di Roma Capitale e recante l’ordine di demolizione di opere abusive e di ripristino dello stato dei luoghi.
2. – La documentazione prodotta in giudizio dalle parti controvertenti in sede di appello (nonché nel giudizio di primo grado) consente di ricostruire la vicenda contenziosa come segue:
– la Società Im. Ma. Ma. S.r.l. ha riferito che l’area del territorio comunale ove si trova via (omissis) ha ospitato a lungo interventi edilizi di modesta entità ed opere per un utilizzo turistico ricreativo (campi sportivi), comunque senza interventi realizzativi “fuori terra”, fino a quando in epoca antecedente il 31 dicembre 1993 è stata destinata a parcheggio autoveicoli della Vi. Ca. di Ma. Ma. (struttura dedicata alla ricezione turistica nonché a ricevimenti e convegni);
– con riferimento alle suindicate attività edilizie e di utilizzo del territorio, la società Im. Ma. Ma. S.r.l. ebbe a presentare nel 1994 domanda di condono edilizio, allo stato non ancora definita. Per esattezza la società ha presentato due istanze di concessione in sanatoria, la prima prot. n. 86/187044 del 18 settembre 1986 e la seconda, prot. n. 00/1956 del 25 novembre 1994. Quest’ultima istanza ha avuto ad oggetto, in particolare, la realizzazione di un parcheggio limitrofo alla Vi. Ca. di Ma. Ma.;
– nel 2003, in seguito a movimenti franosi che avevano interessato l’area in questione, sulla stessa venivano avviati interventi di consolidamento con infissione di pali cementizi nel suolo ed interrati;
– all’esito di un sopralluogo nell’area di cui sopra, gli agenti della polizia municipale intervenuti redassero un verbale nel quale davano rilievo alla realizzazione di un nuovo parcheggio;
– deducendo che le nuove opere non fossero destinate a realizzare un nuovo parcheggio, ma a consolidare il terreno ove insisteva il parcheggio preesistente, la odierna società appellante prospettò agli uffici comunali, anche con produzione documentale (aerofotogrammetrie ed altri documenti), che gli agenti intervenuti nel corso del sopralluogo avevano travisato l’oggetto dell’intervento di consolidamento e non avevano colto che le opere per l’utilizzo dell’area a parcheggio erano già quelle rispetto alle quali era stata presentata domanda di condono edilizio nel 1994;
– lamenta la società odierna appellante che, nonostante i chiarimenti forniti, il 20 luglio 2004 le veniva notificata la determinazione 3 aprile 2004, n. 138, recante l’ordine di demolizione delle opere realizzate sine titulo nell’area in questione, sia per la mancanza di specifico titolo edilizio comunale sia per la mancata acquisizione del preventivo nulla osta dell’Ente Roma Natura e della preventiva autorizzazione della Regione Lazio ex art. 151 d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490;
– nell’atto ingiuntivo si legge che la demolizione doveva riguardare opere realizzate in assenza del titolo abilitativo in area in zona (omissis) di rilevante interesse naturalistico, paesaggistico e culturale, in seno alla riserva di Mo. Ma. istituita dalla l.r. n. 29/1997 soggetta a vincolo ex art. 146, lett. f), d.lgs. 490/1999 e relative ad un'”area di mq. 602 circa, interessata da lavori di realizzazione di un presunto parcheggio, consistenti nella messa in opera di una armatura in carpenteria con rete elettrosaldata e tavole in legno, palificazione del terreno con n. 99 pali in cemento armato infissi nel suolo”.
