Corte di Cassazione, sezione I, sentenza 2 agosto 2012, n. 13903. Nell’appalto di opere pubbliche il conto finale costituisce la sede idonea per l’iscrizione delle sole riserve relative a fatti che, in quanto sopravvenuti dopo il completamento dei lavori e dopo la chiusura del registro di contabilità

Svolgimento del processo

1. — L’Impresa C.G.M. – Costruzioni Generali Meridionali S.r.l. convenne in giudizio il Comune di Sant’Andrea Apostolo dello Ionio e l’Agenzia per la Promozione dello Sviluppo del Mezzogiorno, chiedendone la condanna al pagamento del corrispettivo dei lavori di completamento della rete idrica e fognante del predetto Comune, ad essa affidati con licitazione privata del 23 giugno 1981.

Premesso che nel corso dei lavori, originariamente commissionati per un importo di Lire 81.306.985, era stata redatta una perizia di variarne e suppletiva, approvata dalla Cassa per il Mezzogiorno in qualità di ente finanziatore dell’opera e seguita dalla sottoscrizione di un nuovo contralto per un importo di Lire 292.504.331, la società attrice espose di aver iscritto negli atti contabili quattro riserve, in virtù delle quali il corrispettivo si era accresciuto a Lire 401.967.741.

1.1. – Il giudizio, dichiarato interrotto a seguito della cessazione dell’Agenzia per la Promozione dello Sviluppo del Mezzogiorno, fu riassunto nei confronti del Ministero dei lavori pubblici.

1.2. – Con sentenza del 24 marzo 2003,, il Tribunale di Catanzaro accolse parzialmente la domanda proposta nei confronti del Ministero condannandolo al pagamento della somma di Lire 186.517.284 (pari ad Euro 96.240,00), oltre interessi ai sensi degli artt. 38 e 39 del capitolato generale d’appalto per le opere finanziate dalla Cassa per il Mezzogiorno, detratto l’importo eventualmente corrisposto nelle more del giudizio.

2. – L’impugnazione proposta dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti è stata rigettata dalla Corte d’Appello di Catanzaro, che, con sentenza del 25 ottobre 2010, ha rigettato anche l’appello incidentale proposto dall’Impresa.

A fondamento della decisione, la Corte ha innanzitutto confermato l’esclusione della responsabilità del Comune, osservando che la responsabilità del Ministero, non contestata da quest’ultimo, era stata affermata in base al rilievo che le riserve formulate dall’attrice erano state tempestivamente iscritte e confermate nello stato finale dei lavori, sottoscritto anteriormente all’atto del 18 dicembre 1989 con cui l’opera era stata trasferita dalla Cassa per il Mezzogiorno all’Agenzia per la Promozione dello Sviluppo del Mezzogiorno, il quale poneva a carico di quest’ultima gli oneri connessi a riserve iscritte negli atti contabili anteriormente al trasferimento.

Quanto ai maggiori oneri connessi alla sospensione dei lavori, oggetto della riserva n. 1, ha ritenuto indimostrate le censure sollevate dal Ministero in ordine all’imputabilità dei ritardi che avevano determinato il blocco dei lavori, confermando inoltre la correttezza del metodo di liquidazione adottato dal c.t.u., il quale, premesso che l’impresa si era dichiarata disponibile a farsi carico di tali oneri per sei mesi e che nel corso del rapporto erano state redatte due perizie suppletive, aveva determinato il danno da indennizzare tenendo conto di un ritardo di quarantasei mesi, non contestato, e di un importo dei lavori pari a quello previsto dall’ultimo atto di sottomissione sottoscritto dalle parti il 6 settembre 1985.

