Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 6 giugno 2016, n. 2403

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sull’appello n. 4128 del 2012, proposto dal Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via (…);
contro
Il signor Fi. De Jo., rappresentato e difeso dagli avvocati Fi. De Io. e Lu. Fi. Lo., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Fi. De Io. in Roma, piazza (…);
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, Sez. I ter, n. 3088/2012, resa tra le parti, concernente un diniego di rinnovo di licenza di porto di pistola per difesa personale;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del signor Fi. De Jo.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 maggio 2016 il pres. Luigi Maruotti e udito l’avvocato dello Stato Maria Vittoria Lumetti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’appellato ha chiesto al Prefetto di Roma il rilascio del rinnovo della licenza di porto di pistola per difesa personale.
Con il provvedimento di data 3 novembre 2011, il Prefetto ha respinto l’istanza.
2. Con il ricorso di primo grado n. 1420 del 2012 (proposto al TAR per il Lazio), egli ha impugnato il diniego, lamentandone l’illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere.
3. Il TAR, con la sentenza n. 254 del 2011, ha accolto il ricorso ed ha annullato l’atto impugnato, ritenendo – tra l’altro – contraddittorio il provvedimento, rispetto alle valutazioni poste a base dei precedenti atti di rilascio e di rinnovo del porto d’armi.
4. Con l’appello in esame, il Ministero dell’Interno ha chiesto che – in riforma della sentenza del TAR – il ricorso di primo grado sia respinto.
L’appellato si è costituito in giudizio e, con una memoria depositata in data 7 aprile 2016, ha illustrato le questioni controverse ed ha chiesto il rigetto del gravame.
5. All’udienza del 26 maggio 2016, la causa è stata trattenuta per la decisione.
6. Ritiene la Sezione che l’appello sia fondato e vada accolto.
6.1. Il testo unico, nel disciplinare il rilascio della «licenza di porto d’armi», mira a salvaguardare la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica.
Come ha rilevato la Corte Costituzionale (con la sentenza 16 dicembre 1993, n. 440, § 7, che ha condiviso quanto già affermato con la precedente sentenza n. 24 del 1981), il potere di rilasciare le licenze per porto d’armi «costituisce una deroga al divieto sancito dall’art. 699 del codice penale e dall’art. 4, primo comma, della legge n. 110 del 1975»: «il porto d’armi non costituisce un diritto assoluto, rappresentando, invece, eccezione al normale divieto di portare le armi».
Ciò comporta che – oltre alle disposizioni specifiche previste dagli articoli 11, 39 e 43 del testo unico n. 773 del 1931 – rilevano i principi generali del diritto pubblico in ordine al rilascio dei provvedimenti discrezionali.
Inoltre, oltre alle disposizioni del testo unico che riguardano i requisiti di ordine soggettivo dei richiedenti (in particolare, gli articoli 11, 39 e 43), rilevano le disposizioni (in particolare, gli articoli 40 e 42) che attribuiscono in materia i più vasti poteri discrezionali per la gestione dell’ordine pubblico:
– per l’art. 40, «il Prefetto può, per ragioni di ordine pubblico, disporre, in qualunque tempo, che le armi, le munizioni e le materie esplodenti, di cui negli articoli precedenti, siano consegnate, per essere custodite in determinati depositi a cura dell’autorità di pubblica sicurezza o dell’autorità militare» (il che significa che il Prefetto può senz’altro disporre il ritiro delle armi, purché, ovviamente, sussistano le idonee ragioni da palesare nel relativo provvedimento);
– per l’art. 42, «il Questore ha facoltà di dare licenza per porto d’armi lunghe da fuoco e il Prefetto ha facoltà di concedere, in caso di dimostrato bisogno, licenza di portare rivoltelle o pistole di qualunque misura o bastoni animati la cui lama non abbia una lunghezza inferiore a centimetri 65» (il che significa che il Prefetto può anche fissare preventivi criteri generali per verificare se nei casi concreti vi sia il «dimostrato bisogno» di un porto d’armi per difesa personale, in rapporto ai profili coinvolti dell’ordine pubblico).