3. – Da qui la proposizione del ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con il quale la società Im. Ma. Ma. contestava la legittimità del provvedimento di demolizione adottato nei suoi confronti, perché affetto da evidenti vizi perché la società immobiliare non è proprietaria dell’area, né responsabile dell’abuso, ma soprattutto perché “i lavori sanzionati sarebbero stati indotti dalla necessità di consolidamento della scarpata, con realizzazione di un nuovo impianto fognante in luogo del pregresso danneggiato dalla franosità del terreno, e sarebbero comunque compatibili con la disciplina urbanistica dell’area de qua” rappresentando poi “di avere presentato, all’Ente regionale Roma Natura, istanza di nulla osta per la concessione in sanatoria relativamente alle opere in contestazione” (così per quanto riportato testualmente alle pagg. 2 e 3 della sentenza di primo grado).
Nel corso del processo di primo grado, in data 14 marzo 2005, l’Ente Roma natura rilasciava il nulla osta di propria competenza.
Il ricorso veniva però respinto dal Tribunale amministrativo regionale in quanto:
a) in primo luogo l’asserita estraneità al titolo proprietario ed alla responsabilità per la realizzazione delle opere edilizie protestata dalla società immobiliare va esclusa, sia perché non adeguatamente provata sia perché si pone in evidente contraddizione con la presentazione delle istanze per l’ottenimento di titoli in sanatoria presentate dalla medesima società con riferimento all’area fatta oggetto della ingiunzione a demolire impugnata;
b) sotto altro versante non risulta che sia stata rilasciata una concessione in sanatoria per le opere oggetto di ingiunzione demolitoria e quindi l’asserita compatibilità delle stesse con la disciplina urbanistica relativa all’area costituisce circostanza irrilevante ai fini della legittimità dell’impugnata ordinanza di demolizione;
c) d’altronde l’intervento edilizio concerne un’area soggetta a vincolo ex art. 146, lett. f), d.lgs. 490/99 e non è stato preceduto dal rilascio del necessario nulla osta da parte dell’organo tecnico competente e della conseguente autorizzazione da parte della Regione Lazio ai sensi dell’art. 151, comma 2, dello stesso d.lgs. 490/99.
Ferma la valutazione in termini di congruità della motivazione recata dal provvedimento impugnato, si palesano non condivisibili, per il giudice di primo grado, gli argomenti spesi dalla società immobiliare in ordine all’asserita necessità di intervento manutentivo, da cui le opere sanzionate avrebbero tratto origine, “non essendo in dubbio che anche gli interventi di manutenzione straordinaria (rectius, di rifacimento del sistema fognario con realizzazione nell’area sovrastante di un vero e proprio parcheggio) debbano essere assistiti da titolo abilitativo edilizio nonché dall’autorizzazione paesaggistica, trattandosi di area soggetta alla relativa disciplina vincolistica” (così, testualmente, alla pag. 4 della sentenza appellata).
4. – La sentenza n. 4191/2015 del TAR Lazio è stata fatta oggetto di appello da parte della società Im. Ma. Ma..
La appellante ne sostiene la erroneità in quanto:
a) il provvedimento fatto oggetto di domanda di annullamento in occasione del giudizio di primo grado è affetto da vizio di eccesso di potere, non potendo gli uffici comunali sostenere che il parcheggio costituisse una nuova opera, dal momento che era stato già realizzato, tanto da costituire oggetto di domanda di rilascio di condono edilizio nel 1994 (istanza del 25 novembre 1994, prot. n. 1956), dovendosi invece confermare che le nuove opere realizzande nel preesistente parcheggio consistevano in un intervento di consolidamento del terreno sottostante l’area, interessato (come è emerso dalla perizia di parte depositata nel corso del giudizio di primo grado) da elevata franosità e frequenti smottamenti. Pare dunque potersi affermare, ad avviso della società appellante, che l’amministrazione, attraverso il provvedimento di ingiunzione a demolire, non persegua l’interesse pubblico che invece è coltivato dalla società immobiliare con l’intervento di consolidamento dell’area;
b) proprio in ragione di tale ultima riflessione, si presenta del tutto illogico disporre e far eseguire un provvedimento di demolizione di opere di consolidamento di un’area, protetta per evidenti ragioni di interesse paesaggistico, naturalistico e culturale, soggetta a fenomeni di smottamento e frane del terreno
c) il giudice di primo grado è poi incorso nel vizio logico di volere ritenere correttamente adottato il provvedimento di demolizione sulla scorta della mancata adozione di provvedimenti di sanatoria edilizia, nonostante fossero ancora pendenti i relativi procedimenti e senza avere tenuto conto che comunque, nel frattempo, era stato rilasciato il nulla osta da parte dell’ente Roma Natura. Il giudice di prime cure avrebbe dovuto attendere il termine dei procedimenti avviati con le istanze di condono prima di decidere la controversia, tenuto anche conto che la società immobiliare non aveva potuto chiedere il titolo abilitativo a realizzare le opere di consolidamento proprio perché stava attendendo di ottenere il rilascio del condono edilizio che avrebbe costituito il titolo originario alla realizzazione del parcheggio.