La Corte ha ritenuto altresì giustificato il mancato riconoscimento degli oneri per maggior vincolo capitali e fideiussioni, non avendo l’Impresa dimostrato le spese sostenute al primo titolo e rientrando quelle relative al secondo nelle spese generali già riconosciute; ha confermate l’efficacia vincolante dei nuovi prezzi previsti dall’atto di sottomissione nei confronti del Ministero, rilevando che dal contratto stipulato il 30 ottobre 1987, relativo all’affidamento dei lavori previsti dalla perizia suppletiva, non emergeva alcun elemento contrario, ed aggiungendo che con nota del 26 gennaio 1983 il Ministero aveva riconosciuto che la Cassa per il Mezzogiorno aveva proceduto unilateralmente alla correzione dei prezzi senza motivarne la riduzione, in contrasto con quanto previsto dagli artt. 21 e 22 del regio decreto 25 maggio 1895, n. 350.

In ordine alla riserva n. 2. avente ad oggetto i compensi per categorie di lavori contabilizzate nel primo stato di avanzamento, la Corte ha infine rilevato che quest’ultimo era stato firmato senza riserve dall’Impresa, mentre, quanto alla riserva n. 4, riguardante i compensi per maggiori prestazioni in economia, ha rilevato che la stessa era stata iscritta nello stato finale dei lavori e non nel registro di contabilità.

3. – Avverso la predetta sentenza il Ministero propone ricorso per cassazione, articolato in due motivi. Resistono con controricorso il Comune e l’Impresa C.G.M., proponendo ricorsi incidentali, articolati ciascuno in lue motivi ed illustrati anche con memorie.

Motivi della decisione

1. – Con il primo, complesso, motivo del ricorso principale il Ministero denuncia l’erroneità e la contraddittorietà della motivazione circa un fatto controverso e decisivo per il giudizio, censurando la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto che la sentenza di primo grado fosse stata appellata limitatamente alla liquidazione del risarcimento, laddove tale questione era stata sollevata soltanto in via subordinata, avendo l’appello ad oggetto in via principale l’affermazione della responsabilità di esso ricorrente.

Sostiene inoltre che, nell’accertamento di tale responsabilità, la Corte d’Appello non si è attenuta all’interpretazione letterale dell’atto di trasferimento dell’opera all’Agenzia per la Promozione dello Sviluppo del Mezzogiorno, che escludeva la responsabilità di esso ricorrente per fatti imputabili ad altri soggetti, ed ha omesso di considerare che il ritardo nell’esecuzione dei lavori era imputabile a fattori estranei all’ente finanziatore, e segnatamente alla necessità di redigere una perizia suppletiva, alla gestione di oneri non coperti dall’originario finanziamento ed al ritardo nella stipula dell’atto di sottomissione tra il Comune e l’Impresa.

Premesso infine (che in ogni caso l’Impresa non aveva diritto agl’importi ad essa riconosciuti, in quanto aveva accettato la sospensione, dichiarando di non richiedere altre somme, invece di chiedere la risoluzione del contratto, il Ministero contesta la liquidazione dei relativi oneri, affermando che la stessa avrebbe dovuto essere effettuata sulla base dell’organizzazione di cantiere effettivamente impiegata, e non già di quella determinata alla stregua del valore dei lavori indicato nell’atto di sottomissione.

1.1. – Il motivo è inammissibile nella parte riflettente l’errata individuazione dell’oggetto e dei limiti del gravame, essendosi l’Amministrazione limitata, nel censurare l’interpretazione dell’atto di appello, a riportarne testualmente il contenuto nel ricorso, ribadendo di aver impugnato la sentenza di primo grado non solo nella parte avente ad oggetto la liquidazione del danno, ma anche in quella riguardante l’affermazione della sua responsabilità, senza però indicare le contraddizioni o i vizi logici nei quali sarebbe incorsa la Corte territoriali.