6.2. Il Ministero dell’Interno, nelle sue articolazioni centrali e periferiche, può dunque ben effettuare valutazioni di merito in ordine ai criteri di carattere generale per il rilascio delle licenze di porto d’armi, tenendo conto del particolare momento storico, delle peculiarità delle situazioni locali, delle specifiche considerazioni che – in rapporto all’ordine ed alla sicurezza pubblica – si possono formulare a proposito di determinate attività e di specifiche situazioni (potendo anche decidere di restringere la diffusione e l’uso delle armi, quando occorra affrontare le situazioni locali ove sono radicate organizzazioni criminali).
In tal caso, l’Amministrazione può predisporre criteri rigorosi in base ai quali le istanze degli interessati vadano esaminate tenendo conto della esigenza di evitare la diffusione delle armi: nei contesti ove è più difficile la gestione dell’ordine pubblico, è del tutto ragionevole che ci si orienti verso valutazioni rigorose, anche sulla sussistenza dei presupposti tali da far ravvisare la completa affidabilità del richiedente.
6.3. A parte l’esigenza di affrontare le emergenze della criminalità organizzata, gli organi del Ministero dell’Interno possono tener conto anche di considerazioni di carattere generale, coinvolgenti l’ordine e la sicurezza pubblica.
Ad esempio, essi possono previamente fissare i criteri secondo cui, a meno che non vi siano specifiche e accertate ragioni oggettive, l’appartenenza ad una “categoria” non è di per sé tale da giustificare il rilascio delle licenze di porto d’armi.
Spetta infatti al legislatore introdurre una specifica regola se l’appartenenza ad una “categoria” giustifica il rilascio di tali licenze e la possibilità di girare armati (tale rilascio è previsto, ovviamente, per gli appartenenti alle Forse dell’Ordine, nei limiti stabiliti dagli ordinamenti di settore).
Se invece si tratta di imprenditori, di commercianti, di avvocati, di notai, di operatori del settore assicurativo o bancario, ecc., in assenza di una disposizione di legge sul rilascio della licenza di polizia ratione personae, si deve ritenere che l’appartenenza alla “categoria” in sé non abbia uno specifico rilievo, tale da giustificare il rilascio della licenza di porto d’armi.
6.4. Le relative valutazioni degli organi del Ministero dell’Interno – anche quando si tratti di istanze di licenze volte alla difesa personale – possono e devono tener conto delle peculiarità del territorio, delle specifiche implicazioni di ordine pubblico e delle situazioni specifiche in cui si trovano i richiedenti, ma si possono basare anche su criteri di carattere generale, per i quali l’appartenenza in sé ad una categoria non ha uno specifico rilievo.
6.5. Qualora l’organo periferico del Ministero dell’Interno si orienti nel senso che l’appartenenza in sé ad una categoria non ha uno specifico rilievo, le relative scelte di respingere le istanze di rilascio (o di rinnovo) delle licenze costituiscono espressione di valutazioni di merito, di per sé insindacabili da parte del giudice amministrativo.
La motivazione dei provvedimenti di rigetto delle istanze si può basare sulla assenza di specifiche circostanze tali da indurre a disporne l’accoglimento e l’interessato può lamentare la sussistenza di profili di eccesso di potere, qualora vi sia stata una inadeguata valutazione in concreto delle circostanze.
Inoltre, sono configurabili profili di eccesso di potere, qualora l’Amministrazione – nel respingere l’istanza in quanto formulata da un appartenente ad una categoria per la quale non si sono ravvisate particolari esigenze da tutelare col rilascio della licenza di porto d’armi – invece abbia accolto l’istanza di chi versi in una situazione sostanzialmente equivalente: secondo i principi generali, chi impugna un diniego di licenza ben può dedurre che, in un caso equivalente (anche per circostanze di tempo e di luogo), l’istanza di altri sia stata invece accolta.
6.6. Ben diverso è l’onere di motivazione, qualora l’Amministrazione decida di disporre la revoca anticipata degli effetti delle licenze di polizia, prima della scadenza dei loro effetti.
In tal caso, se la revoca non è disposta per ragioni di carattere personale (prese in considerazione dagli articoli 11 e 43 del testo unico), ma per valutazioni generali di ordine pubblico (ai sensi degli articoli 40 e 42), occorre una specifica motivazione sulle cause che inducano ad una tale misura, che cioè espliciti il perché si ritenga necessario ridurre il numero delle licenze e delle armi in circolazione.