Riferisce poi la società appellante che “anche Roma Capitale, con i pareri prot. n. 147665 e n. 147663 del 16/9/2015, ha ritenuto conforme con gli interessi pubblici e la disciplina edilizio-urbanistica le opere realizzate dalla società “Im. Ma. Ma. s.r.l. (…)”, sicché “(…) non si vede sulla base di quale motivo potrebbe negarsi il rilascio di (eventualmente necessari) titoli edilizi in sanatoria, anche considerando – come già più volte chiarito – che le realizzate opere non hanno fatto altro che tutelare maggiormente l’area e dunque gli interessi paesistici e culturali che l’amministrazione dovrebbe perseguire” (così, testualmente, a pag. 11 dell’atto di appello).
Da qui la richiesta di riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale.
5. – Nel corso del processo di appello si è costituita Roma Capitale, contestando la fondatezza dei motivi di gravame proposti nei confronti della sentenza di primo grado e ribadendo la legittimità della determinazione dirigenziale di ingiunzione a demolire, ed ha chiesto la reiezione dell’appello, depositando ulteriore documentazione (in particolare relativa al processo penale che ha coinvolto i rappresentanti legali della società con riferimento alla veridicità delle dichiarazioni rese nei procedimenti di condono edilizio rispetto all’epoca di realizzazione delle opere).
Nello specifico, con memoria, ribadiva la difesa comunale come il provvedimento di ingiunzione a demolire trae la propria necessità dalla circostanza che la società immobiliare “non si è limitata esclusivamente alla sostituzione del vecchio impianto fognario, ma si è spinta oltre con la realizzazione di un parcheggio in cemento armato, in completa assenza di titolo abilitativo” (così, testualmente, a pag. 3 della memoria della difesa comunale depositata il 14 aprile 2016).
Si è costituito altresì, con il patrocinio dell’Avvocatura generale dello Stato, l’Ente regionale Roma Natura.
In disparte la sostituzione del difensore della società appellante, quest’ultima nel corso del processo in grado di appello ha depositato una copia dell’istanza di annullamento in autotutela presentata agli uffici comunale allo scopo di ottenere il ritiro in sede amministrativa della determinazione dirigenziale di ingiunzione a demolire impugnata in primo grado, nonché una querela di falso con riferimento all’affermazione, contenuta nel predetto provvedimento dirigenziale, con la quale si puntualizza che le opere riguardano la realizzazione di un nuovo parcheggio, nonostante che, nell’istanza di condono edilizio presentata nel 1994, sia stata chiesta la sanatoria di “due piazzali a parcheggio preesistenti lungo il viale di accesso”.
Nella memoria conclusiva la società appellante ribadiva tale passaggio rilevante al fine di confermare la illegittimità del provvedimento sanzionatorio edilizio impugnato in primo grado e la erroneità della sentenza del giudice di prime cure che tale evidente illegittimità ha ritenuto di non cogliere.
6. – Preso atto del contenuto di tutti gli atti depositati nei due giudizi il Collegio non può che ritenere l’appello infondato, dovendo quindi confermare l’esito del giudizio di primo grado.