L’individuazione dell’ampiezza e del contenuto della domanda giudiziale costituisce infatti un accertamento di fatto, risolato al giudice di merito e censurabile in sede di legittimità esclusivamente por inosservanza dei criteri ermeneutici o per incongruenza o illogicità della motivazione, la cui deduzione postula che la parte non si limiti a contrapporre la propria interpretazione a quella emergente dalla sentenza impugnata, ma indichi specificamente le regole ermeneutiche violate o i vizi logico-giuridici del ragionamento seguito dal giudice di merito; in mancanza di tale indicazione, l’impugnazione si risolve nella richiesta di una rivisitazione dell’apprezzamento compiuto nella sentenza impugnata, non consentito a questa Corte, alla quale non è conferito il potere di riesaminare il merito della controversia, ma solo quello di controllare, sotto il profilo logico-formale e della correttezza giuridica, le argomentazioni svolte dal giudice di merito (cfr, Cass., Sez. lav., 23 maggio 2007, n. 12052; 8 agosto 2006, n. 17947; 6 febbraio 2006, n. 2467; Cass., Sez. I, 7 marzo 2007, n. 5274).

1.2. – Resta pertanto precluso l’esame delle argomentazioni concernenti l’individuazione delle cause del ritardo nell’esecuzione dei lavori, che, in quanto volte a mettere in discussione la sentenza impugnata, nella parie in cui ha escluso l’obbligo del Comune di far fronte alle obbligazioni derivanti dai contratto di appalto, per effetto dell’accollo da parte dell’Agenzia per la Promozione dello Sviluppo del Mezzogiorno, attengono all’accertamento della responsabilità esclusiva del Ministero, irrevocabilmente riconosciuta dalla sentenza di primo grado.

1.3. – Il motivo è altresì inammissibile nella parte riflettente l’errato riconoscimento in favore dell’Impresa dei maggiori oneri derivanti dalla sospensione dei lavori, in relazione all’avvenuta accettazione di tale provvedimento da parte dell’appaltatrice, trattandosi di una questione coinvolgente un accertamento di fatto, che (fatta eccezione per un fugace accenno alla disponibilità dell’Impresa a farsi carico dei relativi oneri per sei mesi, tenuta in conto ai fini della liquidazione dell’importo dovuto) non risulta trattata nella sentenza impugnata, e non può quindi trovare ingresso in questa sede, non avendo il ricorrente allegato l’avvenuta deduzione della stessa nel giudizio di merito, con l’indicazione degli atti nei quali è stata sollevata, al fine di consentire a questa Corte di controllare la veridicità della relativa asserzione, prima di procedere all’esame della censura (cfr. ex plurimis Cass., Sez. III, 30 marzo 2009, n. 5070; Cass., Sez. lav., 28 luglio 2008, n. 20518; Cass., Sez. I, 1 marzo 2007, n. 4843).

1.4. – È invece fondata la censura riguardante il metodo adottato per la liquidazione dei predetti oneri, avendo la Corte d’Appello recepito la valutazione del c.t.u. nominato nel corso del giudizio, il quale, come si evince dalla sentenza impugnata, aveva precisato di aver assunto, quale base di calcolo, non già l’importo originario dell’appalto, pari a Lire 81.306.985, né quello delle due perizie suppletive approvate nel corso dei lavori, complessivamente pari a Lire 303.188.562, ma quello di Lire 292.504.331, corrispondente alla somma prevista, al netto del ribasso d’asta, dall’ultimo atto di sottomissione, sottoscritto il 6 settembre 1985.