6.7. Nella specie, il Prefetto di Roma è giunto alla conclusione che non vi sono ragioni per rinnovare all’appellato il rilascio del porto di pistola per difesa personale, malgrado egli svolga l’attività di avvocato (con conseguente trasporto di titoli e di contante), conduca l’attività di curatore di una rubrica televisiva, sia un ex deputato e nel 1975 sia stato vittima di un fallito attentato terroristico.
Ritiene la Sezione che, malgrado le reiterate censure dell’appellato sulla presenza di profili di violazione di legge e di eccesso di potere sotto tutti i profili sintomatici, la valutazione del Prefetto non risulta anomala o irragionevole, poiché:
– non sono emerse specifiche circostanze tali da giustificare allarme per la incolumità dell’appellato, sicché non può che tenersi conto della mutata realtà sociale rispetto all’anno in cui vi è stato il fallito attentato;
– la qualità di avvocato e la gestione di titoli e di contante nella valutazione dell’Amministrazione ben possono giustificare il diniego di rilascio o di rinnovo del porto di pistola, anche perché vi sono diffuse modalità di pagamento che hanno ridotto la necessità di utilizzare il denaro contante;
– il curare una rubrica televisiva – tranne i casi in cui risulti provato il contrario – di per sé può essere considerato dall’Amministrazione una circostanza irrilevante, in sede di esame di rilascio o di rinnovo di una licenza per porto d’armi.
6.8. Peraltro, neppure può essere ravvisato un profilo di contraddittorietà nella determinazione dell’Amministrazione di non disporre il rinnovo della licenza, malgrado essa sia stata più volte in precedenza rilasciata.
Infatti, ogni volta che esamina una istanza di rinnovo, il Ministero dell’Interno rinnova all’attualità la valutazione degli interessi pubblici e privati coinvolti e tiene conto delle esigenze attuali della salvaguardia dell’ordine pubblico: le esigenze proprie del momento in cui è stato originariamente disposto un rilascio o un rinnovo possono essere diverse da quelle successivamente palesatesi.
E se gli organi del Ministero dell’Interno ritengono di valutare con maggior rigore le istanze (senza attribuire rilievo alla appartenenza ad una “categoria” o a fatti che risalgono a molti anni prima), si tratta di una valutazione di merito, insindacabile dal giudice amministrativo in sede di giurisdizione di legittimità (fermo restando che l’interessato può dolersi delle eventuali disparità di trattamento che si commettano in concreto, ma che nella specie non sono state dedotte e comunque non sono emerse).
6.9. Vanno infine respinte le censure con cui l’appellato ha rimarcato l’importanza della giurisprudenza della CEDU sul dovere dello Stato di garantire l’incolumità degli individui.
Infatti, tale fondamentale giurisprudenza riguarda il dovere degli organi dello Stato da un lato di vigilare sulla incolumità personale e dall’altro di non essere essi stessi autori di illeciti, ma non si è espressa nel senso che gli Stati hanno il dovere di rilasciare senz’altro licenze di porto d’armi ai richiedenti, sol perché essi intendono dotarsene a scopo di difesa personale.
7. Per le ragioni che precedono, la Sezione ritiene che non sussistano i profili di violazione di legge e di eccesso di potere, dedotti in primo grado, ovvero quelli complessivamente richiamati negli scritti dell’appellato.
L’appello va pertanto accolto, sicché – in riforma della sentenza impugnata – va respinto il ricorso di primo grado.
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese e gli onorari dei due gradi del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Terza) accoglie l’appello e, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado n. 1420 del 2012.
Compensa tra le parti le spese e gli onorari dei due gradi del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, presso la sede del Consiglio di Stato, Palazzo Spada, nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2016, con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti – Presidente, Estensore
Carlo Deodato – Consigliere
Lydia Ada Orsola Spiezia – Consigliere
Paola Alba Aurora Puliatti – Consigliere
Pierfrancesco Ungari – Consigliere
Depositata in Segreteria il 06 giugno 2016.