Punto centrale dell’appello è costituito dalla circostanza, prima ancora di fatto che di diritto, secondo la quale le opere edilizie ritenute abusive – ad avviso dell’appellante – non solo sarebbero necessarie, ma riguarderebbero un parcheggio già esistente, di talché l’averle considerate relative alla realizzazione di un nuovo parcheggio – nella motivazione dell’atto impugnati in primo grado – renderebbe ipso facto illegittima tale determinazione dirigenziale.
Ritiene invece il Collegio che dalla documentazione acquisita emerge con chiarezza che le opere, benché ritenute ‘soggettivamentè indispensabili ed urgenti dalla società immobiliare oggi appellante, risultano realizzate senza che fosse stata avanzata alcuna preventiva richiesta di rilascio di titolo abilitativo – per quelle opere – ai competenti uffici comunali.
E’ altrettanto comprovato che l’intervento costruttivo in questione ha riguardato l’infissione nel terreno di “99 pali in cemento armato infissi nel suolo, di cui 94 nel perimetro dell’area e 5 al suo centro (…)” con “funzione statica dovendo evitare lo slittamento del piazzale verso il basso” (così la perizia trasmessa agli uffici dell’Ente Roma Natura – ed acquisiti da questi in data 2 agosto 2004 – per ottenere il nulla osta dopo l’adozione della determinazione dirigenziale di ingiunzione).
La perizia presentata all’Ente Roma Natura descrive le seguenti specificità dell’intervento costruttivo, oltre alla infissione dei 99 pali:
– i lavori hanno riguardato la messa in opera di un’armatura da carpenteria con rete elettrosaldata e tavole di legno, su cui è stata realizzata la gettata di cemento per il consolidamento del piazzale;
– posto che nell’area insisteva anche il vecchio impianto fognante, realizzato a servizio della Casina, l’intervento ha anche riguardato la realizzazione di un nuovo impianto fognante a sostituzione di quello originario e la pavimentazione dell’area del piazzale, per evitare – secondo quanto riferito – il ripetersi degli smottamenti.
Nella perizia si concludeva che gli interventi realizzativi dovevano essere classificati nell’ambito della categoria delle “opere di manutenzione straordinaria, su un impianto fognario preesistente, e di consolidamento dell’area del piazzale, tramite una gettata di cemento e la messa in opera di pali di sostegno che contrastano la franosità del terreno” (così ancora nella perizia del 2004).
7. – Orbene, da quanto testé evidenziato emerge che nessun titolo abilitativo a costruire – neppure per opere di manutenzione straordinaria – è stato acquisito dalla società immobiliare prima della realizzazione degli interventi.
Ciò è stato giustificato dalla società con la circostanza che il titolo abilitativo alla realizzazione del parcheggio preesistente, sulla cui area sono stati eseguiti i nuovi interventi costruttivi e di consolidamento, non si era ancora perfezionato a causa del ritardo con il quale gli uffici comunali mantenevano ancora pendente il procedimento di rilascio del titolo a sanatoria, avviato per il tramite della presentazione dell’istanza di condono nel 1994.
Va premesso che, per il caso in cui una istanza di condono non risulti ancora stata definita in sede amministrativa, si applica l’art. 35 della legge n. 47 del 1985 (come richiamata dalle successive leggi sul condono), il quale ha disciplinato il procedimento per il rilascio di un titolo abilitativo, individuando i relativi limiti sostanziali.
Come ha evidenziato questo Consiglio (Sez. IV, 5 dicembre 2018, n. 6893), nel caso di mancato rispetto del medesimo art. 35 le modifiche effettuate sine titulo impongono di considerare nel suo insieme abusivo il manufatto per come è stato complessivamente realizzato, nonché di respingere l’istanza di condono, ormai riguardante un manufatto sostanzialmente non più esistente (tanto che, nel caso di accoglimento dell’originaria istanza di condono nel frattempo modificato sine titulo, va annullato lo stesso provvedimento di condono illegittimamente rilasciato).