Al riguardo, occorre richiamare l’art. 14 del d.P.R. 16 luglio 1962, n. 1063 (dettato per gli appalti di opere pubbliche di competenza del Ministero dei lavori pubblici, ma applicabile anche a quelli riguardanti opere finanziate dalla Cassa per il Mezzogiorno, ai sensi dell’art. 8 della legge 10 agosto 1950. n 646: cfr. Cass., Sez. I, 10 agosto 2007, n. 17631; 19 febbraio 2000 n. 915; 21 giugno 1999, n. 6230), il quale, nell’attribuire all’Amministrazione connettenti, la facoltà di ordinare, durante l’esecuzione dei lavori, un aumento o una diminuzione delle opere contemplate dal contratto di appalto, prevede che, in presenza ci variazioni non superiori ad un quinto dell’importo originariamente convenuto, all’appaltatore non spetti indennità alcuna, rimettendo all’appaltatore, in caso di superamento del predetto limite, la scelta tra la prosecuzione dei lavori agli originari prezzi contrattuali, la risoluzione del contratto, con il diritto al pagamento dei lavori eseguiti, valutati ai prezzi contrattuali, e la realizzazione delle ulteriori opere a condizioni diverse da lui proposte, in ordine alle quali l’Amministrazione deve rendere note le proprie determinazioni entro un breve termine la facoltà di sciogliersi dal vincolo contrattuale o di proporre nuove condizioni, riconosciuta all’appaltatore nell’ipotesi in cui le variazioni eccedano un quinto dell’importo del contratto, rende evidente che, fino alla sottoscrizione dell’atto di sottomissione, il quale integra un nuovo ed autonomo contratto modificativo del precedente, egli non è obbligato a realizzare le opere previste dalla perizia di variante, essendo tenuto all’esecuzione di maggiori lavori esclusivamente nei limiti del quirite l’obbligo (cfr. Cass., Sez. 1, 18 settembre 2003, n. 13734; 7 luglio 2004. n. 12416; 8 settembre 2003, n. 13068; 14 giugno 2000, n. 8094).

Non può pertanto condividersi il ragionamento seguito dalla Corte d’Appello ai fini della liquidazione degli oneri derivanti dalla sospensione, non apparendo corretto, sotto il profilo logico-giuridico, correlare i predetti oneri al mantenimento dell’organizzazione di cantiere necessaria per la realizzazione celle opere previste dalle perizie di variante, in riferimento ad un periodo di tempo nel quale non era configurabile un obbligo dell’Impresa di eseguire i nuovi lavori, non essendo stato ancora sottoscritto il relativo atto di sottomissione.

2. – È altresì fondato il secondo motivo, con cui il Ministero deduce la violazione o la falsa applicazione degli artt. 21 e 22 del regio decreto n. 350 del 1895, censurando la sentenza impugnata nella parte in cui ha commisurato i compensi riconosciuti all’Impresa ai nuovi prezzi concordati nell’atto di sottomissione, senza considerare che gli stessi, risultando superiori alle disposizioni di spesa coperte dagli stanziamenti precedentemente approvati, non erano vincolanti nei confronti della Cassa per il Mezzogiorno; quest’ultima, infatti, nell’approvare la perizia suppletiva, aveva indicato nuovi prezzi con delibera del 9 luglio 1986, che, in quanto richiamata nel contratto stipulato il 30 gennaio 1987, doveva ritenersi accettata dall’Impresa.

2.1. – Preso atto che con la citata delibera la Cassa per il Mezzogiorno aveva proceduto alla riduzione dei prezzi concordati dalle parti nell’atto di sottomissione, la sentenza impugnata ha riportato testualmente le osservazioni svolte al riguardo dal c.t.u., secondo cui tale riduzione era stata disposta unilateralmente ed immotivatamente, in violazione degli artt. 21 e 22 cit.. A tali, conclusioni il c.t.u. era peraltro pervenuto sulla base di una ricostruzione del procedimento di formazione dell’accordo sui nuovi prezzi, che, oltre ad apparire lacunosa, non coincide p con quella emergente dalle predette disposizioni: pur riconoscendo che l’accordo era sottoposto all’approvazione dell’ente finanziatore, egli aveva infatti conferito rilevanza esclusiva alla necessità che i nuovi prezzi fossero discussi tra il direttore dei lavori e l’appaltatrice ed assoggettati al parere dell’ingegnere capo, in tal modo trascurando la natura discrezionale del provvedimento e riducendone la funzione ad una mera presa d’atto del consenso formatosi tra le parti o della valutazione espressa dall’organo tecnico, della quale non aveva neppure precisato l’esito.

Le norme in esame, invece, prevedendo la possibilità che l’appaltatore non accetti i nuovi prezzi approvati dall’Amministrazione, presuppongono chiaramente la possibilità che quest’ultima, in sede di approvazione, provveda unilateralmente alla determinazione dei prezzi, qualora non sia intervenuto un accordo tra l’appaltatore ed il direttore dei lavori o intenda discostarsi da tale accordo, anche alla luce del parere dell’ingegnere capo; in tal caso, l’art. 22 cit. attribuisce all’Amministrazione la facoltà d’ingiungere l’esecuzione dei lavori sulla base dei prezzi approvati, che saranno provvisoriamente immessi nella contabilità, consentendo però all’appaltatore di promuovere, entro trenta giorni, la risoluzione della controversia nei modi previsti dal contratto, e prevedendo espressamente che, decorso il predetto termine senza che sia stato proposto il reclamo, i prezzi s’intendono definitivamente accettati. Per effetto di tale disciplina, volta ad evitare che il contrasto insorto relativamente ai prezzi da applicare ai lavori originariamente non previsti possa impedire o ritardare la realizzazione dell’opera, l’accordo raggiunto tra l’appaltatore ed il direttore dei lavori non spiega efficacia vincolante fino a che non intervenga l’approvazione, in mancanza della quale trovano applicazione i prezzi unilateralmente fissati dall’Amministrazione; il provvedimento dalla stessa adottato spiega a sua volta efficacia provvisoria in attesa della risoluzione della controversia, la cui instaurazione è peraltro rimessa all’iniziativa dell’appaltatore; l’inerzia di quest’ultimo è poi equiparata dalla legge ad un’accettazione, che comporta il consolidamento della predetta efficacia, con la conseguente esclusione della possibilità di far riferimento ai prezzi concordati con il direttore dei lavori.

Nella specie, pertanto, l’accordo raggiunto tra l’Impresa ed il direttore dei lavori non era sufficiente a giustificare l’applicazione dei prezzi tra gli stessi convenuti, essendo pacifico che tale accordo non aveva riportato l’approvazione dell’Amministrazione, la quale aveva provveduto unilateralmente alla fissazione dei nuovi prezzi; non essendo stato poi dedotto che tale determinazione fosse stata oggetto di contestazione da parte dell’Impresa, la Corte di merito avrebbe dovuto far riferimento, nella determinazione del corrispettivo dovuto per gli oneri conseguenti alla sospensione dei lavori, ai prezzi risultanti dalla delibera citata.

3. – Con il primo motivo del ricorso incidentale, l’Impresa C.G.M. lamenta la violazione e l’errata applicazione degli artt. 54 e 64 del regio decreto n. 350 del 1895, censurando la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto che il riconoscimento degli oneri per maggiori prestazioni in economia fosse precluso dalla tardiva formulazione della relativa riserva. Premesso che si trattava di partite di lavori non contabilizzate, per le quali essa controricorrente, dopo aver più volte avanzato richiesta di contabilizzazione, era stata costretta ad iscrivere riserva nello stato finale, non avendo il direttore del lavori provveduto alla contabilizzazione neppure in quella sede, sostiene che la relativa pretesa non era subordinata alla formulazione della riserva, riguardando un mero errore materiale, emendabile in base a semplici verificazioni.

3.1. – La censura è infondata.