In altri termini, in base ai principi generali e anche in base al richiamato art. 35, non sono giustificati interventi edilizi sine titulo (successivi rispetto alla richiesta di condono seppur risalente nel tempo), effettuati senza avere previamente acquisito il necessario e corrispondente titolo abilitativo, il cui rilascio, peraltro, è consentito esclusivamente nei casi previsti dal richiamato art. 35.
In particolare, con riferimento alla realizzazione di parcheggi, questo Consiglio più volte ha rilevato che la sistemazione di un’area a parcheggio aumenta il carico urbanistico e richiede il previo rilascio del permesso di costruire.
La trasformazione in piazzale, in particolare in parcheggio con un fondo stradale in qualche modo stabile, di un terreno precedentemente aperto, con modifica tendenzialmente non reversibile dello stato dei luoghi, aumenta il carico urbanistico, comporta una modifica del territorio e costituisce quindi nuova opera, da assentire con il titolo edilizio maggiore (cfr., in tal senso, Cons. Stato, Sez. VI, 6 febbraio 2018, n. 753, e Sez. IV, 12 settembre 2007, n. 4831, in tema di generica realizzazione di un piazzale, nonché Sez. IV, 10 ottobre 2007, n. 5035, su una fattispecie di trasformazione di un agrumeto in parcheggio mediante posa di ghiaia sul terreno): tale principio si applica anche quando, rispetto all’originario piano di campagna, vi siano state in tempi diversi le opere che abbiano progressivamente modificato lo stato dei luoghi.
Nel caso di specie, da quanto si desume dalla relazione tecnica di parte depositata in entrambi i gradi di giudizio e dalla rappresentazione fotografica dei luoghi allegata, emerge con evidenza che l’area era inizialmente ‘vuotà, quando è stata adibita a piazzale di parcheggio (con la trasformazione oggetto della domanda di condono edilizio del 1994) e proprio in quell’area si assisteva alla ulteriore trasformazione in un parcheggio con intervento di opere (99 pali di cemento armato interrati), rispetto alla quale nessun titolo abilitativo è stato preventivamente richiesto, per come sarebbe stato necessario, anche perché si sarebbe dovuta valutare l’accoglibilità della relativa istanza.
Peraltro è incontestato che – per di più – l’area sia gravata da vincolo e quindi la realizzazione senza titolo di interventi edilizi di qualsiasi natura non siano consentiti dalla normativa di settore.
8. Per le ragioni che precedono, l’appello va respinto e va confermata la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. I-quater, 14 marzo 2015 n. 4191, che ha respinti il ricorso proposto (n. R.g. 8915/2004) in primo grado.
Le spese seguono la soccombenza, ai sensi dell’art. 91 c.p.c., per come richiamato espressamente dall’art. 26, comma 1, c.p.a., che possono liquidarsi, per il presente grado di giudizio, a carico della società Im. Ma. Ma. S.r.l. ed in favore del Comune di Roma Capitale, nella misura complessiva di Euro 3.000,00 (euro tremila/00) oltre accessori come per legge.
Le spese possono invece compensarsi con riferimento all’Ente Regionale Roma Natura.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello n. R.g. 8536/2015, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. I-quater, 14 marzo 2015 n. 4191, che ha respinto il ricorso n. 8915/2004, proposto in primo grado.
Condanna la società Im. Ma. Ma. S.r.l., in persona del rappresentante legale pro tempore, a rifondere le spese del grado di appello in favore di Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, nella misura complessiva di Euro 3.000,00 (euro tremila/00) oltre accessori come per legge.
Spese compensate tra le altre parti nel presente giudizio di appello.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del giorno 31 maggio 2018, con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti – Presidente
Silvestro Maria Russo – Consigliere
Marco Buricelli – Consigliere
Francesco Mele – Consigliere
Stefano Toschei – Consigliere, Estensore

Avv. Renato D’Isa