Come riconosce la stessa controricorrente, nell’appalto di opere pubbliche il conto finale costituisce la sede idonea per l’iscrizione delle sole riserve relative a fatti che, in quanto sopravvenuti dopo il completamento dei lavori e dopo la chiusura del registro di contabilità, non possono dar luogo all’iscrizione della riserva in tale registro (cfr. Cass., Sez. Un., 25 luglio i973, n. 2168). L’iscrizione nel conto finale non può quindi avere ad oggetto riserve relative a fatti verificatisi durante lo svolgimento dei lavori, valendo per queste ultime il principio generale emergente dagli artt. 54 e 64 del regio decreto n. 350 del 1895, secondo cui, ferma restando la necessità della conferma in sede di sottoscrizione del conto finale, l’appaltatore che intenda far valere pretese relative a maggiori compensi, rimborsi o indennizzi, per qualsiasi titolo ed in relazione a qualsiasi situazione sopravvenuta nel corso della realizzazione dell’opera, ha l’onere d’iscrivere apposita riserva nel registro di contabilità entro il momento della prima iscrizione successiva all’insorgenza della predetta situazione (cfr. ex plurimis, Cass., Sez. I, 3 marzo 2006, n. 4702; 6 dicembre 2002, n. 17335; 4 agosto 2000, n. 10261).

La portata generale di tale principio, volto a consentire all’Amministrazione di compiere prontamente ogni necessaria verifica, al fine di poter valutare, nell’esercizio della sua discrezionalità, il presumibile maggior esborso da affrontare, e quindi di scegliere tra il mantenimento del rapporto di appalto ed il recesso dal contratto, in relazione al perseguimento dei fini di interesse pubblico, esclude la possibilità di circoscrivere l’onere in questione alle sole pretese collegate a fatti riportati nel registro di contabilità (cfr. Cass., Sez. I, 8 settembre 2004, n. 18070), facendo apparire irrilevante, nella specie, l’eventuale mancata contabilizzazione delle partite di lavori alle quali asseritamente si riferiscono i maggiori compensi richiesti dalla contro ricorrente. Il riferimento di quest’ultima alla mancata contabilizzazione di opere effettivamente eseguite appare poi di per sé sufficiente ad escludere la configurabilità di tale omissione come mero errore materiale, ravvisabile soltanto in presenza di una svista emergente ictu oculi dall’esame dei registri, e dunque controllabile ed emendabile sulla base di una semplice verificazione degli stessi, senza necessità di accertamenti extracontabili (cfr. Cass., Sez. 1, 6 aprile 1982, n. 2102).

4. – Il secondo motivo del ricorso incidentate con cui l’impresa censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha escluso la responsabilità solidale del Comune, denunciando la violazione dell’art. 13 72 coti. civ., subordinatamente all’accoglimento del primo motivo del ricorso principale, resta invece assorbito dalla dichiarazione d’inammissibilità di quest’ultimo motivo nella parte riguardante l’accertamento della responsabilità del Ministero.

5. – L’avvenuto rigetto della domanda proposta dell’Impresa nei confronti del Comune comporta invece l’inammissibilità, per difeso di soccombenza, del ricorso incidentale proposto da quest’ultimo, non essendo configurabile un interesse del Comune all’impugnazione, neppure in relazione all’eventuale accoglimento del ricorso principale o di quello incidentale proposto a al Ministero, i quali non appaiono idonei a modificare l’assetto d’interessi risultarne dalla sentenza impugnata, non essendo stata quest’ultima censurata, nella pane in cui ha escluso la responsabilità del Comune.

6. – La sentenza impugnata va pertanto cassata, ne: limiti segnati dalle censure accolte, con il conseguente rinvio della causa alla Corte d Appello di Catanzaro, che provvederà, in diversa composizione, anche alla liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso principale, nei sensi di cui :n motivazione, rigetta il ricorso incidentale proposto dall’Impresa C.G.M. S.r.l. dichiara inammissibile il ricorso incidentale proposto dal Comune di Sant’Andrea Apostolo dello Jonio, cassa la sentenza impugnata, in relazione alle censure accolte, e rinvia alla Corte di Appello di Catanzaro, anche per la liquidazione delle spese processuali.